【案例】政府方解除PPP合同得到法院支持，原因为何？

编者按：本案属于PPP项目合同纠纷中的确认合同效力纠纷，社会资本方长时间不开工建设PPP项目，政府方行使合同解除权并获得法院支持。虽然在本案中，社会资本方不开工的原因是由于项目不具备开工条件，但一审、二审法院均未支持其诉请。

PPP模式在中国也屡见不鲜了，政府方为了提供优质的公共服务，必须要与社会资本进行合作，获取资金与管理经验。在该模式下，其通过明确双方的权利义务进而达成一系列合同，规范政府与社会资本在合作过程中各自的行为，满足政府服务公众的职能与社会资本获得利益的目的。

对于社会资本方来说，要良好运营一个PPP项目并非易事。项目融资、项目审批、项目建设、项目运营、项目移交等各个阶段都存在风险。如何归纳出常见的风险，并在项目合同中进行妥善规定，避免因合同规定不清成为日后解决纠纷的”阿喀琉斯之踵“，是每一个社会资本方及其律师应该考虑的重点。

对于本案来说，《PPP项目合同》未明确约定开工指令的下达主体，也未约定未取得《国有土地使用权证》《工程规划许可证》情况下社会资本方有权拒绝开工等条款，最终导致法院的裁判偏向了政府方。

PPP模式在燃气行业也多有运用，特许经营就是典型的PPP模式，同时一些产业园开展的天然气分布式能源项目也多采用PPP模式。相信燃气行业的各位也能从本案中吸取一些经验。

另：本公号对该案判决不持立场。

一、本案当事人

上诉人（原审原告）：苏州A产业股份有限公司（以下简称”A公司“）

被上诉人（原审被告）：铜川市董家河循环经济产业园管理委员会（以下简称”管委会“）

原审第三人：苏州B建设有限公司（以下简称”B公司“）

二、案情简介

2017年8月4日A公司及B公司中标取得铜川市董家河循环经济产业园道路工程PPP项目。2017年10月27日，A公司、B公司与管委会签订《铜川市董家河循环经济产业园道路工程PPP项目合同》。合同约定开工日期为2017年11月15日，竣工日期为2018年11月15日，合同第18条对合同的解除作了约定,合同对项目公司的设立、项目前期费用、项目范围、合作期限、工期、权利义务、违约责任、履约担保等还进行了约定。A公司及B公司共同出资设立铜川市董家河循环经济产业园道路工程项目公司“铜川市苏顺建设有限公司”。4、管委会在2018年4月12日、5月18日、5月30日、6月14日、6月23日书面通知原告开工，但A公司没有开工。后管委会2018年6月29日发出解除合同通知书，2018年7月3日原告收到被告的“解除合同通知书”。

因确认合同效力纠纷，A公司向一审法院起诉被告委员会，并将B公司列为第三人。A公司请求:1、判令管委会解除《铜川市董家河循环经济产业园道路工程PPP项目合同》（下称《产业园道路PPP项目合同》）行为无效；2、判令本案诉讼费用由管委会负担。

三、争议事实

诉争项目是否符合开工条件。

A公司认为,三方已经签订《产业园道路PPP项目合同》，合同合法有效。管委会未取得国务院、陕西省国土部门合法的土地使用批文，至今未选定监理机构，未获得施工许可证，也没有收到合法的符合约定的开工通知。A公司不履行合同，是因为项目暂时还不具备开工条件。

管委会认为，项目至今未开工建设是A公司及B公司单方违约造成的，管委会按合同约定在2018年4月12日去A公司公司催促开工，又在2018年5月18日、5月30日、6月14日、6月23先后书面通知A公司开工。经管委会多次致函，A公司及B公司仍不采取补救措施且未陈述具体理由，不提供施工方案，拒绝开工建设。A公司提出上述不具备的开工条件，如施工方案、建设资金融资、建设施工许可证等，应是A公司和B公司设立的项目公司铜川市苏顺建设有限公司成立后，由项目公司向有关部门申请。园林公司和项目公司未融资到位，不提出施工申请、施工方案，拒绝开工建设，已构成合同的实质性违约。管委会向一审提供了铜川市政府专题会议纪要，以及市发改委、市国土资源局、市规划局、市环保局、市财政局有关董家河循环经济产业园道路工程PPP项目的请示和批复文件，证实其主张。

四、一审法院认为

管委会所提供证据构成完整的证据链，足以证实该诉争项目符合开工条件,且多次致函A公司要求开工，对A公司提出项目不符合开工条件的事实不予认定。

关于2018年6月29日解除合同通知是否有效问题。A公司认为,《解除合同通知书》未写明解除合同的通知期限，双方没有解除合同通知期限的约定，通知期限系管委会单方面陈述。管委会认为，根据合同9.1.8、18.1.8及18.3条明确约定，在A公司及B公司未履行合同项下义务情况下，在收到管委会要求说明其违约并要求补救的书面通知后60日内仍未能补救违约行为的，管委会有权解除合同，管委会向A公司发出解除合同通知，A公司在收到解除合同通知后满30日的次日为提前移交日。按照合同约定，管委会从2018年4月12日通知A公司采取补救措施到管委会通知解除合同已经78天，符合合同约定。

一审法院认为，A公司、管委会及B公司签订的合同明确约定了开工时间和竣工时间及合同解除的条件，管委会依照合同约定分别多次通知A公司开工,但A公司并未开工建设。管委会在2018年6月29日发出解除通知，A公司已收到解除通知，管委会解除合同的行为符合合同约定和法律规定。据此，认定管委会2018年07月02日通知A公司解除合同的行为有效，并发生解除合同的法律效果。

管委会和A公司、B公司在铜川市董家河循环经济产业园道路工程PPP项目合同中约定了解除合同的条件，现解除合同的条件成就。管委会依约享有解除权，其解除合同的行为合法有效，发生解除合同的效果。A公司的诉讼请求不予支持，判决：驳回A公司的诉讼请求。

五、二审法院认为

铜川中院认为，本案争议的焦点为：管委会对《产业园道路PPP项目合同》的解除行为是否有效。

《产业园道路PPP项目合同》系管委会和A公司、B公司三方在充分协商的基础上形成，意思表示真实，不违反法律和行政法规的强制性规定，应为有效。合同约定乙方（指A公司、B公司）未履行本合同项下的义务构成对本合同的实质性违约，甲方（指管委会）有权解除合同。因此，乙方是否构成实质性违约是处理本案的关键性问题。

铜川中院认为，A公司未按管委会要求开工构成实质性违约：1、尽管《产业园道路PPP项目合同》约定的发出通知开工主体为监理单位，但是监理单位并非合同一方；2、合同中没有监理单位的具体名称；3、监理单位是通过与建设方签订委托合同而进行监理工作，监理单位是否拥有发布开工指令依赖于委托合同的授权，由于监理单位没有确定，开工指令的建设方是否授权及监理单位是否接受授权均不能确定，故“监理人发出开工通知”实为履行方式不明的约定。《中华人民共和国合同法》规定，履行方式不明确的，按照有利于实现合同目的的方式履行。双方当事人对于约定不明的履行方式未能达成补充协议，应当按照合同有关条款或交易习惯确定。《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》规定，开工日期以发包人或者监理人发出的开工通知载明的开工日期，因此，在监理单位不能确定时，由发包人发出开工通知符合交易习惯和法律规定。从实现合同目的而言，由建设方还是监理单位通知开工仅仅是通知主体不同，并不会对施工人的利益产生影响，为了促使合同依约履行，在开工通知方式约定不明的情况下，管委会多次向A公司发出开工指令但A公司一直拒绝开工，显然构成实质性违约，依据合同约定解除合同的条件已经成就，而且按照合同约定的竣工时间A公司已不可能完成合同约定的义务，合同目的已无法实现，管委会依据法律规定及合同约定通知A公司、B公司解除合同并不违反法律规定。A公司诉称管委会未取得《国有土地使用权证》和《工程规划许可证》故案涉工程不具备开工条件，但合同并没有A公司未取得《国有土地使用权证》《工程规划许可证》情况下其有权拒绝开工的约定，A公司该项上诉理由不能成立。

原审认定事实清楚，判决正确，应予维持。A公司上诉理由不能成立。