【深度好文】南宁市管道燃气特许经营对策研究

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南宁市管道燃气特许经营发展历程

在南宁市委市政府的引导下，南宁市燃气公司最早成立于上个世纪80年代，并于同年开始向部分有条件的市民进行限量的燃气供应。南宁早期的燃气普及发展的速度较为缓慢，一直到了1990年后，新型的能源—瓶装燃气才逐步走入南宁的千家万户。伴随着南宁经济驶入快车道，燃气工业也得到了迅猛发展，更为先进安全的管道燃气成为城市能源的新趋势。90年代末，南宁市宣布启动管道燃气工程项目。早在1994年，南宁市就开始进行居民小区管道燃气探索性实施，同年的11月份，位于北济南路某居民小区成为南宁市第一个使用管道燃气的小区。时隔两年，南宁市管道燃气工程的立项通过了原自治区计委的审批，着手进行可行性研究报告及方案的比选，期间充分的筹划工作为其后实施特许经营奠定了结实的基础。

1998年5月7日，中燃城市发展有限公司(下称中燃)与南宁市政府签订特许经营合同，成为南宁市管道燃气特许经营项目中的唯一经营者。该公司多年来的健康发展得到了南宁市政府的认可，根据市政府的授权，该公司统筹规划、稳步推进建设、分步分批建设和安全经营管道燃气项目。管道燃气工程作为当年南宁市重点建设的民生工程，1998年11月6日的安吉气源厂破土动工，标志着南宁市进入全面建设管道燃气时期，政府部门给予许多政策优惠，历经1年多的工期，于次年建成。安吉气源厂经过专家的严格检验论证，于1999年投产并点火投产供应管道液化石油气。1999年至2006年，中燃公司根据规划进行市政管网工程建设，对管道燃气进行准备多方位的市场宣传、供用气的各项服务工作，但由于气价较高、市民认知不充分，全市用户数量还只是43000户，市场发展缓慢。再加上，这个新型的能源供给方式对于南宁人来说依旧比较陌生，而且较高的气价使得管道燃气并没有按照预期那样被市民广泛的接受，市场培育任重道远。

进入21世纪以来，南宁市管道燃气特许经营模式得到迅速的发展。2000年1月2日，南宁市南北燃气管线贯通。至1998年，与南宁市人民政府签订《南宁市管道燃气项目投资建设与经营合同书》之后，2006年8月初，中燃再次被南宁市政府授予经营全市管道燃气特许经营权，约7000平方公里，中燃公司仍为南宁市唯一的管道燃气供应商，该特许经营权期限长达25年之久。由此这25年为城市及燃气行业黄金发展期，使南宁市的城市管道燃气事业进入一个快速发展阶段。2007年，随着国家重大产业的重新调整和着力扶持，我国的天然气工业迅猛发展，南宁城市建设得到井喷式发展。南宁市城乡建设委员从时代发展角度出来，要求中燃对全市的管道进行升级和燃气种类置换，使得南宁从管道液化石油气时代正式进入管道天然气时代。随着管道燃气的用户市场不断的成熟，其优势不断的显现，南宁市的市民广泛地认同和接受。截止2007年底，据统计，已经有60000户居民开始使用管道天然气；特别是2009年，该公司新建的三塘气源厂如期投入使用，全市管道燃气用户数比2007年翻一番，达到130000户。

2010年4月，南宁市人民政府为了加快城市管道燃气事业发展，通过战略引进措施，引进和批准中国燃气控股有限公司利用股权收购的模式，收购了南宁管道燃气有限公司的全部股份，从此南宁管道燃气公司完成了其历史使命，正式更名为南宁中燃城市燃气发展有限公司。通过中燃集团的机构重组，科学管理和精心调配，以及引进国际先进的燃气企业管理模式，南宁管道燃气事业得到质的飞跃。2011年全年，南宁中燃向全市用户供应多达5000万立方米/年的天然气。不完全统计，截止2012年末，已有670000用户与南宁中燃签订管道燃气使用合同，中燃已经为270000家庭用户提供清洁安全的天然气，保证9户工业用户的稳定生产，并为近1100家商业户稳定安全供气，保证其正常经营。与2007年统计相比，短短的5年间，居民用户数量大量增长，使得南宁管道燃气得到了充足的发展。随着城市的快速发展，南宁中燃的市政燃气管道也快速铺设，市政中压管网基本覆盖南宁城区主要地段，能最快的给需要用气的用户提清洁安全的天然气。2012年新增市政燃气管网640000米，历年累计建设442. 62公里，新增小区庭院管网216公里，历年累计建设2469公里。

一、特许经营制度不健全

随着市场经营份额的增加，随之而来的各种各样包括合同、知识产权、优劣竞争、侵权行为等事件频频爆出，引起的纠纷和诉讼一定程度上影响了经营的效益和规模。城市燃气的发展需要相关法律法规支持，到目前为止，中央、各省均出台了相关燃气法律法规，中央法规为2010年通过的《城镇燃气管理条例》，已经成为中国城市燃气管理主要的法规。我国立法较以前虽有很大的改善，特许经营的发展也得到了相关法律法规的引导和规范，但面对城镇化发展的步伐加快，以及城市居民对管道燃气的需求不断增加，法律法规的制定还跟不上时代的进程，仍然存在许多不完备的地方。现在日常的燃气经营活动中经常出现不履行合同的情况，阻挠城市燃气的发展势头。为了使管道燃气特许经营模式得到合理的发展，避免燃气特许经营模式落入窘迫的状况，则要加强燃气特许经营企业法律意识，并且要求特许关系的双方严格履行合同，遵守合同条款的规定，严格按照合同行事。另外，与之相配套多项制度仍然没有建立，南宁市的城市燃气管理存在许多缺陷，如南宁市城市燃气专项规划、城市燃气安全管理制度、城市燃气抢险应急预案、燃气设施保护维护制度、燃气工程施工管理监督制度、城市燃气管网监控管理制度、燃气计量管理制度等制度均未制定实施。

二、特许经营规划滞后

专项规划是指导当地管道燃气事业发展的重要保障，需要主管部门根本实际情况，进行科学编制。没有规划的建设是盲目建设，将对城市发展产生极为严重的负面影响。而南宁市部分燃气行政主管部门一是对燃气行业的管理模式陈旧，当地社会经济发展需要调整能源结构，对节能减排与对天然气长输管线入桂、建设具有重要意义，但“等、靠”思想严重，管理模式仍然沿袭老套路;二是没有积极主动争取当地政府对编制燃气专项规划的理解和支持，导致经费得不到落实，实际进展情况不够理想，这种状况与南宁市目前正在加速的城市化发展状态极不协调。另外，一些原先已经完成规划编制的城区，也未能按照燃气汽车加气站管理主体的改变、燃气管网的建设高速推进实际等，没有及时修订与完善燃气专项规划，由于规划滞后，整个燃气行业工作规划指导针对性相对较差。

三、特许经营观念与认识较差

文化背景对公用事业特许经营模式的良好发展有较大的影响，在中国，国人的法律意识淡薄，认为违法所付出的代价低廉，所以商业行为中随意撕毁合同的事时有发生。在某种行业有利可图时，多数人将精力及金钱转向该行业，不考虑与该行业相关的其他行业，只想着独自赚取此行业利润，而且有些人团队合作精神较差，分工合作的观念甚是薄弱，这些因素都制约了特许经营的发展。但是在西方，由于国家福利制度的完善，就逐步对一个稳妥现成的经营模式形成了较强的依赖性。西方人更倾向于以付费模式获得特许经营人所提供的管理和服务，更愿意在一个体系中，各司其职、明确分工、互相协作。因此，公用事业特许经营模式因为西方国家的这种文化背景得到良好的发展。特许经营模式在中国仍然属于较为新的经营模式，国际先进的经营管理方法及思想仍未被中国接受，造成部分经营企业管理水平低下。南宁市管道燃气特许经营起步较晚，经营者在企业形象、质量、服务管理等方面的意识较差，企业经营者对特许经营的认识不够，很多人只是有一些肤浅的认识。部分公用事业特许经营企业，多数没有接受过先进的管理经验或者相关方法，没有成套的指导理论，仍然停留在普通公司的经营层次，未能看出城市公用事业与一般行业的区别，因此没有充足的准备，造成最后经营不善，而且影响当地城市公用事业发展，影响人民群众的生活。

一、主体职责不明确

与其他城市管道燃气特许经营相似，南宁市各级燃气管理机构的牵头主管作用不明显、管理思想僵化、部门协调能力不强，政府相关职能部门之间、部门上下级之间、部门与企业之间许多工作责任界限不清，管理程序混乱，工作开展难免应付了事，甚至不作为、乱作为或相互推诱。

特许经营权受到侵犯，特许经营权协议中已明确约定了特许经营范围和经营的单一性，但协议的权威性经常被其他有背景的燃气公司侵犯，主要表现在对协议条款重新解释及重新分割经营范围。

2010年广西区政府主要领导批示，自治区发改委下文，同意中石油昆仑天然气利用公司在全区范围内建设燃气专供管，供给大型企业使用。自治区的批文与南宁市的特许经营协议发生冲突，使得南宁市管道燃气的经营出现了较大矛盾，从某种程度说，自治区的文件使得南宁有可能出现两个燃气经营商，并且使得南宁市存在有违反合同的可能性。2011年，随着中石油子公司控股的广西中石油昆仑天然气有限公司揭牌，如何处理特许经营区域内与省网公司的业务划分、如何应对其关联公司在经营区域内抢夺市场、如何维护特许经营权成为急需要解决的问题，政府主管部门应在尊重协议的基础上对此进行协调，遏制不正当竞争。

另外，专供管供气单位由区住建厅核发经营许可证，今后专供管及其供气单位出现险情或安全事故时，如何进行抢险救援也将建设行政主管部门面临的又一个难题，如按照谁发证谁负责的原则，应由住建厅组织抢险，但是如果按照属地管理原则，则应由南宁市建设行政主管部门负责，职责划分混乱。

二、相关部门监管不到位

政府部门对城市管道燃气企业在燃气的气源采购及存储；气站、管网的事故管理；燃气设施的相关工艺及维护；燃气设备爆燃、爆炸等非常规项目的监管研究均不到位。政府部门监管仅仅在于燃气公司的常规项目进行管理，南宁市目前没有形成完善燃气行业监管体制，也没有相对完整的燃气非常规状态下的应急处理机制与规范标准。

目前用于指导实践的条文依据是南宁市城市供气专项应急预案，但总的来讲，预案过粗，部门间工作边界和联系程序均较模糊，监管程度难于应付实际工作需要。燃气特许经营企业的市场准入需要有严格的手续及各相关部门的批示，这是政府监管内容的重要部分，但还是给予那些不符合国家要求的企业燃气特许经营权，仅仅为了本地发展，快速获得投资，但是这一类企业均未经过工商部门的审核，亦未获得相关证件，不符合《城镇燃气管理条例》和住建部《市政公用事业特许经营管理办法》中对城镇燃气企业的相关规定。这些企业由于财力、能力等原因并未一心一意投入建设，而是手握特许经营权待价而沽，甚至谋利暴利，致使当地燃气发展建设缓慢，管理混乱。

另一方面，一些政府或主管部门，由于业务不熟，与企业虽然签订了相关协议，但协议中对建设内容、建设时限、特许经营区域等具体内容约定不详，从而影响了获取特许经营权的企业进一步加大投资建设的积极性，不但导致政府权益受损，同时也践踏了政府的公信力。此外，由于南宁市燃气专业人员极度缺乏，能正常工作的只有25名，是住建系统各类专业技术人员中专家最少的一个行业，新建燃气设施安全审查、燃气工程和燃气设施的施工图审查等专业技术监管环节，一直存在空白问题。

三、信息化管理水平低

随着现代科技的高速发展，城市燃气企业的经营向信息化方面发展。在日常经营中部门企业使用的SAP系统(全球企业管理软件系统)对企业进行精细化管理。SCADA系统(数据采集与监视控制系统)及GIS系统(地理信息系统)也随着城市燃气的发展，逐步应用在各个城市燃气经营企业。目前，由于南宁市管道燃气行业起步较晚，2012年才开始建设SCADA系统，目前建设范围不大，应用不广，尚未能满足行业安全管理工作的需要。同时，GIS系统的建立还处于筹备阶段。没有先进的信息化平台，没有高科技的辅助作用，南宁市管道燃气经营企业无法通过SCADA系统对燃气管网的压力、运行状态等进行全程监控，难以实现使用SCADA系统获得大客户的即时燃气数据，整个燃气生产无法实现可视化、规范化、信息化，安全隐患将难以排除，出现安全事故也难以高效处理。近年来，许多燃气企业建立SCADA系统较好地消除安全隐患，这对南宁市燃气行业安全管理工作具有积极的借鉴意义。

一、管道燃气安全管理漏洞较多

管道燃气安全管理重点包括城市管道管网管理、用户管理、CNG汽车管理。

总结十几年以来引发城市管道燃气泄漏事故的原因，主要归纳以下两大类，一是无意识状况，二是有意识状况。

无意识状况原因表现在:

一是建筑行业在进行开挖打桩等操作时，因没有了解地下的管网管道情况，损坏煤气管道;

二是在市政道路建设中，在施工机械碾压过程中，把燃气管道损坏;

三是没有根据规定的违章建筑，在占压活动过程中引起沉陷造成管道断裂;

四是其它地下管道施工野蛮作业和不规范操作造成管道损坏等。

有意识状况原因表现在:

一是燃气管在道施工时，由于基础处理不密实而引起管道下沉断裂;

二是由于燃气管道或其他管道施工时，未按规范进行施工，使得燃气管道与其他管道的间距不足，未能达到国家规范，使得应力对燃气管道造成损害;

三是本身由于管材质量方面的缺陷引发泄漏;四是由于施工后，管沟恢复的质量比较低劣，使得管道收到震动后被拉断。

2012年春节前后，南宁市发生多起一氧化碳中毒事故，死亡人数共14人。据有关部门调查，南宁市燃气管道多处存在管道破损老化，安全设施装置不齐全，但没有及时处理。由于管道燃气用户所安装的热水器没有配套安装上排烟管，燃气因燃烧不完全，释放出的一氧化碳直接侵入到在室内，造成居民一氧化碳中毒。2012年4月10日，南宁市发生一起管道燃气爆炸事故，事故原因是因为户主的疏忽大意、燃气公司安检人员工作不到位，没有及时发现被老鼠咬断的燃气软管，导致燃气泄漏。根据国家规定燃气灶等民用燃气设备使用年限为8年，因此，为避免出现安全事故，用户需第一时间更换超过期限的民用燃气设备，而且，燃气公司未能加大对居民用户安全使用燃气的宣传。许多居民在遇到燃气安全问题时，不能正确处理，也不会及时通知燃气公司处理，造成事故未能消灭在萌芽状态，最后造成重大的燃气安全事故。车用燃气的安全问题集中于私自改装气瓶、设备维护不及时，加气时的不符合规范操作。

二、安全抢险工作效率不高

南宁市城市燃气管道铺设在人行道为主，由于人行道较窄，管线多，管道燃气与其它管线之间的安全间距难以保证，管线建设完毕后，绿化部门绿化时，有的树直接种在管线上，一旦发生燃气事故，影响覆盖面非常大，安全抢险工作却是非常滞后。部分用户燃气安全知识不足，在装修或者建设过程中，在未通知燃气公司的情况下，将燃气管道包裹，使得相关人员无法第一时间发现险情，造成不必要的事故发生，燃气公司对这方面的事件亦未能进行有效的监控管理。总结起来，由于规划设计方面先天不足，南宁市燃气管线沿线环境复杂，如果需要进行实行抢险工作，抢修现场混乱、管理困难等问题，使得抢修工作难度加大。加上南宁市的街道交通流量大、人流较多，而且沿线附近城中村居民较多，事故发生后交通管制范围较大。

因此，在发生燃气事故后，需各部门联合行动，消防及市政管理部门对事故半径内的用户进行及时的疏散并派出危险源。交警部门对事故半径内的道路进行封锁，对相关的车辆进行分流。燃气抢修部门及时派出抢险车并第一时间关闭相关阀门，切断事故管线燃气来源，并根据现场情况，对破损的燃气管道进行维修，以最快速度完成抢险，在保证安全的情况下，亦保证其他用户的用气需求。

但是南宁市的现状是，由政府部门制定的《南宁市城市供气专项应急预案》，在出现实际事故时，发挥相应的抢险作用不明显，平时演练比较少，安全方面亦达不到相关要求。南宁市主要的大型燃气公司，如中燃公司未配备挖掘机等大型抢险设备，也没有与其它抢险队伍建立起联动机制，抢险开挖还停留在人工挖掘上，影响开挖的速度和质量，抢险效率还需进一步提高。

一、服务质量不高

现期南宁市中燃为政府唯一特许经营企业，在某种程度上来说，具有一定的垄断色彩，因此在公司的意识中，服务方面的意识就成为公司经营的短板，没有客户为尊的意识，不考虑怎样去满足客户不断提供及变化多端的需求，服务质量跟不上公司的快速发展。到目前仍没有相应的客户服务规范及服务质量要求，缺乏标准。有些管理人员既不能按照现代质量管理要求，也没有从自身经营环境和顾客需求出发，制定具有自身特色的服务质量方针，对管道泄漏抢修不及时，对用户的反映的室内漏气、计量设备故障等问题，处理周期较长。另外，一线工作人员方面，有些燃气服务工作人员对用户反映的事件处理不积极，燃气公司对服务人员的理念、意识培训及要求不到位，致使服务人员对用户的态度冷漠，服务层次相对较低，服务规范性较差，缺乏强烈的服务质量意识和适应市场的服务质量方针。

部分燃气公司服务人员对于客户满意度、服务相应时间等客服要点均没有现成的规定，客服仍然停留在口头上，因此造成客户意见增大，影响公司的经营形象，最后会对公司的市场竞争力产生重大影响。究其原因，主要是因为中国的城市燃气经营企业，其考核指标主要为利润、业绩及市场开发等，多数企业均未将客服纳入公司的考核，在满足利润的前提下，客服质量的好坏对燃气公司来说没有任何影响。因此，燃气特许经营行业里部分服务人员综合素质有待改进。

二、管道燃气价格定位过高

目前（编者注：指发文日期），南宁的气价统一定价为4. 6元/立方米，政府限价期间为4. 37元/立方米，在全国来说，作为二线城市的南宁来说，属于较高的价位。相比其他一线大城市，如广州、深圳，每立方米价格仅为3. 45元和3. 5元，都没有上4字头。南宁市于2007年开始输送天然气，气源对来自于四川达州、内蒙时泰，星星能源等，有时会使用北海涠洲岛气源作为应急气源。有部分气源为通过外国进口的LNG,但是海运LNG需有专业的 LNG接收站接受，并且分销，广西没有这样的转化站点。由于南宁市现气源均为LNG，均需通过LNG槽车长途运输至南宁市LNG储配站后卸车，因此物流成本极高，而且LNG需通过升温气化后才可以进入市政燃气管网供千家万户使用。所以，物流成本及运营成本的偏高，造成了南宁市天然气气价较中国其他地方偏高，甚至远高于各大一线城市。