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【透析】从特许经营之争看竞争和垄断的关系(省网直供才是降低气价之道!)

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ROng>者按:今天的公号文章来自网友推荐,原始链接可点击“阅读原文”查看。这是一个发生在杭州萧山大江东区域的燃气特许经营争端,极具代表性和典型意义。这三篇文章,分别从不同侧面深入剖析了大江东特许经营之争的背景,分析了特许经营乱局给地方政府带来的严重危害,并深入探讨燃气市场竞争与垄断的关系。可以说,通过这个典型案例的解剖,可以深刻理解燃气的特许经营制度,特别推荐之。这是第三篇。

【特别声明】

公号转载该案例及分析,纯属研究探讨,并不代表公号认同文章观点,也不代表公号对文中涉及各方的评判及立场。

来源:新浪论坛

杭州大江东产业集聚区的燃气特许经营争执,在业内也有议论。一方面,杭州燃气集团有限公司(简称“杭燃集团”)是杭州中燃城市燃气发展有限公司(简称“杭州中燃”)的供气方,杭燃集团将浙江省网公司提供的天然气输送销售给杭州中燃;另一方面,杭燃集团以引入竞争、降低企业用气成本为由,强行进入杭州中燃特许经营的大江东区域,欲为区内用气企业排管供气,与杭州中燃直接展开竞争。

这样的竞争格局,不禁引发了人们对燃气行业的竞争与垄断之间关系的重新思考。在管道燃气实施特许经营的制度框架下,是否还能开展管网铺设的竞争?燃气供气合法竞争的边界在哪里?在引入竞争时如何保护原特许经营者的合法权益?究竟何种方式才能真正降低实体经济的用气成本?

铺设燃气管网适合展开竞争吗?

眼下,推进供给侧改革降低实体经济成本成为各地的当务之急。在本案例中,用气企业的成本确实也是一个考量的维度,那么燃气管网铺设适合展开竞争吗?

很显然,这是一个伪命题。油气管网属于典型的自然垄断行业,这种行业一般规模经济比较明显,即规模愈大,生产成本就愈低,由一条管网供给特定地区的成本少于多条管网共同供给的成本。燃气公司要向特定地区用户输送燃气,最佳方式就是铺设管道,而管道的铺设成本是非常高的,但一旦铺设完毕,向管道泵注入更多的燃气则不需要更多的资金注入,以至于边际成本趋向于零。如果多个企业之间进行竞争,势必导致重复建设,造成资源的大量浪费,而浪费的社会成本最终还是由燃气用户承受。

在本案例中,杭燃集团与杭州中燃进行的是绝对同业竞争,亦从事管道燃气的输配送业务,这不仅会造成社会资源的重复浪费,而且为现行法律所严格禁止。因为管道燃气供应服务依托于门站、调压站、管网等燃气基础设施,具有网络型特征,需要期初对管道网络铺设进行巨额投资,如果不赋予杭州中燃排他性的经营权,则无异于置杭州中燃于死地,这样不仅直接损害了杭州中燃的利益,也最终会损害大江东区域广大燃气用户的利益。今后将再也没有社会资本愿意作此巨额的基础设施投资,燃气行业将会回到政府补贴的老路上来。

杭燃集团作为杭州市区(不含萧山、余杭区)的特许经营者,应该对特许经营制度感同身受,如果缺乏对特许经营制度必要的尊重,今天杭燃集团可以进入大江东区域展开竞争,明日其他竞争者也可以进入杭州市区开展供气。

燃气供应该如何引入竞争?

管道燃气特许经营权作为一种政府或有权部门依法保障的专营权,其本质上是排他性的,其他的竞争者如果在划定的特许经营区域内向终端用户进行管道燃气的输配、销售,则应视为侵犯特许经营者专营权的行为。

但是,这不意味着在特许经营区域范围内不能引入竞争者。笔者认为,应该视新进入的竞争者的经营范围和业务定位而有所不同。如果新的竞争者与原特许经营者进行绝对同业竞争,如前所述,这是社会资源的巨大浪费,也是对特许经营制度根本性的背离。

但如果新加入的竞争者并不是另行铺设燃气管网,进行管道燃气的输配送及供气业务,而只是建立了压缩天然气站或者供应液化天然气。由于法律上并无对非管道燃气输送及供应业务的强制性规定,根据“法无禁止即可为”的法理原则,这种竞争者的引入在法律上不存在障碍,同时也将会真正有利于用户气源的补充,并有助于气价的调控。对于原特许经营者而言,这也是一个平等的竞争舞台,完全可以在其中同台竞技,如能在竞争中帮助企业降低用气成本将是各方乃至社会的共赢格局。

在引入竞争时如何保护原特许经营者的利益?

诚如前文所述,如果新的竞争者以非管道输送的方式供应天然气的,引进新的竞争者存在一定的可行性及必要性,但如果不设门槛,允许竞争者自由竞争,仍然会对市场的发展带来不良后果。

对于特许经营者而言,因为政府授予其的是排他性的经营权,基于这种信赖,特许经营者进行了巨额的管道投资,例如杭州中燃取得特许经营权后,已先后投资逾12亿元,建设各类燃气管道1200余公里。现在如果允许其他竞争者介入,对原投资者的伤害是巨大的,政府必须要建立合理的利益保护机制。该机制至少应包含以下一些原则:

一是严格适用前提。引进竞争者,作为对现有特许经营制度的一种补正,应以“必要”为前提。笔者认为,引入竞争至少要满足如下前提条件:特许经营者的气源供给严重不足,并且在较长的时间内气源供给得不到有效保证,且无可替代气源,并对用户的生产经营造成重大影响的。同时,建议赋予特许经营者对竞争者的选择、气价的确定上享有一定的建议权,例如作为上游供气方介入下游市场就不适宜。当然竞争者准入时还应获得同级行业主管部门的燃气经营许可。

二是明确供气模式。竞争者在准入时需作出承诺,只能开展非管道燃气输送和供应,不得另行铺设输配终端用户的燃气管道。对于违反承诺的,需建立相应惩罚机制,避免竞争者无视竞争规则,造成无序竞争。

三是确立补偿机制。对于原特许经营者,因新进入的竞争者的供气行为而导致的投资闲置带来的直接损失(含铺设该段管网的投资成本及固定投资的收益),新进入的竞争者应在一定程度上进行分担,明确相应的补偿机制,以弥补特许经营者在本段的投资及收益损失。

推行省级直供才是降低企业用气成本的解决之道

当下,实体经济面临较大困难,为企业减负降低成本为各级政府所关注。具体到燃气行业,如何为企业降低用气成本?如前文所述,引入非管输供气的竞争是方式之一,但从规模经济的角度考虑,减少中间环节降低供气成本才是上策。

实施“统购统销”,存在多层次输配管网体系是造成浙江管道气价格居高不下的重要原因。以大江东的终端用户为例,天然气到达浙江省门站后,逐级经历了浙江省网、杭燃集团管网,才能由杭州中燃配送到终端用户,管输费的层层加码就推高了天然气的销售价格。

有媒体曾对浙江省网有过这么一个评价:最强力的环网规划却对应着邻省三分之一的用气量,提供了远高于周边地区的销售气价却陷入长期亏损泥潭,部分早已具备接入国家主干网条件的市县却由于省级管线建设的滞后迟迟未能通气。“统购统销”模式横亘在上下游之间,形成一道比国家主干网更坚固的垄断屏障。

诚然,要实施浙江天然气省网体制的改革并非一日之功,但对杭燃集团的“东施效颦”正本清源应是可以早日实现。杭燃集团模仿浙江省网模式,要求进入杭州区域的天然气必须进入其高压管网,由其加收0.3元每方的管输费后再转输给余杭、富阳、萧山等地。尽管浙江省网的主干管早已通至大江东区域,杭州中燃直通浙江省网的条件完全具备,但大江东企业还是只能望气兴叹。

浙江省政府专题会议纪要【2011】31号文曾对浙江的天然气体制明确指出:“所有入浙的各种气源统一进入省级管网,实行两级销售市场,即由省级管网直供城市燃气,以降低用气成本。”以大江东区域年用气量约8000万立方米计算,如果真正落实省政府会议纪要,浙江省网直通杭州中燃,仅节约杭燃集团的管输费就可以为企业节约数千万元的用气成本。

以紧挨杭州的绍兴地区为例,其工业用户气价比杭州萧山地区要低很多,究其原因,除了管道建设成本因为地区差别而稍有差异外,更重要的因素是绍兴地区是执行了上述省政府会议纪要精神,直接从浙江省网接入管道,减少了不必要的市网环节。

中央政府显然也已经意识到了这个问题。8月31日,国家发改委发布了《关于加强地方天然气输配价格监管降低企业用气成本的通知》,明确指出:减少供气中间环节。积极推进体制机制改革,减少供气层级。天然气主干管网可以实现供气的区域,不得以统购统销等名义,增设供气环节,提高供气成本;对没有实质性管网投入或不需要提供输配服务的加价,要尽快取消。杭燃集团加收的管输费显然是不符合该文件要求的,大江东企业降低用气成本的春天快要到了。

另:近日,国务院发布了《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》,其中指出:国有企业所属子企业发生重大问题,造成重大资产损失或造成严重不良后果的,以及未按规定进行可行性研究或风险分析,未按规定履行决策和审批程序擅自投资,造成资产损失,实行重大责任终身追究制度。杭燃集团及其子公司强行进入杭州中燃的特许经营区域排管建设,一是在已有燃气管网的基础上重复投资建设,固定资产投资的决策存在重大问题;二是违法强行介入杭州中燃的特许经营区域排管,引发社会群体事件和埋设安全事故隐患。一旦造成严重不良后果,国企经营管理有关人员将终身为此承担责任。

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