新《处罚办法》探讨：裁量情节调查不清案件如何处理？

《生态环境行政处罚办法》（以下简称《处罚办法》）第四十一条规定，行使生态环境行政处罚裁量权应当符合立法目的，并综合考虑违法行为造成的环境污染、生态破坏以及社会影响、当事人的主观过错程度、违法行为持续的时间等情节。这种多因子的裁量规则和基准，充分考虑了环境违法行为的特点，将主观标准与客观标准相结合，综合、全面考虑违法情节，对实现过罚相当原则具有重要意义。

笼统谈论 裁量因子 不能厘清适用规则

笔者认为，笼统谈论裁量因子不能厘清适用规则，应对裁量因子进行分类。裁量因子应当分为“法定裁量因子”及各地裁量规则和基准（规范性文件）增设的“非法定裁量因子”。

如《水污染防治法》第九十四条规定，“企业事业单位违反本法规定，造成水污染事故的，除依法承担赔偿责任外，由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款……对造成重大或者特大水污染事故的，还可以报经有批准权的人民政府批准，责令关闭……”这里的“重大或者特大水污染事故”即为该法条直接规定的法定裁量因子，在案件办理过程中，必须调查清楚，否则案件就会成为错案。而《水污染防治法》第八十三条第（二）项“超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物”的处罚法条就没有规定要调查“环境污染、生态破坏以及社会影响”“违法行为持续的时间”等裁量因子，这些因子则是裁量规则和基准增设的“非法定裁量因子”，性质为规范性文件的规定，其执行效力低于法定裁量因子。

“非法定裁量因子”调查不 清是 常态

还有个问题，那就是当裁量规则和基准（规范性文件）增设的部分“非法定裁量因子”调查不清，案件又应如何处罚裁量？笔者参与制定的《裁量规则和基准》对裁量情节调查不清问题进行了探索和尝试。《裁量规则和基准》在追求多因子精准、公平以及现实、可操作性等方面做一个平衡，确立了一个适用规则，即“本规定增设的非法定裁量因素，因调查条件限制，无法查清的，不影响案件定性（合法性），不属于案件事实不清，应当在案件调查报告中注明，并在该裁量因素中适用有利于行政相对人的最低等级。”总结一句就是，法定裁量情节调查不清，适用“罪疑从无”原则；裁量规则增设的非法定裁量情节调查不清时，适用“罪疑从轻”原则。

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