【参考】电力市场化改革方向下保持供区专营的法律问题辨析

编者按：电力体制正在进行轰轰烈烈的改革，从国家能源改革的进程来看，电改的下一步就是气改。所以，电力改革的很多内容值得天然气同行关注，电力的供区专营和燃气的特许经营存在类似之处，为此，不妨听听电网公司的意见。

文/刘春瑞，国家电网公司经济法律部处长

电力体制改革全社会都关注，全社会对电网都有许多批评的声音。很多人认为电网垄断要打破。电网垄断最集中的表现就是《电力法》第25条。

（《电力法》第二十五条 供电企业在批准的供电营业区内向用户供电。

供电营业区的划分，应当考虑电网的结构和供电合理性等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。

省、自治区、直辖市范围内的供电营业区的设立、变更，由供电企业提出申请，经省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门会同同级有关部门审查批准后，由省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门发给《供电营业许可证》。跨省、自治区、直辖市的供电营业区的设立、变更，由国务院电力管理部门审查批准并发给《供电营业许可证》。供电营业机构持《供电营业许可证》向工商行政管理部门申请领取营业执照，方可营业。）

很多观点认为《电力法》第25条必须要破掉。我的观点是在没有新的制度安排的替代的情况下，建议目前要维持电力管理中的供区专营制度。我讲三个问题：第一，国家为什么设立供区专营制度？第二，反对供区专营制度的理由主要有哪些？为什么我们不认同？第三，专营制度和售电侧放开的改革的关系怎样理解？

1、保持供区专营制度的必要性

供区专营不仅是《电力法》中的一条，而且是一项系统的法律制度。包括两项内容。首先是营业区的划分。其次是在营业区内只设一个供电机构。我们国家的电力工业从当年的燃料工业部以来，一直是政府管电，政企合一。因为电不仅是关系到经济命脉，而且也涉及基本民生。政府有义务为公民用电提供基本保障。在这个问题上，世界各国政府都要管，只不过管的方式不一样。到1996年，我们认为政府直接管是不行的，出了很多问题。所以96年《电力法》的核心是政企分开，从那时候开始确立供区专营。因为国家在管理民生的时候要找一个责任者，划好地域以后，在地域中找唯一的一个责任主体。电力出了问题要这个主体负责，老百姓用不上电也要这个主体负责。理论上可以有多个人，但从管理上说一个主体最容易管理，这就是供电营业区专营制度。97年开始划区，特别是要求解决无电区供电的问题。三年之内如果营业区内有人还用不上电，就要调整营业区。

给了专营，也要承担相应的义务。在《电力法》中规定了几项基本义务：一是公民的强制契约权。二是连续稳定安全供电（不得随意停电和在电力不足的情况下想办法保证供应）。三是完成或辅助政府完成管理经济以及转移支付的问题。所以《电力法》设立供电区专营制度，不是为了企业来专门赚钱，里面有很多的义务，现在废除这个专业制度，那原来这些义务谁来承担？必须有新的制度可以替代。现在很多论文都说要打破垄断，但是都没有说后面的义务承担怎么解决。例如废除专营后，电力企业就不再承担强制缔约义务，民生的保障就会受到影响。

2、对反对供电营业区相关观点的分析

反对供电营业区的观点可以分为两类：一种是见垄断就反。这种观点带有非理性的成分，没有必要回应。另一种观点主要来自分布式能源，特别是燃气式的分布式能源。认为25条的规定是专营垄断，阻碍了分布式能源卖电。分布式能源不能卖电是一个经不起推敲的命题。根据国家电网的统计数据，截至今年3月20日，所有合法的分布式能源接入电网的理论值是100%，实际接入值在98%。差距在于分布式能源建成后售电要有批准，有了这个批准后电网建线路与其相连，这里面有一个先后顺序或时间差的问题。分布式能源不能上网有两个原因：一个是初期电网没有积极性（为什么没有积极性后面解释），第二就是项目本身非法。粗略的统计，目前在建的分布式能源项目，合法和非法的比例为1:4。非法项目不能接入是项目本身的问题，不能归咎于专营制度。另外，地方的发改委和经信委在批分布式能源上网的时候，必然批电价。这是分布式能源合法文件中的必备要素。分布式能源可以卖电，但只能卖给电网。分布式能源卖给电网的价格比较低；而自己电力不足的时候，从电网要按照通行的价格买电。这是分布式能源的问题所在。分布式能源目前主要是燃气供热项目，热效率比较低。利用余热发电可以提高热效率。在燃气价格比较贵的情况下，这当然是一件好事。所以分布式能源有动力、有需求用余热发电。之所以只能卖给电网，是因为当分布式能源自身电力不足的时候，电网要反过来给分布式能源项目供电，电网给分布式能源提供备用。当分布式能源数量增多的时候，电网要投钱建网络，这笔钱由电网而不是分布式能源负担。怎么平衡这种利益关系？目前的政策是分布式能源主要供热，余热发电，发电后定一个合理的价格，挣一点钱，卖给电网。电网从分布式能源收购电力转卖的过程中也能有一些收入，这样做到利益平衡。这个道理类似于农民种粮卖给国家是一个价格，农民自己粮食不够从市场上买粮的时候仍然是市场价。所以分布式能源和电网专营之间没有障碍关系。

3、售电侧放开背景下的供区专营

技术进步以后，有些自然垄断环节也可以拆分。目前认为售电侧可能展开自由竞争。具体模式还不清楚。售电侧放开后，售电公司不承担前面我们提到的强制性义务。售电公司如果不带资产，仅仅就是单纯转卖，不存在这些问题。售电公司如果带资产，哪怕只有一条线路，就具有了供电性质。对这条线路上的用户来说，售电公司就要履行《电力法》规定的强制契约、连续稳定供应、转移支付等义务。所以售电侧放开与25条的规定不构成障碍，没有关系。只不过需要认真区分售电公司的性质。以上是我的核心观点。

请允许再做一些补充：

《电力法》改革最需要讨论的问题是用户的权利应该怎么办？原来用户身上的权利应该怎么分配？在设计电力体制的改革时，一定要考虑终端消费者原来所享有的权利是否还存在？这是我关于电力法的观点。

《能源法》我们也参与了相关工作，希望大家一定要尊重中国能源结构的现实。煤炭在一次能源中占比70%的情况下，我们很难有大的变动。在可预期的未来，燃煤占比降低十个百分点就是很了不得的成就。可再生能源大部分是水电、风电、太阳能，技术没有大的突破，清洁能源的成本也会很高。所有好的东西都是贵的，能源也是如此。可再生能源的补贴成本很高，难以承受。依赖煤电很大程度上是因为其经济性和稳定性。所以在倡导清洁能源的同时，恳请大家不要忽视中国的现实，不要忽略技术上的现状。建1000万千瓦的风电机组，至少要建1000万千瓦的火电机组做保障。1:1的调整系数事实上都很难实现，大体上要1:1.2。这就是我们的技术现状。