政策分析

Letter From abroad政策分析[加梁鹤年【摘要】公共政策决策和实施的参与者各有不同境,就叫城乡规划。作为处事方法,规划强调监的观点。按这些不同观点去分析政策的效应、效辨问题、确定目标、设计方案,评估、选择、实率、合法性和可行性会提高公共决策的水平。本施、监察和反馈。文提供了一套完整的理论和方法这套重逻辑、实证和因果律的清楚而直接的【关键词】公共政策;方法论思考和处事方法,却遭到了强烈的批评。在二次大战后西方的社会与文化日趋多元化,民主制度POLICY ANALYSIS(人人都可以有不同的论点,而每一个论点都有同Hok-lin leung样的政治地位)和自由风气(人人都想发表其论ABSTRACTS: Participants in public policy decision点,人人都想其论点独尊)增加了社会的复杂性making and implementation have different points of( compl exi ty)和相互关系 Ki nt erred at i ons),再没有view, Policy evaluation taken from consistent view公认的权威和一致的共识。个人和利益团体都强points focusing on policy effectiveness, efficiency调由他们鉴定的问题才算是真正的问题,他们追quality of求的目标才是理想的目标,他们设计的方案才是policy decision. This paper proposes a coherent合理的方案,他们采取或要求的行动才是有效的theory and method行动。规划的政治性成了规划理论和实践的焦点KEYWORDS: public policy: methodology其实,这些都不是问题,只代表着当时过分着重物质层面的和技术至上的规划专业的觉醒1前言问题是这“觉醒”带来了“失措”,乱了阵脚,混淆了“方法”和“方法的利用(或误用)”,也就我是个“方法论”者。是混淆了“技术”和“政治”。逻辑、实证和因果规划的学术领域范围很广,从历史学到未来的“理性主义”可用在一元的社会,也可以用在学,从建筑学到经济学,从分析到归纳,穷一生多元的社会。问题是当西方社会从一元到多元的时间去研究所得都只不过是一些进门的学问。(只是相对来说,因为社会是群体,从来不会完全规划又是实用科学,理想与实际的印证、理论与元)的转向中,一元社会受到了批评,就连与实践的交错,穷一生的时间去体会也只是一些点元社会并存的理性主义也被殃及,到最后,理滴的启发。所谓规划专家,他们的知识面可能很性主义更被认为是顽固维护一元社会的中坚和阻广,但在每一个面上他们的功夫却不及专攻这个碍走向多元社会的绊脚石。在“破旧”的空气中【文章编号】1002-1329面的专家。规划专家的经济学知识,总不及经济理性主义就被摒弃了,最低限度在学院的理论课(2004)11-0078-0学家;规划专家的历史学知识总不及历史学家。程中是如此。正如西方谚语中【中图分类号】TU984规划作为一个独立的学科,虽不如其他的学科有儿洗澡水一起倒掉了”。【文献标识码】A渊博和独特的知识库存,但有其放之四海皆准的我没有西方(应该说是美国)规划学者的幸思考和处事的实用方法。(或不幸)。在香港念建筑时,没有得到一套完【作者简介】作为思考方法,规划是系统地预测和设计未中国煤化工也去找。初到美梁鹤年,男,加拿大女皇大来远景从而决定现在应采取的行动,把它用来处学教授。∏ CNMHG理性主义”当理财政,就叫财政计划,把它用来处理商务就叫时是1970年代早期,刚崛起的“后现代主义”正【收稿日期】2004-07-07做生意计划,把它用来处理城乡土地、空间和环强烈批判“理性主义”。我对此的反应与我的“先进”同学和老师们不同。( publ i c admini strat i on,其中一个主要的支流是在感性上我没有他们对“理性主义”的反感“政策研究” pol i cy st udi es)城乡规划也被视为和对“后现代主义“的乐观。那时紧接反越战高种公共政策潮正是弹劾尼克松总统的高潮时期。美国年轻人美国的杜威( ohn Dewey)是第一个提出把“反现存制度"anti- est abl i shnent的情绪达到高“解决问题” pr obl esol vi ng作为政策的准则的峰。他们对社会现状十分不满,同时认为“理性现代思想家,这些准则包括(1)感觉到难题;主义”是支撑现状的理论基础,必定要推翻。我(2)鉴认出该难题的特性;(3)提出解决办法;!多年,才开始体会到他们对“理性主义”的4)探讨这些解决办法牵涉到和影响到什么;(5)内涵实在是一知半解。他们对“理性主义”的认通过观察和实验去决定应该接受和舍弃哪些办识差不多都只是“后现代主义”过滤了的口号。而法。因此,制定政策就需要包括鉴定目标、排列我没有他们的感情包袱,因此对“理性主义”和目标的重要性、制定方案以及制定选择方案的标“后现代主义”都可以持比较客观的心态准。其中,最激烈的是理性派与渐进派的争议。在理性上我还处在启蒙时期,对各派理论都认识不深,但我比较接受有系统(凡事有迹可循、2.1理性派理论有根有据)有正面价值观(我想知道什么是对的,理性派( Rat i onal i sts)继承了杜威的传统,代单单告诉我什么不对是不够的)、有适用意义(我表人物是赫伯特·西蒙( Her bert si non)。他指出想学以致用,特别是有社会价值的东西)的理论。所有的决策都有6个元素:环境(形势)、决策者、因此,我并没有走我的“先进”同学和老师目标、可供选政策、取舍准则和选择。关键是“理我决定先要认识“理性主义”,然后才能作性” rat i onal ity)a一个完全理性的决策者应具备以下素质:对环境(形势)完全了解,有衡量和取舍花招和名目,总有点讨厌。结果我走的方向是在的准则,有选择最佳方案的能力(权力)。直到今“理性主义”内为人性定位,在逻辑、实证和因果天,理性派仍属主流,但对它的批评也很激烈:关系中套入人性本身的含糊与矛盾和非单线的思(1)方法的中立性。理性派采用的方法,如维与推理。实用上我把这些思路集结在“公共政系统分析、成本与效益分析、和或然率等在伦理策”的研究、分析和设计中,并于1985年出版了上( et hi cal l y)并非中立。这些“量化”的分析方《主观性的政策规划与评估:常理的系统化》,其法偏重有市场价值和可度量的东西,更重要的是中的分析这些年来也在不断地与经验印证。这书它们都要事先确定政策的目标和成本与效益的定的起点是:每一个政策的制定都会有不同的人和义。但确定的政策目标和成本与效益的定义本身机构参加;他们各自有其独特的价值观、利益考往往就是政策争论的焦点。因此,这些所谓中立虑、权力范围和可动员的人力、物力、财力和时的分析方法实际上并非中立。还有,分析者本身间,这些就是构成他们的“主观”的因素。因此,是否中立(难保分析者的价值观和专业抱负不会从个别政策参与者来看,他应该分析自己的影响分析)?政策分析这一行动是否真的中立观”,并试图了解他人的“主观”。这也是中国人(需要搞政策分析就已经显示大家不赞同该政策“知己知彼、百战百胜”的道理。从社会整体上来的选择)?好”的决策,应该能够为社会带来最(2)理性的定义。很多时候,决策所需的知高的效益和最低的损耗,这需要在不同的“主观”识并不全面,况且还在不断地变更中,找他们的共通和分歧。这本书提出一个政策的科学基础很不可靠,况且理性派又往往忽视历分析的构架去追求以上的目的,总的来说,是本史的教训和创新的作用。非但“理性派”的科学“理性主义”的书。基础倍受质疑,理性派要求的全盘知识和彻底分析也是非人力所能达到的。理性派会反驳说,如2“政策研究”的争论果不能“完全理性” conprehensi ve rati onal ity,就算是“尽量理性” bounded rat i onal ity(亦就是说规划理论分两大类实质理论( subst ant i ve决策标准是“满足”,而不是追求“最高”或“最和程序理论( pr ocessor al)前者有关具体的功能低”),做些局部的分析,总比完全不做好。但廿如土地、交通、园林、住房等;后者有关哲理与有批评者指出若是按理rVT凵中国煤化工机制,如组织、程序、道德、价值等。从20世纪而不能“完全理性”,而需CNMHG中期开始,程序理论成为规划理论的主流那就再没有逻辑基础去接受气占訌門屎程序理论的一个源头是“公共管理学”(3)实用价值。在理性派的构想里通常都假Letter From abroad定有一个主宰决策的机制,由某些人或某些组织此,渐进的办法只宜用于安定的环境。如果社会在掌舵。但在现实里,政策的制定和执行往往牵的价值发生变化,特别是如果某些利益团体发动涉到不同的机构和人物,他们之间的体制关系和改革,就不可能渐进。在伦理学上,渐进派实在政治关系错综复杂、互相牵制,并不像理想派想把“现存政策”提升为“好政策”的准则。这会象中的那么清楚、利落。政策分析所用的各种“量造成对改良和进步的惰性。化”的方法也很不适用于社会关系分析。再者,一(2)同意就是好?在稳定的环境下,当参与个政策在实际执行时往往改变了政策的原意(如决策和受政策影响的人对政策的预期后果都有清“上有政策、下有对策”,也就是说,理性派的方楚的认识的情况下,“同意”可能是一个有意义的法忽略了实践上的复杂政策好坏的衡量准则。但在变动的环境中,大家可能因为“无知”而同意一些对大家都有害的政2.2渐进派理论策。以“同意”来衡量好坏是非常有吸引力的,因渐进派理论的开山祖师是査尔斯·林德布鲁此,其危险性也更大。再者,“同意”的准则也很( Charl es Li ndb om,他认为基于人类有限的认难具体地运作,因为渐进式的决策需要参与的人知力和资料,绝不可能“完全理性”地去处理复和组织共同具备3个元素:清晰的资料、处理资杂的社会问题。他把他的方法叫做“相继性有限料旳能力和透明的选择程序。但是如果参与决策度的比较” successi ve Ii mted conpari son),稍的人的目标不一致,各人会停止提供不利自己目后又称“不连贯的渐进主义”( di sj oi nt e d标的资料,那么选择也就不透明了ncr enent al i sr,也就是从现状开始的逐步的、小尽管存在理论家的诸多批评,在实际工作上理量的进展。渐进派认为一般政策都是以往政策的性主义仍是主流。固然不可能“完全理性”,但大多延伸,以最少量的修改去适应环境的变动,因此数的规划都是走“尽量理性”的方向,还参入了许制定政策是一个相继性的模拟程序( pr ocess of多其他的理论,如α的超理性” extra-rati onal ity)successi ve appr oxI nat I Ol,一步步向理想靠近,但和Shn的社会学习” soci al I earn ng等。同时,理想本身也在不断变动。既然完全理性不我看理性派与渐进派之争是一场不必要的钻可能,决策者只好转向能满足大多数人的政策牛角尖的争辩,甚至可以说是一场(有意或无意因此,政策的好坏应以它被“同意”( agreenent)的)误会。理性派的考虑是技术,是逻辑的思路程度去衡量。林德布鲁认为,理性派的做法是假和实用的工具,渐进派考虑的是政治,而且是窄定大家都同意政策的目标,但这假定不一定成立义的和保守的政治,他们之间没有必要互相排如果大家不同意政策的目标,那么政策的好坏就挤。其实理性派所强调的是整个决策过程要“有无法衡量了。渐进派却没有这个问题,只要大家迹可循”,在思考上有系统化的逻辑,在政治上有同意政策就够了,无需顾虑到大家的价值和目标合情理的解释。他们也明白逻辑只是一种分析的是否一致方法,不能替代创作的灵感。人生来就会思考,人这套方法很符合政治学和组织学的理论,首在一起就有政治派,尤其是来自杜威的先,大多时候人们都不会追求“最佳”( opt I mum实用主义的理性派,只不过是想把思考弄得逻辑结果,差强人意就满足了,而且,人们找办法总先些,把政治弄得透明些而已。至于所谓“完全理从熟悉的地方去找,找不到才勉强地、犹豫地走往性”(全盘知识和彻底分析)只不过是渐进派攻击陌生的领域。其次,以认同的程度去衡量政策的好理性派所制造的“稻草人”( st r aw an)罢了。坏正符合民主、民权的原则。此外,渐进的做法承议论纷纷的政策研究,并未给我们一套共通认了人类分析复杂问题和预测未来的能力是有其言语和统一理论,连最基本的什么是“好的政策”上限的。但批评者认为渐进派有以下的问题。都没有定义。(1)“渐进”的特征。渐进派认为在现存的社会权力分配制度下不容易实现创新,因为创新的3价值与政策的关系政策往往会侵犯到既得利益者,因此不容易荻得政治支持。渐进的做法非但保全了现存政策下累政策,是通过一系列的决定和行动去实现积得来的智慧,而且避免了误导和浪费。但些理想,它包括三个部分:目标、手段和(预期Yehezkel dror指出,渐进的做法必需具备3个先决中国煤化工条件:现有政策大致上令人满意(包括决策者和CNMH者、支持者、决被政策影响的阶层),政策所处理的问题没有基又恐目又肥响者等等。参与者本的变化,政策所需的手段没有大的变动。因是个人、团体或组织。参与者有着不同的价值。有些价值他们想保义。但这主观性是有迹可循的。在公共政策上,这护和发扬,例如可持续的发展;有些价值他们想排决定于这个人或组织在政策过程中的职份(roe)斥和抑制,例如不公平的分配。这些价值使他们对和任务( andat e)。职份决定其利益( i nt er est)关事物的敏感度、对问题的反应、对各种解决办法的concerns)功能 funct i on与行为( behavi our)接受程度各有不同。在个人或组织的层次上,政策任务决定其承担( r es i bi lit y)与责任过程( pol i cy process是寻找和建立他们的价值与( account abi lity)、对人和事的控制力和影响力在实质决定或行动之间满意关系(政策与价值的吻决策机制中的权力以及其可动员的资源。因此,职合)的过程在社会的层次上,政策过程是处理各份和任务将决定他会从什么观点去观察和处理问种拥有不同价值和不同选择权的参与者之间互相题,而每一个观点对问题的定义、解释、轻重、紧影响、互相牵动的正规或非正规程序缓都会不同,也直接影响参与政策的热忱和态度政策过程处理的不是抽象的价值,也不是没各个参与者有不同的观点。不同的观点代表有价值的政策决定或行动,而是价值/政策关系,着不同的价值、权力、物力、人力、信息和时限。也可以说是为矛盾的价值/政策关系寻找解决办不同参与者都在寻求与其观点相符合的政策。明法。因此,政策分析的首要工作是了解自身的价智的参与者会分析政策与自己观点的吻合程度值/政策关系与其他参与者的价值/政策关系。(知己),也会分析政策与其他参与者观点的吻合价值/政策关系的本质是什么?首先,每一程度(知彼)。任何一个参与者在分析政策时所持价值/政策关系都是“主观”的。在每一个政的观点叫做“主导观点”,从这个“主导观点”去策过程中这种“主观”可以用以下的特性去确定看,所有其他参与者的观点都叫“相关观点”(“主(1)这是个什么人(包括自己)?每个政策参与者导观点”与“相关观点”的区别不在于谁的权力更81个人或组织)各有其不同的价值和观点,因此价大,责任更重,或者影响力更强;也不在于谁是政值/政策关系是因人而异的,这叫作“角色特性策的设计者或执行者。“主导”与“相关”只是分( act or- speci fic.)(2)这是个什么时刻?同一个人析概念而已)。因此,每个参与者在分析或设计政所持的价值/政策关系都会因着时与势而改变,策时都有其独特的“主导观点”和“相关观点”因此每一个人的价值/政策关系都有其“时刻特价值影响对事物的看法,策略的选择,人与ti ne-speci fic)(3)这是件什么事情?同一个人、组织与组织之间的交往和对成败的衡量。在在同一时刻会正在处理不同事情。在处理不公共政策中每个人或组织会摒弃与其功能和关注同的事情上,会持不同的价值和用不同的尺度去无关的价值,收纳与其责任与承担一致的,及其衡量这些价值的轻重与先后。因此,每一个人在能力可追求的价值。因此,一个政策参与者的价每一个时刻所持的价值/政策关系都有其“事情值也可以通过分析他的职份与任务去掌获。特征” i ssue-speci fi c)“主观”的意思就是这个但是,每个人或组织可以持有很多类型的价人在这一刻在这件事上的观点值,它们有不同的重要性,它们之间也会有冲突价值/政策关系可以有两个不同的起点,可因此都要为相容的价值排先后,为不相容的价值以从价值出发去寻找可以实现这价值的政策,也定取舍的标准。这些轻重的要求、先后的顺序和可以从政策出发去寻找与这政策吻合的价值。政取舍的标准都是需要通过分析这个人或组织的职策过程就像一个舞台,每一个角色按舞台的规矩份和任务得出来的。这些可以用打分或其他方程去表演。舞台规矩与演员的演技是同样重要。主式去把它们系统化,用来指导怎样去选择策略、观性的政策分析与设计方法就是为了提高各个角动员资源和与其他参与者谈判色的能力去争取他们的价值,并同时提高政策过政策分析是先从“主导观点”去分析价值/政程的效率去处理他们之间的分歧和矛盾。虽然这策关系,然后再从“相关观点”去分析其他参与者方法不能够保证一定会产生“仁政”,但我相信以的价值/政策关系,也就是知己知彼的系统化自省的方式去协助每个政策参与者了解自己和他人的价值他们的决定与行动在物质上和5政策分析道德上的影响,是“仁政”的第一步。这个主观性地分析政策利弊和成败的方法4“主”观与“客”观可用于政策规划(事先)和凵中国煤化工个分析焦点:(1)政策追CNMHG在实践上,“主观”(谁?)包括两个相连的么?(2)追求的效应强不强:m可m部分:观点和价值。观点决定视野,价值给予意本(人力,物力和组织)多不多?(4)被接纳的Letter From abroad程度高不高?(5)实践的成功机会大不大?果内部的逻辑不成立就无从去确立政策的成败因首先决定的是“主导观点”,也就是决定这个由,而内部逻辑的严密有赖观点的坚定。一般学分析是为谁去干的,是从哪个观点去看的,继而院派或评论家的政策分析的最大毛病是分析观点鉴定这个“主导观点”的价值、权力、物力、人的不确定性。他们最喜欢用的观点是“公共利力、信息和时限,再从“主导观点”去鉴辨相应益”。在土地开发控制政策上,“公共”起码包括的“相关观点”。开发商、想买房的人和原居民,他们的观点各有最中心的考虑是,从“主导观点”去看,哪些不同,如果笼统地认为他们持有同一个观点就会政策目标和结果是切题的,也就是分析政策的目很多不逻辑的分析。学院标和成果是否隶属于“主导观点”的职份和任务范这种笼统的“公共利益”观点出发,去赞成加强围之内。为了息争、妥协和达成共识,一个政策很开发管制,因为管制会使开发商有更大的预见度多时侯会容纳很多人或组织的利益。某些政策目和投资保障,可以给想买房的人更好的环境,还标和结果往往只与某些人或组织有关。因此,在知可以保护原居民的产值。但从同样的“公共利益”己知彼的前提下,分析者要分清楚哪些是与“主导出发,也可以反对加强管制,因为管制会减少开观点”有关的,哪些是无关的。然后把分析的焦点发商赚钱的机会,导致开发放缓、政府收入下降,放在有关的政策目标和结果上。当然,与“主导观也会提高新建房的造价,还会降低原居民维修的点”有关的价值可能很多,它们的重要性也各有不热忱。这些分析既没有明确的“主导观点”,分析同,分析者要按“主导观点”去把它们定轻重、先的结果也没有什么大的政策启示。因此首先要坚后和取舍,不同的价值的“重要性”也可以用打分持分析的观点,在具体的意义上,就是按职份与的方法去系统化。决定了“主导观点”和它的价值仼务的范围去选择切题的政策目标和结果(职份后,政策分析的操作可分三个阶段:与任务范围外的不要挪,职份与任务范围內的必要抓)。5.1逻辑分析因果关系时要特别注意,在政策过程中这是分析个人或组织的价值与政策的目标判断问题和决定目标时、选择和设计手段时、估手段和预期或实际结果之间的逻辑。价值/政策计实践政策所需的各种投入时和建立衡量后果所关系在这里可分两部分来分析,分析的焦点是效用的标准时,所采用的资料和做出的假设是否应( effecti veness)时要掌握资料的正确性和假设的合理性5.1.1价值与政策(包括目标、手段和结果)之(尽量通过逻辑方法或实验方法去证实)。如果预司的吻合程度( rel evance期或实际的后果与政策的目标不一致,一定要清政策的目标当然要反映“主导观点”追求的楚解释(特别是如果环境和形势改变了,或衡量价值,它们之间越吻合越好。但政策的手段和结的标准改变了)。如果政策实施带来(预期或实际果也含有价值意义,这些价值意义必须是“主导的)副作用和副产品,一定要分析它们与政策目观点”可以接纳的价值。否则,目的与手段之间标的一致性。如果政策实施需要改变现有体制或就产生了矛盾。对于这些矛盾,分析者应一一指出,使“主导观点”的决策人可以清醒地去作出可以用打分或其他方程去系统化决定去处理目的与手段之间的矛盾—改变目标每一个价值会有一个或多个相关的政还是改变手段?当然,某些政策的目标、手段与结标,但每个目标能否恰当地代表这个价值?同样果与“主导观点”是无关的,但它们的价值意义与地每一个目标会有一个或多个相应的手段(工具“主导观点”的价值可能冲突,对此分析者也要清和资源),但毎个手段能否有效地实现这个目楚指出,使“主导观点”的决策人明白当他与其他标?每个手段会产生一个或多个相应的结果,但的政策参与者谈判和妥协时,哪些地方可以迁就,每个结果能否正确地反映这个手段的功效?这些哪些地方应该坚持。价值与政策目标、手段和结果或然率” pr obabi lity.可以按理论和实证核算出的吻合程度可以用打分或其他方程式去系统化。来。把这些或然率和上面说到的价值/政策紧密价值与政策的吻合程度和价值的重要性结合起来程度结合起来就可以系统地求出政策的效应就可以算出价值/政策关系的紧密程度这政策是否紧密地和有效地去追求有关的价值5.1.2价值与目标、目标与手段、手段与结果中国煤化工如果一个政策的之间的一致性和因果关系( causal ity)内CNMHG作其他的分析如果不能从结果追索到手段,从手段到目了,帆应以皇、黑羽议H。标、从目标到价值,这个政策就是无的放矢。如5.2经济足够”的分析也分三个层次。“首次”分这是分析一个政策的决定和行动的“经济”析 pri nary suf fi ci ency是从个别价值去看个别意义。每个政策都要动员资源,物质资源,人力目标的充足性、从个别目标去看个别手段的充足资源、政治资源、信息资源和时间资源。经济的性和个别手段去看个别结果的充足性。有些时候考虑就是避免浪费、重复和误用。单一目标不能充分代表一个价值,但如果把几个逻辑分析的焦点是效应( effect i veness)目标结合起来就可以足够代表这个价值了,同样“达到目的”经济分析的焦点是效率( ef fi ci ency地,把几个手段结合起来就足够达成某个目标,花最少的气力去达到目的”。当然,这些分几个结果加起来就足够反映某个手段的成败,这析都是从“主导观点”去看的叫二次”分析( secondary suf fi ci ency)。如果政5.2.1“需要” necessi ty策内所有的目标加起来都不足充分地表达价值逻辑分析可以确定价值与目标之间、目标与所有的手段加起来都不足达成目标,所有的结果手段之间和手段与结果之间的吻合和紧密程度加起来都不足反映手段,那么就要看看有没有其但是,每一个价值会有一个或多个相关的政策目他的既存政策(从“主导观点”去看)可以补充,标,是否每一个目标都是必需的?每个目标会有这叫“外因”分析( ext er nal suf f ci ency)“充足个或多个相应手段,是否每个手段都是必需的程度,是可以用打分或其他方程式去系统化的?每个手段会带来一个或多个结果,是否每个的。分析的深度和细度,要按“主导观点”的能结果都是必需的?这是经济“上限”的分析,目力和意愿去定的在避免不必要的手段和结果。当然,需要与否很多政策会带来副作用,但如果政策能够通是完全从“主导观点”出发的。过精密的“需要”和“足够”分析,这些副作用“需要”的分析有三个层次。“首次”分析应该不会影响资源(起码从“主导观点”看应该( pri mary necessity是从个别价值去看个别相关是如此,但副作用可能要花费“其他人”的资源)。目标的需要性、从个别目标去看个别相应手段的但副作用可能会产生新的问题(例如土地开发控需要性和从个别手段去看个别相应结果的需要制政策会间接削弱开发商的竞争能力,使大开发性。但如果把所有的目标同时考虑,可能发现有商较易控制市场,从而引至房价上升),需要增加些目标同时为几个价值服务,同样地,一个手段政策手段去处理。这些新问题和新手段构成了能追求几个目标,一个结果可能反映几个手次政策” subpol i cy,这就需要另外分析它的逻段,为了避免重叠,某些目标、手段和结果可以辑”和“经济”意义了。去除,这叫“二次”分析( secondary necessity)需要”和“足够”分析应尽可能量化。但政要依据资源的考虑决定哪些目标、手段和结果应治与社会目标、人力和政治资源往往不容易量化该保留或去除。动员资源越少的目标、手段和结而且很多时候互相变替,因此,衡量的标准往往是果,越应保留(资源的考虑也是从“主导观点”出主观性的。但只要把这些标准一致化和系统化,政,亦即是“主导观点”所能动员的资源)。最后,策分析仍可以是有根有据、有迹可循的。还要看看其他政策。如果有其他既存的政策能满以上是政策分析的第二阶段。一个有效应的足(全部或局部)“主导观点”的价值,那就不用政策仍需要有效率,既没有浪费,也没有不足。完成了逻辑和经济分析后一个政策应可以在理论上( external necessity)a“需要”的程度也是可以用和技术上立足了,接着就是政治和实施的考虑了。打分或其他方程式去系统化的。当然,这只是分析的构架,分析的深度和细度就要由“主导观点”5.3法理与实际的能力和意愿去决定了。个政策的成败要依赖大家的认可和实施。5.2.2“足够” suf fi ci ency)这种依赖( dependency)的可靠性是政策成败的多余的目标、手段和结果固然是浪费,但不关键。足的目标、手段和结果也会导致政策的失败,造逻辑与经济的分析代表了理性派的思路,成更大和更彻底的浪费。这个政策是否有足够的“依赖”(在法理上和实践上)分析却包含点渐进目标去代表每个价值,足够的手段去实现每个目派的机智。这种分析仍是从“主导观点”出发的,标,足够的结果去反映每个手段的功效?这是经但是跟逻辑和经济分析不同中国煤化工济“下限”的分析,目的在于确保动员充足的资政策参与者了,也就是考CNMHG源去追求价值。当然,充足与否是完全从“主导个有效应、有效率的Lx八日观点”去看的持和认可才算合法( egi ti meat i on法理的考虑)Letter From abroad仍需动员不同的人和组织才可去贯彻实施持)、服之以力。这些,都要站在他们的观点去分( i pl enent ati oη实际的考虑)。认可和实施在逻析他们能听进的理、想得到的利和可以使他们就辑上和次序上是相连的。不被政治认可的政策实范的力。施起来会有困难,实施时遭遇困难会构成负面的5.3.2实际政治反馈。很多时侯,认可和实施都牵涉到同贯彻实施一个政策往往要动员很多人力和很的人和组织,但在分析上可以把认可(法理)与多组织。这些人和组织有他们自己的价值,他们实施(实际)分开讨论对政策的接受程度和热忱各有不同,他们能够和5.3.1法理愿意投入的资源也各有不同。成功的实施要依赖要动员支持者和对抗反对者,就要认清敌他们的意愿与能力。同时,一个政策的作用往往友。敌友的意义怎样定?是要刺激或影响某些人或组织作出某些行为和反(1)按政策中最关键(从“主导观点”去看)应以求达到政策的目的。但同样的刺激在不同的的价值、目标、手段或结果(这些在鉴定“主导人和组织身上会产生不同的反应和接受程度。成观点”的价值和分析政策的逻辑与经济时已经确功的政策实施要依赖受政策刺激和影响的人或组定了)去鉴认它们的关键支持者和反对者。要特织接受或发出适当的反应别注意的是,很多时候支持者和反对者都不是第一步的分析是按政策中最关键(从“主导开始就参与政策的,在政策过程中随时有新的参观点”去看)的价值、目标、手段和结果去鉴别与者,所以,参与面的大小与参与权的宽紧会影出哪些人或组织是最关键的执行者或受影响者。响政策过程的进度。一般来说,越早决定参与面第二步是从这些关键执行者和受影响者的观点和参与权越好,同时,支持或反对不一定是绝对(“相关观点”)去分析这些执行者对实施政策的和互相排斥的。同一个人或组织会支持政策的某意愿和能力以及他们的理由,和受影响者对政策部分,他们的支持和反对也会根据时势、信息、盟刺激的反应以及他们的理由。第二步处理的是实约等情况而发生改变。敌友不是绝对的,也不是践中的问题。办法与有关处理政治的支持和反对永远的。很多情况下看来微不足道的人和组织会相似——说之以理、诱之以利、服之以力。这些,在均势的竞争中起决定性的作用。都得从这些“相关观点”中分析出来(2)从这些关键支持者和反对者的观点去分析他们支持和反对的原因。这就是分析构架中的6结论“相关观点”了(每一个“相关观点”都有它的价值、权力、信息、时限等特征)。要特别注意的是6.1观点评估法的基本定义这些“相关观点”是从“主导观点”引发出来的(1)政策:一系列的决定和行动去实现一些每个“主导观点”都附有不同的“相关观点”,因理想。它包括三个部分:目标、手段和结果(预为每个“主导观点”的关键价值、目标、手段和期或实际)结果都不同,因此敌友(“相关观点”)的组合也(2)政策参与者:包括政策的设计者、支持不同。“相关观点”的分析程序跟“主导观点”的者、决定者、执行者、受惠者,受影响者等等,参分析程序是一样的,不同的地方是把“主导观点”与者可以是个人,团体或组织换上了“相关观点”而已。每一个“相关观点”要(3)各个参与者有不同的观点。不同的观点代分开来分析,首先是要鉴别这个观点和与其有关表着不同的价值、权力、物力、人力、信息和时限。的政策目标、手段或结果之间的价值/政策关系,4)不同参与者都在寻求与其观点相符合的也就是说,这些关键的政策目标、手段或结果(关政策。明智的参与者会分析政策与自己价值的吻键性是按“主导观点”而定的)对这一个“相关合程度(知己),也会分析政策与其他参与者价值观点”含有什么价值意义?接下来就是从这个的吻合程度(知彼)。“相关观点”去分析这些政策目标、手段或结果的5)任何一个参与者在分析政策时所持的观点逻辑、经济、法理和实际。去找出它支持和反对叫做“主导观点”(主人的观点)。从这个“主的原因和强度,也就是“知彼”。点”去看,所有其他参与者的观点都叫“相关观点(3)处理这些支持和反对。有几种办法:说(客人的观点)。“主导观点”与其“相关观点”的之以理(以他们的价值、他们的逻辑去说服他eH中国煤化工重,或者影响力们)、诱之以利(牺牲非关键的政策目标、手段和CNMHG或执行者。“主结果去换取他们的支持,或协助他们争取他们想因此,每个参获得的利益,包括在其他政策上去换取他们的支与者都有其独有的“主导观点”和“相关观点”6.2观点评估法的分析程序去分析政策成败所依赖的关键目标与手段,与及6.2.1首先决定“主导观点”关键的人物与组织:决定这个分析是为谁去干的,是从哪个观点(1)政策中哪些目标、手段或结果最为关键去看的,继而鉴定这个“主导观点”的价值、权谁的认同或支持最为关键?谁的接受或反应最为力、物力、人力、信息和时限(这可以从分析“主关键?导观点”的职份和任务得出来的)。并再从“主导(2)这些关键人物或机构的观点是怎样的观点”去鉴辨相应的“相关观点”。他们的影响力在哪里?6.2.2第一个分析是“逻辑(3)从他们的观点去看,他们的支持或反对分析“主导观点”的价值与政策目标、手段接受和反应的理由是什么?和(预期或实际)结果相互之间的逻辑和因果关(4)有没有避重就轻的途径或办法去争取他系,分析的焦点是效应( effect i veness x们的支持抵消他们的反对,增加他们的接受,和(1)政策的目标是否隶属于“主导观点”的职激发他们适当的反应?权和责任范围之内?(5)有没有应变计划或者补救办法?这些计2)“主导观点”的价值与政策目标、手段划与政策目标有没有矛盾?它们是否足够应付预和结果是否一致?若不一致,有何理由?期的问题?(3)在判断问题和决定目标时,设计和选择手从“法理与实际”分析中可以鉴别出政策成段时,估计实践政策所需的各种投入时,以及建立败的关键人物或机构,也就是关键的“相关观点衡量后果所用的标准时,所采用的资料和所作出分析者应该鉴别出每一个“相关观点”的价值、权的假设是否一致?资料的正确性能否鉴定?假设力、物力、人力、信息和时限,然后从这些观点的合理性可否通过逻辑方法或实验方法去证实?出发,再次分析政策,也就是从这些观点去看政4)预期或实际的结果与政策的目标是否策的逻辑(效应)、经济(效率)法理(合法性)致?若不一致,有何解释?和实际(可行性),找出这些关键人物或组织对政(5)政策实施会否带来副作用和副产品(预策的看法和倾向,从而找出适当的应对方法期或实际)?如果会,他们与政策目标是否一致?观点评估法原文是“主观——致、足够、依(6)实施政策是否需要改变现有体制或组赖”( Subj ecti vity--Consi st ency, Adequacy,织?如果需要,改变的可行性如何?Dependency,或称S-CAD)。分析程序是先定观6.2.3第二个分析是“经济”点,然后按这观点去分析政策的效应、效率、合分析政策所用的手段、工具和资源是否过多性和可行性。这套办法其实只是常理,只不过或不足,经济分析放在逻辑分析之后,焦点在“效是把它系统化(也可以考虑计算机化)。经得起这率” ef fi ci ency些分析考验的政策将会是一个知己知彼、逻辑性(1)是否每一个价值起码有一个相应的政策强、效率高和成功机会大的政策。标去表达?如果多过一个相应目标,是否每个目标都是必需的?这些相应的目标能否足够表注释(№tes)达这个价值?如果不足,有没有其他的目标去补①请参看“我的旖色佳”,见《城市规划199912):53。充?有没有其他既存的政策可以补充?②参考 Hw To Thi nk《如何去思考》,1910(2)是否每个目标起码有一个相应的手段去③其著作《行政管理行为:行政管理机关的决策程序追求这目标?如果多过一个相应的手段,是否每的研究 Adnm ni strat i ve behavi or: A St udy of D手段都是必需的?这些相应的手段能否足够达ci si on- Maki rg Processi nAdini strati vea gani zati on成目标?如果不足,有没有其他的手段可用来补1949)是公共管理科学的经典。有人称他为公共充?有没有其他的政策可用来补充管理学之父(3)所动用的措施和资源的数和量是否必④如 The Adani strat i ve Process as a Deci si on Naki ng and需?是否足够?Goal-Attai ni ng Syst em T B Bour n, 1974.(4)负责执行的单位有没有足够的管理和操⑤见 The sci ence of‘ Muddy Thr ough'(‘蒙混过关’的作技术和能力?科学). Pub i c Admini strati on Revi ew195919)(5)所得到的(预期或实际)结果是否能完全⑥见‘ Middl i ng Thr ough中国煤化工满足目标?是否物有所值?(‘蒙混过关是‘科学ITCNMHG6.2.4第三个分析是“法理和实际”Adnnni strat i on Revi ew 1964( 44)分析政策的合法性和可行性,从“主导观点”