【观点】中国能源税制的现状和反思

文|刘满平 等

国家发展和改革委员会

随着我国经济持续快速发展，能源需求日益增加，相伴而生，出现能源供需矛盾突出、能源结构不合理、能源浪费严重、能源利用效率低下和能源环境污染等问题，如何破解能源问题成为当前我国最迫切的议题之一。而制定一个合理的税收制度对合理利用能源、保护生态环境至关重要。

能源税制现状

与全球其他国家相比，我国能源税制与普遍意义的能源税制既有共同点又有区别。目前，我国尚未开征专门的能源税，不是一个单一的能源税种，而是由与能源相关的税（如能源资源税、能源消费税、能源环境税）费等共同构成的，税费合一的一整套能源税费体系，即广义上的“能源税制”。

按我国现行法律、法规的规定，我国能源税制主要由税收、收益金、资产收益和行政事业性收费5个部分组成。具体到能源企业，其经营活动除了受上述税收调节外，还要缴纳企业所得税、关税、城市维护建设税、教育费附加、房产税、城镇土地使用税、车辆购置税、车船税、契税等。它们都有一定的能源调控作用，如车辆购置税和车船税提高了购置和使用车船的成本，对减少机动车使用量、节约能源起到了一定的调控作用。

我国能源税制的缺陷

应当肯定，我国能源税制在节约和有效利用能源方面发挥了重要的作用，但也存在一些不足，亟须进一步完善。

1.能源税制立法位阶低，缺乏稳定性和权威性

现行能源税制中，只有新颁布的企业所得税法是法律，其他多数能源税政策的法律位阶较低，并且没有单独的税种，基本上是通过对一些基本税收法规的条款进行修订、补充而形成的，散见于各类税收单行法规或税收文件中，使人们对政策难以全面把握，执行起来容易出偏差；部分优惠政策缺乏稳定性、权威性，从而使有关政策不规范，缺乏应有的严肃性和刚性，在适用效力上有其局限性，尚需制定相当数量的配套措施才能使其可操作，并且在实际执行中还会受到来自各方面的干扰。

2.起步时间较晚，体系尚不完备

我国经过两次“利改税”后才初步建立起能源税收制度体系，但至今没有形成一个以保护环境和节约能源为主要目标，各税种、税制要素相互配合、相互联系和制约的相对独立的税制体系。各能源税收政策散见于增值税、消费税、资源

税等税种中。各税种设计之初没有进行统一规划，更没有遵循统一的设计原则，使得各税种在促进节能环保的作用上功能划分不清晰，容易产生重复征税，相关规定设计零散，衔接不紧，缺乏系统性、整体性。

3.缺失专门性能源税种，节能环保目标不明确

与国外相对完善的能源税制相比，我国现行税制中缺少针对高耗能、高污染行为和产品课征的专门性税种，在国外广泛使用的能源税、碳税等本应在能源税制中起主体作用的专门性税种还未引入我国税制。

4.能源税收优惠政策单一，范围相对狭窄，力度不足

首先，税收优惠方式单一，主要限于减税和免税，受益面比较窄，影响了税式支出的调节效果。发达国家普遍采用包括税收豁免、投资抵免、加速折旧在内的多种税收优惠方式，且力度较大。

其次，税收优惠鼓励的范围不宽。我国虽然对废物利用、新型墙体材料、风力发电、环保设备和技术等有一定程度的税收优惠，但范围相对较窄，力度较小，仅在增值税与所得税中对一部分能源有所体现。

再其次，对新能源的税收优惠力度不足，不利于其大规模开发和推广。

最后，税收优惠政策中仍存在一些“反绿色”的措施，对部分出口增长过快的高能耗、高污染和资源性产品仍给予出口退税、关税减免等政策，对某些能耗较高、污染严重的涉外企业仍给予税收优惠。

5.能源税制的调控空间狭窄、税收规模有限、调控力度不足

主要表现在总体税率过低和不同能源的税率同质化两个方面。目前我国对绝大多数能源产品都实行税率 17%的增值税。这远远低于人均能源同样缺乏的英、法、德、意、日的60%以上的能源税税率，甚至低于人均能源相对充裕的美国、加拿大的40%左右的能源税税率。同时，对于不同能源适用相同的税率，也不利于引导能源消费偏好的转型，达到改善能源消费结构的目的。

6.能源税制导致能源资源收益分配不合理、能源产品成本不完全，能源产品价格不反映市场供求

能源作为公共资源，其开发收益的分配要体现全民共享，但现实中，虽然国家有对能源企业征收资源税和资源补偿费（合计不足2%），也征收一定比例的特别收益金，但能源上游市场的垄断性，造成能源收益地区分配的不平衡性，也造成行业之间的不平衡性。

尤其在一些资源型城市，能源产品的开发利用带来一系列外部成本，在现行税收制度下并没有得到充分体现，企业开发利用资源的外部成本没有被完全内部化。资源开发利用过程中的生态环境等外部成本基本完全由能源产业的上游企业、能源资源富集地区来承担，终端消费者和消费地区基本上没有承担这一成本。

另外，现行税收体制没有很好地体现能源的稀缺性，降低了企业使用能源的成本，造成能源利用率低下。

相关税费存在的问题

1.增值税

产品税率相同，缺乏对不同能源的调节作用。对于这些税率相同的产品，因没有区分能源是可再生还是不可再生以及是否是清洁能源，增值税不具有特殊的调节作用，一般无法利用增值税达到限制非节能产品发展的目的。增值税种优惠措施范围太窄。目前增值税中仅对利用风力发电实行税额减半征收，而对一些资源综合开发和风力发电、节能设备生产及研发等方面缺乏有力度的优惠政策。

2.资源税

2.1计税依据不科学

资源税以销售数量或自用数量为课税依据，对纳税人已开采而未销售或未使用的则不征税，这就使得企业对已开采而无法销售或自用的资源不支付任何税费代价。

2.2资源税税负普遍较低，地方收益过低

长期以来，油气资源税单位税额总体偏低(税率水平还不到西方低税率国家的1/30 )，致使资源产地的资源收益过低，不利于地方经济的发展，也在很大程度上造成了油气产区出现非法开采油气、矿业秩序混乱的普遍现象。

2.3资源的级差收益不明显

目前统一的资源税对能源本身的客观差异考虑不够充分，收益的级差特征也不明显，在相当大的程度上助长了企业“采富弃贫”的行为，制约了油气产量的持续提高。

2.4对能源价格变化的影响缺乏考虑

资源税的设计未能考虑到能源价格上涨特别是油气价格飙升对资源税征收的影响，未能通过增加资源税税额等方式来参与因能源价格高涨给能源开采者所带来的巨额收益的分配，以体现和维护国家能源所有者权益。

2.5税收优惠不健全

现行资源税制度规定对特定品种和特定用途的应税能源给予一定的税收优惠，但未规定给予能源回采率或综合回收率较高的纳税人相应的税收优惠待遇，不利于能源合理开发利用。

3.消费税

3.1消费税征税范围太窄，对能源利用的控制度低

消费税本应是在能源消费环节作用度较大的税种，但现行消费税中仅对能源消费中占较低份额的汽油、柴油征税，未将不符合节能技术标准的高耗能产品、能源消耗品纳入征收范围。

3.2消费税中对节能环保的消费品没有优惠措施

如使用可再生能源的车辆，获得环境标志和节能效率标志的汽车没有设置减免消费税或降低消费税的规定。

3.3消费税征收环节不合理

开征消费税的目的是对消费行为的调节，其税额理应由最终消费者承担。但目前却将征收环节设在生产环节，这会造成最终消费者只感觉到能源产品价格的高与低，缺乏税收意识，难以达到抑制消费的目的。

3.4消费税实行价内税不合理

消费税的征收目的是限制特定产品的消费。采用价内税，消费者每次消费应税产品，并不清楚自己为这种消费支出了多少税金，因而不能增强消费者的节能意识，使其调节作用打了折扣。

4.燃油税

出租车补贴过重将会加重政府财政负担。出租车行业缴纳的燃油税比较多，政府给予适当补贴是应该的，但是补贴过大，财政会不堪重负。

燃油税征税环节和征收方式有待进一步改变。在征收方式上，实行从量定额，价内征收，是顺应世界通行做法和从目前技术处理难易角度出发的。但是这都不是长期可行的发展方式，在零售环节征税，才能实现更加公平的养路义务。从燃油税的国际发展趋势来看，征收环节发展到批发、零售环节，征收方式发展到价外征收是税收公平原则理性的呼唤。

5.车辆购置税和车船使用税

5.1税收设置过于简单

单纯从价定率征收，不管什么型号的汽车都执行10%的单一税率，没有对

节能、环保汽车给予一定的优惠政策。

5.2税收减免措施未能充分体现鼓励环保

车船税的缺陷主要是没有按照车辆的性能设置差别税率。对车船税的乘人汽车和机动摩托车按辆征收，载货机动车和机动船按载重净吨位征收，而对于车辆由于性能、耗油、尾气排放量的不同对能源消耗和对环境损害不同等因素则没有考虑，纳税人的税收负担和车辆的能源消耗以及环境影响没有关系，没有按照车辆的性能设置差别税率。

6.企业所得税

6.1税收优惠覆盖面太窄

没有对生产节能产品的企业给予特殊专项税收优惠；对节能技术研究开发缺乏必要的政策优惠与扶持；对石油企业的勘探开发、科研、环保和节能投资也没有实行太多的所得税抵免政策。

6.2油气行业成本核算存在一定的缺陷

我国现行油气生产成本由4项构成：储量有偿使用费、油田维护费、折旧费和操作费，其中勘探费用是通过从成本中提取的储量有偿使用费和地质事业费拨款得到核销的；油田维护费则根据实际发生额列入油气生产成本，一次摊销。

这种核算方法的缺陷是：对油气成本的构成反映不全面，没有如实反映勘探投入；对油气生产的勘探、开发和生产各阶段的耗费反映不清晰，不便于成本分析与控制；提取储量有偿使用费和油田维护费的抵扣标准不一致，有关储量有偿使用费和油田维护费的规定与国际惯例有一定的差别。

7.矿产资源补偿费

国外主要产油国对油气资源普遍征收矿区使用费，我国现行的资源税和矿产资源补偿费，实际上是矿区使用费的不同表现形式(前者属于从量征收的矿区使用费，后者属于从价征收的矿区使用费)，是矿区使用费的重复计征，企业负担加重。计税依据不一致，企业核算工作量加大。管理体制分割，企业协调难度较大。不符合国际惯例，不利于外资的进入。税制不统一，也不利于企业的公平竞争。

8.探矿权使用费和采矿权使用费

主要问题在于与国外相比，收费标准太低，前者低1/3~1/2；后者只是国外平均标准的1/7左右。

9.石油特别收益金

石油特别收益金是2006年3月按照40美元/桶起征的，当时原油平均成本只有不到20美元/桶。2011年11月将起征点提高到55美元，但随着近年来资源劣质化、资源条件复杂化、安全环保要求提高、生产要素和物价刚性上涨影响，原油完全成本上升，目前油气田的开采成本已普遍高于55美元，特别是东部油气田普遍处于盈亏边际或亏损状态，已无超额收益。

另外，国家将资源税在全国范围内由从量计征改为从价计征，实际上减少了起征点提高所带给企业的收益。

10.价格调节基金和水利建设基金

由于目前我国油气企业一般为上中下游一体化的综合性油气企业，按照目前各地出台的两项基金征收办法，一体化的企业在每个生产销售环节都要缴纳，存在重复征收现象。特别是价格调节基金，设立政策依据不充分，缺乏统一的征收标准，征收管理不规范。

对能源产品这种经济生活基础性产品征收价格调节基金，其实变相地从源头上提高了价格，会推动整个社会物价的上涨，抵消其平抑物价的功能。（其他作者为孙莉莉，原载《中国石化》）