分别于2013年、2019年两次处罚“未验先投”行为是否违反“一事不再罚”原则？

山东省青岛市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）鲁02行终315号

上诉人（原审原告）青岛世纪星源建材科技有限公司，住所地：青岛胶州市杜村镇东部工业区威达路。

法定代表人王某，董事长。

委托代理人周兆勇，山东海金州律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）青岛市生态环境局胶州分局，住所地：山东省胶州市行政服务大厅东楼。

法定代表人杜润生，局长。

委托代理人袁秋盾，男，1967年4月24日出生，汉族，青岛市生态环境局胶州分局工作人员，住山东省胶州市。

委托代理人郝志杰，山东欣辰律师事务所律师。

上诉人青岛世纪星源建材科技有限公司因与被上诉人青岛市生态环境局胶州分局不服行政处罚决定纠纷一案，不服山东省胶州市人民法院于2020年2月12日作出的（2019）鲁0281行初106号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，2013年10月11日,被告即原胶州市环境保护局于以建设项目（减水剂项目）需要配套建设的环境保护设施未建成，未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或使用，对青岛世纪星源建材科技有限公司作出罚款3万元的胶环罚字[2013]173号行政处罚决定书，青岛世纪星源建材科技有限公司当时的法定代表人为王X。2019年7月8日，被告到原告处调查，调查询问笔录载明：青岛世纪星源建材科技有限公司的法定代表人叫王某，主要从事混凝土外加剂生产，于2010年6月建厂，2010年8月份投产，一直生产至今，产品年产量约2000吨，公司占地10亩，现有工人7名，项目总投资100万元，上述笔录均由吴某某签字确认。2019年7月15日，被告以原告【混凝土外加剂生产项目】需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目投入生产为由，对原告作出罚款20万元的胶环罚告字[2019]第153号行政处罚事先（听证）告知书及胶环改字[2019]第153号责令改正违法行为决定书。胶环改字[2019]第153号责令改正违法行为决定书载明，“你公司的上述行为涉嫌违反《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款之规定，责令你公司自接到本决定书之日起60日内改正以上违法行为。我局将对你公司改正违法行为的情况进行监督。如你公司拒不改正上述环境违法行为，逾期不申请行政复议，不提起行政诉讼，又不履行本决定的，我局将依法实施行政处罚。”原告于2019年7月22日向被告提出陈述申辩书，原告称第一并无环境污染，第二多次遭受恶意举报，但被告经复核，对原告的申辩意见不予采纳。2019年7月29日，被告以原告【混凝土外加剂生产项目】需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目投入生产，原告的上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定为由，对原告作出罚款20万元的胶环罚字[2019]第153号行政处罚决定书。

又查明，胶州市环境保护局于2019年变更为青岛市生态环境局胶州分局。

本案争议焦点有三：一、青岛世纪星源建材科技有限公司是否存在需要配套建设的环境保护设施未经验收，混凝土外加剂生产项目即投入生产的事实；二、本案是否应当适用“一事不再罚”原则；三、被告下达的责令改正违法行为的决定是否属于行政处罚。

原审法院认为，关于焦点一，被告于2019年7月8日对原告进行现场检查制作了现场检查笔录、调查询问笔录，并由原告公司的经理吴某某签字确认。根据被告提交2019年7月8日对原告作的调查笔录中载明：“…主要从事混凝土外加剂生产，于2010年6月建厂，2010年8月份投产，一直生产至今，产品年产量约2000吨，公司占地10亩，现有工人7名…。”该份调查笔录由原告经理吴某某签字确认，且原告在庭审中对该笔录真实性没有异议，结合被告提交的执法记录仪录像，对原告存在需要配套建设的环境保护设施未经验收，混凝土外加剂生产项目即投入生产的事实，予以确认。原告工商登记的执照上经营范围为：“建材添加剂研发、混凝土外加剂、防水建筑材料、墙体保温材料、干粉砂浆制造、销售，批发、零售：水泥、矿粉、 粉煤灰 （以上均不含开采）（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”，从原告工商登记的执照上的经营范围可以看出，原告的经营范围包含了涉案混凝土外加剂的制造和销售，原告提交的出库单等证据无法证实其公司一直未进行生产，再结合原告经理在询问笔录中的自认，故对原告称未进行生产是从外面进货再卖出的陈述，不予采信。

关于焦点二，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”故“一事不再罚”原则针对的是“同一个违法行为”。但青岛世纪星源建材科技有限公司的违法生产行为是处于连续状态的多个违法行为。违法行为有连续状态，是指行为人在一个相对的时间内基于同一个违法故意、连续实施数次性质相同的行为，这些行为违反了同一法律规定；单独来看，行为人的每一次行为均可构成一个独立的违法行为，只是这些违法行为之间在时间上又处于一种前后连续的状态，因此才构成连续状态的违法行为。原胶州市环境保护局以青岛世纪星源建材科技有限公司存在建设项目（减水剂项目）需要配套建设的环境保护设施未建成，未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或使用的行为为由，于2013年10月11日对青岛世纪星源建材科技有限公司作出罚款3万元的胶环罚字[2013]173号行政处罚决定书，青岛市生态环境局胶州分局以【混凝土外加剂生产项目】需配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目投入生产为由，分别于2019年7月29日对青岛世纪星源建材科技有限公司作出罚款20万元的胶环罚字[2019]153号行政处罚决定书，于2019年7月29日对青岛世纪星源建材科技有限公司的法定代表人王某作出罚款5万元的胶环罚字[2019]154号行政处罚决定书。行政处罚的主要目的是督促被处罚的当事人改正违法行为，无论被告是否作出过责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令，原告第一次被处罚后都应当在合理期限内改正违法行为，如其违法行为仍处于继续或者连续状态的，认定为新的环境违法行为并无不当。故上述2013年和2019年的处罚针对的并不是同一个违法行为，原告主张被告作出的涉案处罚违反“一事不再罚”原则，不予认可。

关于焦点三，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”由此可以看出，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。责令改正或者限期改正违法行为属于行政命令，且根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属于行政处罚。行政命令不适用行政处罚程序的规定。故被告作出的胶环改字[2019]第153号责令改正违法行为决定书属于行政命令，不属于行政处罚，也不适用行政处罚程序的规定。另需指出的是，虽然行政命令不属于行政处罚，涉案限期改正的行政命令的合法性问题在本案中不予审查，相关法律规定对责令限期改正的行政命令作出的形式和时间等也未作出具体规定，但本案被告在2019年7月15日作出的胶环改字[2019]第153号责令改正违法行为决定书内容有欠严谨和规范，确易造成误解，在今后的工作中应当予以注意。

根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”原告确实存在需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目投入生产的行为，故被告青岛市生态环境局胶州分局对原告作出20万元罚款的最低限行政处罚，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上，对原告请求撤销胶环罚字[2019]第153号行政处罚决定书的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告青岛世纪星源建材科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告青岛世纪星源建材科技有限公司负担。

青岛世纪星源建材科技有限公司不服一审法院之判决，上诉称：一、原审法院认定事实错误。一审法院单凭上诉人方的经理吴某某的调查笔录就认定有生产的事实，是片面的。一审法院认定上诉人存在新的环境违法行为而不违反“一事不再罚”的原则是错误的。二、《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”其中“责令当事人改正或者限期改正违法行为”是行政处罚中最重要的且不可缺少的组成部分，而不是像一审法院认定的那样属于行政命令。

被上诉人青岛市生态环境局胶州分局答辩称，胶州市人民法院（2019）鲁0281行初106号行政判决程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。一、一审判决认定上诉人存在违法事实正确，证据充分。本案被上诉人依法处罚上诉人存在的违法行为是：混凝土外加剂生产项目需要配套建设的环境保护设施未经验收、建设项目投入生产。处罚所依据的事实证据有现场检查（勘察）笔录、现场影像资料，对原告负责人（总经理）吴某某的调查询问笔录等。其中，现场检查（勘察）笔录和影像资料清晰反映出上诉人生产场地内有机械设备、原材料、产品、粉尘，且机械设备有明显的生产痕迹。上诉人公司经理吴某某在调查询问笔录中明确无误的陈述了被调查事实，在语言表述和文字逻辑上并无瑕疵。上诉人提交进货和出货证据中的进货数量和出货数量并不相符，不能证明其存在原货进原货出的销售事实。二、关于上诉人提出的本案应适用“一事不再罚”原则的问题。上诉人2013年的违法行为和本案处罚的违法行为不属于“一事”。2013年上诉人受到处罚后，应当改正违法行为但未改正，继续实施了相同性质的违法行为，属连续违法。进一步讲，上诉人的违法行为在时间和空间上亦发生了情势变更，监管部门有权再次实施行政处罚，这符合行政处罚法及环境保护法律法规的立法精神，也适用本案法律条文的规定。三、“责令改正违法行为”不属于行政处罚。《行政处罚法》第八条规定的行政处罚的种类中未包含“责令改正或限期改正违法行为”。本案被上诉人在执法中责令上诉人限期改正违法行为并处以罚款处罚，二者并不冲突。

对于原审法院的审判程序，上诉人当庭表示没有异议，经本院审查，原审法院审判程序合法。

各方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证、认证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。

本院认为，一审法院综合上诉人公司的经理吴某某签字确认的调查笔录，又结合被上诉人提交的执法记录仪录像，认定上诉人存在需要配套建设的环境保护设施未经验收、混凝土外加剂生产项目即投入生产的违法事实正确。

关于上诉人提出的本案应适用“一事不再罚”原则的问题。本院认为，“一事不再罚”原则针对的是“同一个违法行为”。自2013年以来，上诉人青岛世纪星源建材科技有限公司的违法生产行为是处于连续状态的多个违法行为。上诉人作为行为人在一个相对的时间内基于同一个违法故意、连续实施数次性质相同的行为，这些行为违反了同一法律规定；同时，行为人的每一次行为均可构成一个独立的违法行为，只是这些违法行为之间在时间上又处于一种前后连续的状态。因此，上诉人2013年的违法行为和本案处罚的违法行为不属于“一事”。

关于一审判决中“责令改正违法行为”是否属于行政命令的问题。《行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类:（一）警告;（二）罚款;（三）没收违法所得、没收非法财物;（四）责令停产停业;（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;（六）行政拘留;（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”该法规定的行政处罚的种类并不包括“责令改正违法行为”。

综上，原胶州市环境保护局作出的胶环罚字[2019]第153号行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人青岛世纪星源建材科技有限公司负担。

本判决为终审判决。