【专业】从天津滨海爆炸事故看燃气设施与城镇公共安全

【编者按】天津港“8•12”特大爆炸事故过去5天了，但反思还要继续。今天推出的是《从天津滨海爆炸事故看燃气设施与城镇公共安全》，很多东西我们改变不了，但我们至少可以在我们从事的天然气行业确保一方平安，让我们一起努力。

文/丁策 伍荣璋 彭知军

1 概述

燃气设施是城镇生产生活的基础设施之一，其重要性不言而喻。能源结构调整和经济转型对燃气的需求呈快速增长，燃气设施与城镇公共安全的关系也日益紧密。为使燃气更好地服务于经济社会发展和公众生活品质提升的前提是，作为储存、输送和燃烧的易燃易爆介质的燃气设施，其规划、建设、运营和利用必须能满足城镇公共安全的要求，各环节的风险应得到有效的控制。

燃气设施，是指人工煤气生产厂、燃气储配站、门站、气化站、混气站、加气站、灌装站、供应站、调压站、市政燃气管网等的总称，包括市政燃气设施、建筑区划内业主专有部分以外的燃气设施以及户内燃气设施等。

2 2013年发生在城镇的典型油气事故

2.1 典型的油气事故

2013年，江苏苏州等城镇发生了4起典型的油气事故，造成了重大的人员伤亡和财产损失，对城镇公共安全造成了重大影响，乃至引起了中央层面对城镇油气管道及设施，包括城镇燃气设施安全管理的重视，见表1。

表1 2013年发生的严重的城镇油气设施事故

2.2 事故分析

上述城镇油气事故呈现出以下特点：

① 后果严重，人员伤亡多、财产损失大，“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失75172万元。

② 事故发生地均为人员密集区，上述4起事故发生地分别为罐区生活辅助区、酒楼、街道（居住生活区）、商场。

③ 企业运行和安全管理存在明显的缺陷和漏洞，如苏州燃气集团横山储罐场生活区办公楼“6•11”重大液化石油气爆炸事故，就属于使用不当、管理不善。

④ 燃气设施埋设违反了标准规范的要求，存在严重的安全隐患，如朔州经济开发区小南国酒楼“6·19”火灾爆炸事故。

⑤ 相关政府工作的人员受到了不同程度的惩罚，反映了政府行政管理部门监督管理职能缺失，存在履行不到位的情况，深层次的原因是专业化人才的配置不足，导致了行业监管履职不能。

3 燃气设施对城镇公共安全的影响

3.1 燃气设施的规划、建设与城镇公共安全的关系

国内尚没有城镇公共安全规划和管理专门法律法规或标准规范。城镇整体规划由国土规划部门负责统筹，主要负责功能规划，其它行政部门、专业机构参与，有关城镇公共安全的规划、建设目前还处于探索阶段。目前燃气设施的规划、建设与城镇公共安全的关系还没有得到充分的重视和研究，行政管理主体各地也不同，业务受多方指导，缺乏系统性。如一些城镇建设过程当中对地下管网缺乏统一的规划、设计和管理，因而造成一些局部的坍塌，甚至造成管路破裂和燃气泄漏，影响到周边居民的安全。

在当前的地下管网线路规划中，各行业都自行规划线路，未考虑与其它专业的协调和配合，没有在站在城镇公共安全管理的角度开展系统化研究，降低了投资的效益，不利于城镇公共安全的可靠性。科学合理的城镇公共安全规划，可有效避免燃气设施改迁、开挖、探测等工程。在燃气设施的规划和建设过程必须要有具体的防灾、减灾控制措施，并因地制宜地充分考虑与其它专业的冲突和协调。城镇公共安全是一项系统工程，而燃气设施作为城镇生命线之一，应纳入城镇公共安全的整体规划。

3.2 燃气设施对城镇公共安全的影响

① 燃气设施事故对气源的影响

由2.2分析燃气事故的特点看出，一旦燃气设施发生事故将对城镇燃气的生产、输送、使用场所造成影响，并对周围的一定区域都会受到影响，广大居民的生活及工商业客户的生产将受到影响，社会秩序也会受到不同程度的冲击。保障燃气设施的安全是城镇公共安全的重要组成之一。

② 城镇建设发展对燃气设施安全影响

以深圳市为例，目前深圳市地下燃气管道共有5000多公里，每年燃气管道周边在建工地高达4000多个，其中既有道路施工改造、地铁施工、楼宇建设、各种管线施工等工期长的常规建设项目，也有勘察钻探、顶管与定向钻穿跨越、绿化施工等工期短的临时施工作业。仅2014年1月至7月，全市共发生15起第三方施工破坏地下燃气管道事故，累计共造成7000余户燃气用户停气。第三方施工破坏，已成为深圳市燃气设施安全面临的首要威胁。

③ 地质灾害对燃气设施安全的影响

各地有关地质灾害特别是地面沉降，对燃气设施的安全威胁问题日益突出。地质灾害的发生对城镇燃气设施的破坏主要表现在两个方面：a、由于地质灾害造成的城镇燃气设施本身的破坏，包括造成输气管道的变形、断裂，燃气泄漏的燃气价值损失，停气造成的间接损失更大。b、由于地质灾害对城镇燃气设施的破坏造成燃气泄漏而引发的二次破坏。因城镇燃气具有毒、易燃、易爆的特性，以及现代城市人口聚集、财富密度大的特点，一旦城镇燃气设施受地质灾害破坏而发生燃气泄漏，发生火灾事故或者爆炸，由此而产生的二次破坏效应往往是巨大的。

④ 燃气设施安全隐患对城镇公共安全的影响

地下管道安全间距不足、管道与公共管线（管涵）交叉等隐蔽致灾隐患难以彻底排查；但由于没有建立起科学有效的管理运行机制，致使一些安全隐患长期存在，并已严重威胁到城市燃气的安全稳定供应及社会公共安全。以深圳燃气为例，2012年全市地下与地上燃气管道被圈占压严重隐患仍有134处，由于产权协调、费用来源等问题，整改工作进展缓慢。

⑤ 废弃燃气设施对城镇公共安全的影响

近年来，由于对停用或废弃的、曾经输送易燃易爆介质的设施处置不当而引发严重事故的案例屡见不鲜，给当地公众生命和财产都造成了极大的伤害和损失。据江苏省安全生产委员会于2010年7月31日发布的（苏安电［2010］3号）《省安委会关于南京市“7·28”地下丙烯管道泄漏爆燃事故有关情况的通报》：2010年7月28日上午10时11分左右，扬州鸿运建设配套工程有限公司所属施工人员在南京市栖霞区迈皋桥街道万寿村15号（原南京塑料四厂旧址）拆迁平整土地过程中，挖掘机挖裂已废弃的地下丙烯管道，造成丙烯泄漏，与空气形成爆炸性混合物，遇明火后发生爆燃。截至7月31日，事故造成13人死亡，120人住院治疗，其中重伤14人。事故的主要原因之一是拆迁施工单位与管道所有单位对有关该段管道的安全施工未作认真协调，施工现场安全管理混乱、安全监管缺失。拆迁施工单位在不了解废弃的丙烯管道的情况下，违规操作、盲目施工；而管道所有单位在拆迁前也未对废弃的丙烯管道采取有效措施，如查明管道位置、两端盲板隔离、吹扫置换等。

该事故虽然是废弃丙烯管道导致，但因其处于厂区，且拆迁前管道所有单位和拆迁单位均未对废弃的丙烯管道状况进行确认，并在不能确保安全的条件下实施了拆迁，具有代表性和典型性。

4 燃气设施在城镇公共安全管理方面存在的主要问题

4.1应急性有余

近年来，燃气设施安全事故呈多发态势，但企业和政府在处理燃气事故时，应景式、临时性干预多，对常态化、制度化管理不够重视。国内绝大部分城镇燃气运营企业都有制定重大燃气事故应急预案，但总的来看应急预案流于形式，不同程度的存在操作性不强、执行主体不明确、缺乏统筹等问题。实践中，一旦出现突发情况，应急响应仍然是依靠已有经验和本能反应。

4.2 缺乏联动机制

目前城镇公共安全仍然是以分部门的管理模式为主，各种类型的突发时间都由各自对应的职能部门来处理。以深圳市燃气设施安全管理为例，其中涉及住房建设局、水务局、应急办、公安局等近10个部门，不同部门负责链条上不同环节。当出现问题或面对突发事件是，一方面，这些部门相互独立，缺乏有效衔接，城镇政府内各职能部门少能实现人员、资源、信息等统一共享和调配，无法形成联动机制。一旦发生严重燃气设施事故，燃气运营企业和其相关职能部门很难形成联动机制，将会对城镇公共安全形成巨大的隐患。

4.3、地下燃气设施不规范，增加了不安全因素

近年来，随着城市规模的不断扩大和旧城区的改造，给燃气管道铺设带来了便利条件，于此同时，由于城市管理的条块分割，对地下燃气设施缺乏规范管理，少数建设单位不按规范施工，有些市民安全意识薄弱都给城镇燃气管网运行增加了不少安全隐患。局部地区严重威胁着城镇燃气管网及设施的安全运行。

5 建议措施

5.1 提升燃气设施日常管理水平

燃气设施安全离不开日常管理。燃气行业主管部门应加大燃气行业监管体系和队伍的建设，如委托专业咨询机构协助建立监管体系和培养专业人才，还可以从社会上引入具有一定的资格、丰富的经验的专业人士。在短时间内自身条件不能满足履职要求的，建议燃气行业主管部门委托专业咨询机构根据国家法律法规、标准规范和特许经营协议等对燃气企业进行定期或不定期的检查或审计，出具专项报告，以资决策。提升燃气企业的日常管理的水平。

5.2提高燃气设施应急处置水平

提高应急处置水平，可有效降低燃气设施事故的影响。燃气行业主管部门要制定合理有效的应急预案，并要定期相关应急预案演练。燃气主管部门应依照应急预案的要求，配备完整人员和装备，完成信息上报、先期处置、应急响应、应急处置、供应保障、险情排除、管道抢修等内容。通过应急演练，检验制定突发事件应急预案的科学合理性、政府各部门协同应对突发事件的水平、应急救援队伍快速响应及应急物资保障供应能力等，确保燃气设施的安全，极大提升城镇公共安全。

5.3出台地下管网相关标准，规范建设管理

制定城市地下管网、管线建设管理相关标准规范，包括规划、设计、施工、验收、档案、信息等标准规范体系，建立城市地下管线综合管理标准体系，明确工程流程、技术标准，规范建设管理。《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号），以此意见为指导，规范地下管线的管理，实现社会资源有效的利用和监管，减少安全事故的发生。

5.4建立燃气设施信息平台，实现统一管理

政府要重视管网信息系统建设，统一组织地下管网排查，通过排查了解地下管线的责任主体和运营维护状况，全面掌握地下管线的空间位置，空间关系和功能属性（包括各种道路图、管线图、各管线对应的附属物（阀门井、调压器）以及各管线对应的注记图），逐步由图档式二维管线管理方式过度到建立三维地下综合管理系统。要采用计算机软件技术、硬件技术以及网络技术来改变目前落后的管理状况，建立完整的、准确的、科学的GIS信息系统。

要依靠GIS强大的空间分析功能对管网系统进行管理、决策，做到信息及时交换、共建共享、动态更新并实现动态管理，从而使城市综合管线的管理步入规范化、自动化、科学化的轨道。要通过部门调整和职能改进实现地下管网统一管理部门、统一技术要求，统一组织实施，为城市科学的规范和管理提供准确、及时的基础数据。如温州经过5年智慧城管的建设，温州的城市管理已经形成一种新的模式。此外，温州智慧城管中心还实现了对地下管网系统的三维建模，为施工设计、开挖审批等工作提供了直观、实时、可靠的依据。

6 结语

6.1 “安全”是燃气设施的最重要属性，是资产价值的决定性因素之一，既来自管道设施的投资资本，更来自于管理的效用，有赖于燃气企业、政府部门和公众的通力协作。

6.2应开展燃气设施对城镇公共安全影响权重评价，主要包括管理能力、本质安全、自然灾害、第三方施工行为、突发公共卫生事件及恐怖袭击等因素，建立系统化的安全评价标准。

6.3 燃气企业应提高管理和技术投入，从公共安全保障的角度在微观层面提高城镇供应体系的可靠性和安全性。