【重磅】从天津滨海爆炸案看燃气行业反恐怖防范

编者按：昨晚午夜时分，也就是11个小时前，天津滨海发生极其严重的爆炸，瞬间纠动了全国人民的心。其实，安全就在身边，由于燃气的易燃易爆性和设施的开放性，极易发生爆炸，成为恐怖分子袭击目标。就在此时，让我们重温这篇旧文，把安全防范工作落到实处，让悲剧不再重演。

文/陈琢，彭知军，伍荣璋

1 国内当前的反恐怖形势

近年来，国际反恐怖形势错综复杂，各类恐怖事件层出不穷，极大地威胁了社会和平和人身安全，同时也造成了巨大的财产损失。近年来，尤其自2013年3月以来，国内恐怖活动日渐增多，境内外“三股势力”（分裂势力、极端势力、恐怖势力）特别是以“东突厥斯坦伊斯兰运动”为代表的恐怖势力不断策划和发起暴力恐怖活动。见表1。国内恐怖活动案件呈多发态势，并已逐步向内地扩展渗透，各行业特别是城镇生产生活基本服务行业势必也将面临恐怖活动的威胁，如电力、交通、燃气等行业。

从当前复杂多变的国际形势、动荡不安的周边局势、错综交织的国内外矛盾等来看，国内的反恐怖防范工作具有复杂性、艰巨性和长期性。

表1 2013年以来国内主要恐怖暴力活动

注：以上由笔者据公开报道整理。

2 燃气行业反恐怖防范的现实必要性

燃气行业是基础能源产业之一，与国民经济的关系较为密切。燃气设施遭到恐怖活动的破坏将导致供应不稳定或中断，将对生产生活和社会秩序造成重大冲击，引发更多的社会不稳定因素和活动，也将导致难以估量的损失。鉴于此，燃气行业必须将反恐怖防范工作列入日常管理内容。

2.1 法律法规的要求

① 中华人民共和国突发事件应对法

该法第三条明确规定了本法适用于社会安全事件：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”恐怖事件为社会安全事件其中之一。

② 城市燃气管道事故应急救援预案指南（YZ0403－2009）

国家质检总局特种设备事故调查处理中心于2010年8月发布了YZ0403－2009《城市燃气管道事故应急救援预案指南》（详见质检特函［2010］43号），其中第4节：危险辨识与灾害后果预测明确了城市燃气管道事故应急救援预案应包含恐怖袭击的相关内容。

“4.2.1：能引起管道泄漏、火灾、爆炸、中毒及人员伤亡事故的主要危险、危害因素有：……（5）第三方损坏（含恐怖袭击、打孔盗气、违章占压、施工作业等）。……”

该指南虽不是法规或强制性条文，但也反映了政府相关部门对燃气行业反恐怖防范工作的意识和要求。

2.2 燃气设施经常成为恐怖活动袭击的目标

由于燃气的易燃易爆性和燃气设施的开放性，在国外地区政治形势复杂的区域，燃气设施经常成为恐怖活动袭击的目标，见表2；国内也曾发生过天然气输气管道被炸坏，1998年2月22日到3月30日，恐怖分子在叶城县连续制造6起爆炸案，致3人受伤，天然气输气管道被炸坏。^[7]

表2 国外利用油气制造恐怖的事件

注：以上由笔者据公开报道整理。

2.3 燃气引发爆炸或火灾的危害

燃气一旦泄漏即极可能发生爆炸或火灾，将造成重大的人员伤亡和财产损失，见表3。下述2起事故虽不是人为破坏事故，但都造成了重大人员伤亡和财产损失，特别是山东青岛东黄输油管道泄漏爆炸事故。可以预见，燃气设施一旦遭受恐怖活动的袭击，人员伤亡和财产损失将难以估量。

表3 2013年发生的严重的城市油气设施事故

注：以上由笔者据公开报道整理。

2.4 燃气在我国能源结构中的地位日益重要

① 在能源结构中的占比逐渐增大

随着我国能源结构调整的进一步推进，燃气在能源结构中的占比将逐渐增大，2014年全国天然气消费比重将提高到6.5%，而2003年仅为2.4%；在大、中型城市，天然气消费比重远高于全国平均水平，如2013年深圳市天然气消费比重达到约8%。

② 应用范围不断扩大

天然气利用除了在传统的居民、商业、化工等领域外，近年来出于大气污染治理的需要，天然气因其清洁和经济的优势，在交通、采暖、发电等领域得到更大力度的推广和应用，与社会生产生活的关系更加紧密。

2.5 燃气设施与城市的关系日益紧密

① 燃气用户数量巨大

据华润、港华、新奥、中国燃气等2013年年报，4个大型跨区域城市燃气运营商供应的燃气居民用户近4500万户。 单个城市而言，仅北京市就有燃气居民用户465万户（2012年底）、上海市591万户（2013年底）。随着天然气用量的持续增长，燃气用户数量也将越来越多。

② 燃气设施遍布城镇

满足不断增长的燃气需求需要更多的燃气设施，大量的燃气设施分布在城镇各个角落。如，2012年底北京市燃气管网总长度达14 000余km；以深圳市为例，位于大鹏湾的已建和规划的油气项目多达7个，见图1，燃气管网总长度达4600km。一些高压（次高压）燃气管道铺设的地段原来属于人口稀少的“安全地带”，但由于城市建设的开发，所处地段有的甚至属于一类地区。燃气设施一旦遭受恐怖活动袭击，势必冲击城市的正常生产生活秩序，甚至引发局部局势不稳。

注：本工程位置是指中石油深圳LNG应急调峰站。

图1 深圳大鹏湾油气项目

3 燃气行业反恐怖防范的现状

3.1 相关部门开展了有益的探索

虽然在国家或行业没有出台有关燃气行业反恐怖防范工作的法律法规或标准规范，但各地方政府、燃气行业和燃气企业均开展了有益的探索。

① 法律法规和标准规范

浙江省杭州市于2011年7月15日发布了地方标准《反恐怖防范系统管理规范》，《反恐怖防范系统管理规范》由通则（第1部分）和各分则（第2至第24部分）组成。通则是反恐怖防范目标的通用管理要求，可以独立使用；分则是特定反恐怖防范目标的特殊管理要求，应与通则配套使用。其中第６部分为城镇燃气供储，规定了城镇燃气供储反恐怖防范系统管理的防范原则、等级划分、重要部位、常态反恐怖防范、非常态反恐怖防范、应急预案要求和监督、检查，对具体项目给出了定量的数据，具有很好的可操作性和借鉴作用。

上海市于2013年12月5日发布了地方标准《重点行业反恐怖防范系统管理规范 第2部分：燃气》, 规定了上海市燃气生产经营单位反恐怖防范的组织架构、防范要求、保障体系和文件管理等要求，也规定了检查、整改、评估、改进的要求。

山东省住房和城乡建设厅、山东省反恐怖工作协调小组办公室于2014年3月发布了地方标准《山东省城市燃气行业反恐怖防范工作标准》，规定全省燃气行业反恐怖防范实行三级管理制，将各类燃气场站、危运车停车场列为防范重点，从人力、物力、技术3个方面明确了常态防范的内容和要求；将应急防范分为2级，明确了工作程序；该标准还提出了应急管理的要求。

② 反恐怖防范工作专项预案和演练

自筹备2008年北京奥运会以来，燃气行业对反恐怖防范工作逐渐重视，各燃气企业积极行动，编制本企业反恐怖防范工作预案；各政府燃气行业主管部门、安全监督和管理部门、公安部门等也牵头编制本地区的燃气行业反恐怖防范预案。各部门也联合开展了专项演练，初步建立了燃气行业反恐怖防范工作组织，具备一定的实战能力。

3.2 存在的问题

结合国家当前的反恐形势，笔者认为就当前燃气行业反恐怖工作来说，在反恐基础力量、防范意识、协调联动机制、防范措施等诸多方面还很薄弱。

① 缺少全国性的专门法规或行业标准规范

虽然各方积极呼吁尽快出台《中华人民共和国反恐怖法》，提出了具有建设性的建议和意见，但该法的出台尚没有明确的时间表。各行业反恐怖防范相关的法律法规和标准规范缺乏上位法的支撑和指导。各地积极开展了燃气行业反恐怖防范工作的探索，特别是在立法方面，目前尚没有全国性或行业内的反恐怖防范标准。

② 反恐怖防范工作的意识薄弱

近10多年来，燃气行业一直处于快速发展阶段，新的燃气企业应急保障能力不强和经验不足；新吸收了大量的就业人员，但这些人员的反恐怖防范工作的意识还很薄弱，缺乏有效的训练和组织，对反恐怖的知识和技能知之甚少。部分燃气企业对反恐怖防范工作的落实情况很差。

③ 组织体系尚不健全

燃气反恐怖各有关责任主体单位在反恐怖防范工作上缺乏有效的组织体系，特别是政府部门和燃气企业的责任分工尚不清晰；专（兼）职反恐怖工作人员不到位，职责不明确，缺乏反恐怖专项资金支持；各专业组织之间的协调联动机制尚不健全，甚至尚未建立。

④ 反恐怖防范工作的力量薄弱

大部分燃气企业的反恐怖防范力量还很薄弱，特别是在行业快速发展的背景下，富有经验的专业人员和成熟的操作人员缺乏的情况下，应急能力不能满足反恐怖防范工作的要求。另外，大量场站推行“无人值守或少人值班”的运行管理模式，现场安全保卫人员不足且普遍存在“老、弱、病”，还有兼职的情况。

同时反恐怖防范培训和演练工作尚未长期化、常态化，能参与反恐怖防范工作的人员对本单位重要目标情况、有关工作制度、应急预案、甚至最基本的反恐怖技能都难以有效掌握。

4 加强燃气行业反恐怖防范的建议

4.1 强化反恐怖防范意识

政府相关部门和各燃气企业应充分认识到现阶段反恐怖的急迫性和重要性，多层面、多渠道、多形式地开展组织反恐怖防范宣传和培训工作，使从业者掌握反恐怖防范的基础知识，提高其反恐怖防范意识。建议将反恐怖防范培训纳入员工三级安全教育，定期开展反恐怖演练。

应警惕恐怖组织（分子）利用租住的场所故意制造燃气泄漏，引发爆炸或火灾，造成重大的人员伤亡和财产损失。政府相关部门应加强租住人员的管理，燃气企业应规范和加强租住用户的管理，对可疑人员应向政府有关部门报告。

4.2 修、编相关的法律法规、标准规范

尽快编制全国性的专门法律法规或行业标准规范，使燃气行业反恐怖防范工作“有法可依”；具体可参考原国家电监会与原国家反恐工作协调小组办公室制定的《电力行业反恐怖防范标准（试行）》（2012年12月发布）。

再次修订《城镇燃气管理条例》应增加反恐怖防范工作的条文，建议应明确政府部门、燃气企业和相关组织在反恐怖防范工作中的职责和分工。

今后修订涉及燃气设计、施工、运行管理的法律法规、标准规范时，应增加有关反恐怖防范的人员、资源、技术和管理等要求，宜具体化并有可操行性。

4.3 加强组织领导，健全组织责任体系

政府部门应加强组织领导，牵头健全组织责任体系，从政策制度制定、社会资源整合等方面保障燃气行业反恐怖防范工作的需要。燃气企业组织建立健全以本单位、部门主要负责人为第一责任人反恐防范体系，把反恐怖防范要求纳入岗位责任和绩效体系，层层落实反恐怖防范责任。

4.4 利用科学技术提高反恐怖防范能力

政府部门和燃气企业应利用GIS、SCADA、GPS、视频、红外热感等远程监控系统提升信息收集、分析和预测能力；政府部门和燃气企业，及其他公用事业企业之间加强信息联动和信息分享，各专业力量之间形成良性的协调联动机制；充分利用物联网、自媒体（微博、微信等）等信息技术和平台开发社会反恐怖防范资源。

4.5 推动反恐怖防范工作常态化管理，建立长效机制

反恐怖防范工作必须实现常态化管理，并建立长效机制方能真正形成反恐怖防范能力。不能因为上级有要求或形势紧张就加强，情况稍有缓和就放松。

4.6 其它

随着大量自动化技术应用于燃气行业，应当重视信息安全的建设和防范，恐怖组织可能侵入燃气自动控制系统进行破坏。

反恐怖防范工作势必产生相应的费用，特别是增加燃气企业的运营成本，如由财政负担的，应在公共财政开支中予以明确，如由燃气企业负担的，应列入企业成本，最终反映在气价中。

5 结语

鉴于我国当前反恐怖工作的严峻性和复杂性，燃气行业必须强化反恐怖防范工作，从制度政策上加以规范，从人力、资源、技术等方面加以保障，相关专业部门形成合力，推动燃气行业反恐怖防范工作落地，为燃气行业继续健康、平稳、快速地发展创造良好的条件，更好地服务社会经济发展、能源结构调整和大气环境治理的需求。