河南省南水北调水权交易试点探索

水利发展研究2014 :10河南省南水北调水权交易试点探索郭贵明'，李建顺'，王晓娟’，陈金木2(1. 河南省水利厅,河南郑州450003; 2. 水利部发展研究中心，北京100038)癀要:文章结合南水北调中线工程基本情况，对河南省南水北调水权交易的必要性、可行性，对组织开展水权交易平台建设、水权交易制度建设、区城间水权交易等水权交易试点的主要内容以及水资源确权、取水许可、交易价格等需要解决的主要问题进行了思考分析。关键词:水权交易;南水北调;河南省doi: 10. 13928/j. enki. wrdr. 2014. 10. 019中图分类号: F407. 9(261)文献标识码: B文章编号: 1671- 1408(2014) 10-0074-04随着南水北调中线工程的建成运行，将首开中县城。国大规模跨流域调水市场化运作的先河。通过水权开展南水北调水权交易的必要性和可行性交易和市场化机制，充分发挥这--特大调水工程对河南省水资源配置的重要作用已成当务之急。本文2.1必要性结合南水北调中线工程基本情况，对河南省南水北2. 1.1缓解不同区域间水资源供需矛盾的迫切需要调水权交易的必要性、可行性和需要解决的主要问由于各地水资源禀赋与经济社会发展水平不题进行了思考。同等因素，南水北调沿线不同区域之间的水资源需求存在不平衡现象。以郑州市为例，郑州市多1基本情况年人均水资源占有量为178 m',属水资源严重匮南水北调中线工程跨越长江、淮河、黄河、乏地区。南水北调用水指标分配给郑州市4.46海河四大流域，是解决我国北方地区水资源短缺亿m'(其中，郑州市区2.952亿m')，郑州航空问题的战略性工程。中线工程干渠从河南省南阳港区0.94亿m'。据初步测算，郑州市区及需由市丹江口水库陶岔渠首到北京市全长1 277 km郑州市区供水的周边组团，2015 年缺水4.88亿(河南境内731 km)，主要向河南、河北、北京、m', 2020 年缺水8.71亿m'，特别是航空港区预天津四省市的19座大中城市和100多个县区提供计到2020年用水量将达到2亿m'以上，目前可生活、工业用水，兼顾生态环境和农业用水。按用水资源只有0.94亿m'的南水北调水、0. 30亿照规划，南水北调一期工程多年平均调水95亿m'的地下水。郑州市的新密市属于严重缺水的山m'，其中，河南省受水37.7亿m'，河北省34. 7丘区，由于没有外来水源，也迫切希望使用南水亿m',北京市12.4亿m',天津市10.2亿m'。北调水。此外，北京市也属于水资源缺口巨大的在河南省受水区内，主要是通过40个口门，向地区，多次提出增加南水北调用水量的需求。在11个省辖市供水，供水范围包括南阳、平顶山、中国煤化工漯河、周口、许昌、郑州、焦作、新乡、鹤壁、收稿日期: 2014安阳、濮阳等11个省辖市、7个县级市和27个作者简介: 郭JMYHCNMH G.第二届水利发展研究学术周中线分水指标已经确定的情况下，难以通过行政中明确，并且各地取得的分水指标与缴纳的南水北手段对水资源进行调节，只能通过水权交易缓解调主体工程、配套工程建设基金直接挂钩，可视为缺水地区水资源供需矛盾，促进不同区域社会经有偿获得了初始水权，交易权利边界比较清晰，为济共同协调发展。水权交易奠定了基础。2.1.2利用市场机制促进节约用水和优化配置水2.2.2 有交易需求资源的有效手段在工程通水前，北京市以及郑州市、郑州市所党的十八届三中全会指出，经济体制改革是辖的航空港区和新密市有很强的南水北调水权交易全面深化改革的重点，核心是处理好政府和市场需求。中远期看，天津、河南的开封市、登封市等的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更，地区也有潜在的南水北调水量需求。好发挥政府作用。水资源是基础性的自然资源和2.2.3有交 易水量战略性的经济资源，市场经济条件下，水资源的南水北调中线工程通水初期，河南省内配套合理配置既需要政府调控以保障公平，也需要市水厂全面建成并达到设计供水规模还需一段时场调节以提高效率。开展受水区区域间水量转间，南水北调受水区地下水压采和地下水井关停让，对转让方而言，实际上建立了节约用水和水需要按照有关规划和方案逐步开展，大部分市县资源保护的激励机制，有利于推动水资源依据市在中线工程运行初期还不能完全消化水量分配指场规则、市场价格和市场竞争进行优化配置，引标。据测算，各市县通过配套水厂大约可消化口导水资源向利用效率和效益更高的方向流动，实门水量总量29.94亿m'的30% ~40%， 通过沿现效益最大化和效率最优化;对受让方而言，水线水库调蓄和生态用水等还可消化部分水量，但权的有偿取得，实际上建立了水资源要素对经济仍有部分水量短期内难以完全消化。同时，南阳发展方式转变的“倒逼机制”，将推动产业结构、引丹灌区现有榘系配套不够完善，现状灌溉面积生产方式、消费模式的改变。(约120万亩)尚未达到规划灌溉面积(150万亩)2.1.3 充分发挥南水北调中线工程综合效益的内.要求。随着灌区节水改造的推进，也可新增节余在要求用水指标。南水北调工程投人巨大，而近期受水区达到2.2.4 有法律政策依据规划的用水量还需要一个过程，通过开展区域间近年来，党中央、国务院多次对建立健全水权水权交易，可以最大限度地提高工程供水规模，制度、开展水权交易作出决策部署。《中共中央国减少工程闲置率，更好地发挥工程的供水效益。务院关于加快水利改革发展的决定》(中发[2011]1同时，实行区域间水权交易后，缺水地区可以通号)明确提出“建立和完善国家水权制度，充分运过增加南水北调水，进一步置换出超采的地下用市场机制优化配置水资源"。《国务院关于实行水，从而更好地发挥工程的社会效益和生态效最严格水资源管理制度的意见》(国发(2012]3号)提出“建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励2.1.4 开展水权确杈登记与交易的有益探索开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源"。按照党中央国务院决策部署，建立健全水权制2012年11月，党的十八大提出要“建立反映市场度，对水资源进行确权登记和推行水权交易制度是供求和资源稀觖程度、体现生态价值和代际补偿的今后水资源管理的必然趋势。开展南水北调水权交资源有偿使用制度和生态补偿制度。积极开展节能易试点，将为今后逐步推进水资源确权登记和水权量、碳排放权、排污权、水权交易试点”。2014年交易提供有益探索。国务院颁布的《南水北调工程供用水管理条例》第2.2 可行性15条规定“水量调度年度内南水北调工程受水区2.2.1有水量指标省、直辖市用水需求出现重大变化，需要转让年南水北调中线--期工程多年平均调水量和受水度水量调度计划分配的水量的，由有关省、直辖区省、直辖市水量分配指标已经国务院批复，各地市人民政府老中国煤化工签订转让协市的分水指标已经在省级政府批复的有关工程规划议，确定转HCNMH G及送国务院水水利发展研究2014 :10行政主管部门，抄送南水北调工程管理单位"。易，须抓好几项重点制度建设，如制定出台“河南针对河南省的实际，2011 年9月，《国务院关于省南水北调水量转让管理暂行办法”，对水量转让支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》(国的范围、类型、主体、程序、监管、交易资金管理发[2011]32号)指出，要“建立和完善水权制度,以及水权交易机构的职责等进行规范，为水权交易研究设立黄河及南水北调中线工程沿线水权交易提供基本依据;制定出台“河南省水权交易资金管中心，推进水资源节约利用”。2012年11月，国理和使用办法”，对交易资金管理和交易收益使用务院以国函[2012]194号批复《中原经济区规划进行规范;制定出台“河南省水权交易中心交易规(2012-2020年)》，规划指出，要“研究开展黄则”，对转让申请、受理、登记、信息发布以及交河及南水北调中线工程沿线水权交易”。这些法易签约、资金结算、交易保证金、争议调解等进行律法规和政策，为南水北调水权交易提供了明确规范;探索建立水权交易风险防控机制，对水权交的依据。易可能存在的风险进行分析，制定不同类别风险的2.2.5 有工程基础防控机制，明确风险源识别、预警与应对等对策措南水北调受水区各省及地市、县的用水指标施。均由分水口门直接控制，相关计量监测设施较为3.3 组织开展区域间水权交易完备，为区域间水权交易提供了工程基础和技术区域间水权交易分为省内交易和省际交易两支撑。受水区之间的水权交易，可以直接通过南大类。对于省内的南水北调水权交易，可以由县水北调主体工程和配套工程进行水量调配。中级以上地方人民政府授权水利部门或者有关单工程沿线部分没有建设配套工程的需水市县，可位，根据国务院水行政主管部门下达的南水北调以通过新建引水工程，从已建配套水厂或调蓄水年度水量调度计划，交易年度水量。也可以根据库联通南水北调水源。比如，新密市规划分两期水量分配指标，交易短期(比如3 ~5年)或中期实施的引水入密应急工程，计划将尖岗水库作为(比如6~10年)的南水北调水量，并积极探索开水源地。尖岗水库是郑州市用于调蓄南水北调水展较长期限(比如11年以上)的水量转让。对于量的水库，具备向新密市输送南水北调水的条跨省南水北调水权交易，比如河南和北京之间,可由省级水行政主管部门负责，统一对外进行协商和签订协议。3水权交易试点的主要内容组织开展南水北调水权交易试点，需从三个方4需要探索解决的主要 问题面着手。政府是水市场的监督管理者，不易直接从事交3.1组织开展水权交易平台建设易，要根据试点推进情况，及时研究解决好水资源试点期间可在省水利厅组建河南省水权交易中确权、取水许可和交易价格问题。心，作为全省集中统- - 的水权交易服务机构，负责4.1水资源确权问题为南水北调水权交易和其他水权交易提供场所以及南水北调工程建设资金由国家投资、银行贷信息咨询、协议签订、资金结算、争议处理等服款和地方基金三部分组成。在建设期间，省级政务，并为有关行政主管部门进场监管与督导提供条府已将水量指标分配到了各市县，并根据各市县件和服务。根据交易需求，要及时研究建立水权交水量指标确定缴纳南水北调建设基金的比例，基易信息系统，配备相应的硬件和软件，为水权交易金从各地征缴的水资源费中提取，由各市县政府提供信息采集与发布、电子交易、信息查询等服负责上缴到省财政，水资源费不足的直接由地方务。财政资金抵顶。因此，在水权交易试点初期，把3.2 组织开展水权交易制度建设各地取得的水量指标视为有偿取得了水资源使用建立健全水权交易制度，是促进南水北调水权权，将各地政庇作为方息主体，招权水利部门 进交易规范高效的重要保障。从南水北调中线工程建行交易简便中国煤化]水权交易的前设进度和已经具备的有关条件来看，要实现水权交提是具有明JH.CNM.HGk资源的所有.第二届水利发展研究学术周者，是水权分配的主体，地方政府和部门本身不标，视为有偿取得了水资源使用权，以此为依据确是水资源的使用者，是水权交易的监督管理者。定水权。因此，要形成比较规范的水市场，在流城之间、4.3交 易价格问题用水户之间交易水量，需要完善有关政策规定,-.般来说，交易价格应在考虑社会承载能力采取--定形式，将初始水权最终确定到具体的取的基础上，保持相对稳定和适当的动态调整。水用水户。权交易合同确定的价格，应考虑水资源费(反映4.2 取水许可问题水资源所有权的权益体现和资源稀缺程度)、水目前，我国各地的取用水单位和个人均要按照工程成本、服务成本、水环境保护成本，以及水规定办理取水许可才能依法取用水资源。南水北调权交易期限对价格的影响等。在南水北调水权交中线工程直接从丹江口水库取用水资源，沿线各取易试点期间，可由交易双方协商定价，水行政部.用水单位是从南水北调中线工程干渠取用水资源。门负责监督指导，但在长期的交易过程中，应借这种情况下，取用水户(主要是水厂)是否需要办鉴土地指标交易等成功经验确定政府指导价，逐理取水许可证，取水许可与确权登记的衔接等等问步规范交易价格的组成，减少价格过低或过高带题需要研究解决。考虑到现有取水许可还不能等同来的交易风险，以及对节约用水和水资源保护的于水资源确权，可以暂时采取“双轨制”，先依法负面影响，保障水权市场的深人持久和健康发依规办理取水许可，获得取用水的权利。具有交易展。意愿的取用水户，可以采取适当形式购买水量指(责任编辑 韩丽宇)*.*......................................................................(上接第69页)217个，已覆盖全灌区。把水资源使用权分解、水按0.5元/m'计，转让1.2亿m'黄河水，可征明晰到农民用水户协会，建立归属清晰、权责明缴水资源费6000万元，补偿灌区50%约3000万确、监管有效的水资源资产产权制度，逐步实现元。有关政策、补偿办法正在研究。水资源使用权象资本一样按规律流动，保证水资遇千旱年份来水减少，工业用水保证率高，源有序高效配置。而农业灌溉用水不能保证，农民利益受损，有3.6 采取综合改革措施，积极推进水权试点工作意见，应给予补偿;在跨盟市水权转让费中已推进农业水价综合改革。目前河套灌区执行的包含了补偿费用。但取费标准、如何定损、补农业水价为0.054元/m’，而测算成本水价为给谁、谁来管理等问题现在还在研究，有待规0.126元/m',农业水价低影晌节水和水权转让。范。应当探索开展农业水价综合改革，逐步建立反映水灌区实施节水改造工程建设，应尽量采取保资源稀缺程度和供水成本的水价形成机制，促进农护措施，减少对当地的水生态环境的影响。灌溉业节水、提高农业用水效率，为灌区水权转让创造渠道防渗衬砌、采取喷滴灌等高效节水揩施，减条件。少了水量的跑、漫、渗，灌区内一些天然水泡子推进河套灌区灌溉制度改革，进- -步深化沈乌要保护，需进行补水。转让水量要预留生态补水灌域秋浇制度改革，缩短行水时间，减少输水损水量，要修建补水工程，试验利用黄河凌汛期分失，提高用水效率，促进节约用水。凌补水。3.5开展水资源使 用权确权登记，探索建立水资4结语源资产产权制度十年来，内蒙古自治区在水权有偿转让方面进:推进水资源资本化，必须以水资源使用权确行了实践、探索，还存在许多问题、困难和困惑，权登记和建立水权交易制度为前提。严格按照分我们认为只有通计深化改革。加快发展才能破解难中国煤化工水总量控制指标，在河套灌区探索开展水资源使题。用权确权登记。河套灌区现有农民用水户协会THCNMHG韩丽宇)