签订特许经营协议后应当地要求成立项目公司，主管部门却对其作出处罚？

编者按：为解决税留当地的问题，“宫金”衍生出“羽木”，武鸣区住建局却以未取得燃气经营许可从事燃气经营活动对项目公司作出行政处罚，究竟这个底气从何而来？

本案为真实案例，深刻体现了燃气公司在强势的ZF面前的无助。“优化营商环境”不能成为一句空话，ZF也应当严格履行协议。从本案中我们也能看到涉事企业用于拿起法律的武器，为自己争取到了应有的权益，值得大家学习！

一、本案当事人

1、上诉人（一审原告）广西羽木管道燃气有限公司（公司名称为化名）

2、被上诉人（一审被告）南宁市武鸣区住房和城乡建设局

3、被上诉人（一审被告）南宁市武鸣区ZF

二、案件事实

2006年7月12日，原武鸣县ZF召开领导碰头会，讨论同意南宁市宫金管道燃气发展有限责任公司（以下简称宫金公司）进入武鸣县开展管道燃气特许经营活动。同年7月31日，原武鸣县规划建设局与宫金公司签订《武鸣县管道燃气特许经营协议书》，许可宫金公司在武鸣县辖区内独家进行管道燃气的投资建设以及从事管道燃气经营活动，特许经营有效期限为20年。由于宫金公司是在南宁市注册的公司，2008年，原武鸣县ZF召开会议，要求宫金公司在武鸣县注册成立新公司作为武鸣县管道燃气项目的纳税主体，以便解决税留当地的问题。

2008年5月7日羽木公司成立，经营范围包括燃气管道安装等。

2008年9月起，经宫金公司申请，原武鸣县规划建设局批准宫金公司建设包括原武鸣县绕城路瓶组气化站、红岭瓶组气化站、新城瓶组气化站、糖业烟酒公司拆迁安置住宅小区瓶组气化站、灵水财富大道瓶组气化站等管道燃气工程。之后上述管道燃气工程实际由羽木公司作为建设单位，宫金公司作为施工单位进行施工建设。之后，羽木公司对上述管道燃气工程建设完毕的小区进行供气。

2009年7月20日，南宁市城乡建设委员会根据原武鸣县规划建设局的情况汇报对该局发出《行政执法建议书》，认为羽木公司未取得管道燃气施工资质和燃气企业资质证，却负责建设和经营武鸣县11个住宅小区管道燃气工程，违反了《广西壮族自治区燃气管理条例》和《南宁市燃气管理条例》的有关规定，建议原武鸣县规划建设局依据有关法规责成羽木公司立即停止违法行为，并对其违法依法查处。宫金公司及羽木公司均未取得《燃气经营许可证（燃气企业）》。

2017年3月17日，武鸣区住建局就羽木公司涉无证经营管道燃气立案。2017年5月10日，武鸣区住建局向羽木公司作出建0-№.170001《建设行政处罚告知书》，告知其因未取得燃气经营许可从事燃气经营活动，违反《城镇燃气管理条例》第十五条的规定，依据《城镇燃气管理条例》第四十五条规定，拟对其作出责令停止违法行为；罚款五十万元；没收违法所得的行政处罚。一并告知羽木公司有陈述、申辩及听证的权利。

2017年5月16日，羽木公司向武鸣区住建局作出书面陈述、申辩意见。

2017年6月5日，武鸣区住建局通知羽木公司参加听证会。

2017年6月13日，武鸣区住建局组织羽木公司进行听证，羽木公司委托代理人到会并发表了听证意见。

2017年7月31日，武鸣区住建局作出武建燃行决字〔2017〕01号《建设行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定羽木公司未取得燃气经营许可即经营管道燃气的行为违反了《城镇燃气管理条例》第十五条的规定，对羽木公司作出责令其停止经营管道燃气的违法行为；罚款人民币五十万元的行政处罚。羽木公司不服，向武鸣区ZF申请行政复议。

武鸣区ZF于2017年10月11日受理，并于2017年12月7日作出南武政复议〔2017〕2号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），以上述处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持。羽木公司不服，向一审法院提起行政诉讼。

一审法院认为，根据《城镇燃气管理条例》第十五条规定，符合本条规定条件的企业，由县级以上地方人民政府燃气管理部门核发燃气经营许可证。本案中，原告羽木公司未取得县级以上地方ZF燃气管理部门核发燃气经营许可证即从事燃气经营，违反了国家对燃气经营实行许可证制度的规定，一审法院认为武鸣区住建局对羽木公司的处罚合法，量刑幅度符合规定，程序合法，武鸣区ZF作出的被诉复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，判决驳回原告羽木公司的全部诉讼请求。

上诉人羽木公司上诉称，

一、一审判决没有确认上诉人是受被上诉人武鸣区住建局的行政许可而经营燃气是错误的。

二、上诉人（宫金公司及羽木公司）取得的管道燃气特许经营权依法应受法律保护。

三、上诉人经营燃气是应被上诉人的要求而有限度的经营的，有一定的历史原因，完全是被上诉人的过错，应当由被上诉人承担全部责任。

被上诉人武鸣区住建局辩称，

一、答辩人从未许可被答辩人经营管道燃气。

二、被答辩人未取得《燃气经营许可证（燃气企业）》跟答辩人没有任何关系，更不存在过错。

三、被答辩人与宫金公司没有任何的关联性。

四、答辩人与宫金公司经广西高院二审的案件与被答辩人没有任何关系，该判决也没有论述被答辩人可以在未取得《燃气经营许可证（燃气企业）》的情况下经营管道燃气。

五、答辩人给予被答辩人最高金额的罚款与其实施的违法行为的严重程度相适当，是依法行政执法的行为，并不存在恶意。

被上诉人武鸣区ZF辩称，

一、被答辩人未取得燃气经营许可证事实清楚，证据确凿充分。

二、被许可进行管道设施建设与本案无关，被答辩人以此主张可以无燃气经营许可证经营的理由不应成立。

三、案涉行政处罚考虑到被答辩人无证经营影响较为恶劣，持续时间较长等情节，武鸣区住建局作出被诉行政处罚决定，量罚适当，应予以维持。

四、法院观点

本院认为，宫金公司系2006年7月由原武鸣县ZF讨论同意进入该县开展管道燃气特许经营活动，并于同年同月31日作为乙方与甲方原武鸣县规划建设局签订涉案协议书。此后，宫金公司应原武鸣县ZF税留当地的要求成立上诉人羽木公司，在履行涉案协议书的过程中，羽木公司作为原武鸣县绕城路瓶组站、新城花园瓶组站、财富大道瓶组站、糖业公司安置小区瓶组站等管道燃气工程建设单位、宫金公司作为施工单位开展了相关工程的建设，特别是在气源厂建设过程中，一直都是以宫金公司名义向相关行政机关及其职能部门提出主张，原武鸣县规划建设局曾向羽木公司颁发了临时建设规划许可证并参与了竣工验收，羽木公司向原武鸣县住建局报送《关于申请管道燃气工程竣工备案的报告》，原武鸣县住建局亦给予回复并同意给予办理报备手续。

根据《城镇燃气管理条例》以及《广西壮族自治区燃气管理条例》从事管道燃气经营的企业，除具备瓶装燃气经营企业的条件外，还应当具备国家和自治区规定的市政公用事业特许经营条件的规定，燃气企业必须具备符合要求的燃气设施才能申办燃气经营许可证，燃气设施及燃气工程建设必须符合燃气专项规划，而制定燃气专项规划是市、县ZF建设行政主管部门的职责。武鸣区建设行政主管部门一直未制定燃气专项规划，在宫金公司按照规定申请解决气源厂用地问题时，也一直未给以解决，羽木公司因此无法申办《燃气经营许可证》。

2011年11月28日，原武鸣县住房和城乡规划建设局，曾因宫金公司未能提供《广西壮族自治区燃气经营许可证（燃气企业）》等材料，对该公司发出过一份《整改通知书》，但该通知同时要求该公司对于已经供气经营的小区，必须严格按照该单位与该公司签订协议的约定持续稳定，保证质量地供气。2013年1月9日，召开解决宫金公司信访相关问题协调会，会议决议同意宫金公司在保证安全生产的情况下，边完善相关证照边施工。故，造成上诉人未取得燃气经营许可证经营管道燃气的原因，有不可归责于上诉人的原因，且上诉人未取得燃气经营许可证经营管道燃气二被上诉人是一直知晓并有同意其持续供气的意思表示的。另根据2017年4月18日南宁市武鸣区地方税务局出具的《广西羽木管道燃气有限公司纳税申报及税收检查情况》，上诉人2008年开业至2016年，能够按规定自行申报并交纳税款，武鸣区ZF税留当地的目的也已实现。

综上，本案实质上是宫金公司与二被上诉人因履行涉案协议书产生的纠纷，应该通过合法途径解决。被上诉人武鸣区政府不应在实现其税留当地目的后，再由武鸣区住建局通过行政处罚的方式处理行政协议的纠纷问题。因此，被诉处罚决定简单、片面，未考虑二被上诉人自身的原因，事实不清，证据不足，应予撤销。被诉行政复议决定维持被诉处罚决定，亦属事实不清、证据不足，亦应予撤销。上诉人的上诉理由成立，本院对其上诉请求依法予以支持。一审判决认定事实不清，本院依法应予纠正。

四．裁判结果

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项之规定，判决如下：

一、撤销南宁市西乡塘区人民法院（2017）桂0107行初481号行政判决；

二、撤销南宁市武鸣区住房和城乡建设局作出的武建燃行决字〔2017〕01号《建设行政处罚决定书》；

三、撤销南宁市武鸣区ZF作出的南武政复议〔2017〕2号《行政复议决定书》。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人南宁市武鸣区住房和城乡建设局、南宁市武鸣区ZF共同负担。一审法院已经收取的案件受理费50元，由一审法院退回广西羽木管道燃气有限公司。

本判决为终审判决