河南省农地流转的现状、困境与对策

天津农业科学Tianjin Agriculural Sciences2013 ,19(12):21-26●三农问题研究河南省农地流转的现状、困境与对策张淑萍(河南师范大学政治与公共管理学院,河南新乡453007)摘要:河南省农地流转 表现出规模扩大、速度加快、流转方式多样、组织化程度提高、土地用途基本合理、流转收益不足等特点。农业兼业经营替代农地流转、地方政府对农地流转市场管理缺位、缺少扶持新型农业经营主体和整合农地流转市场结果的综合性政策,造成河南省农地流转市场的困境。促进农地流转市场发育.须做实农民土地用益物权，扶持新型农业经营主体.强化地方政府对农地流转市场的监管,建立农地流转中介服务体系，健全对粮食主产区利益补偿机制和农民工社会管理体制。关键词:农地流转;农业兼业化;新型农业经营主体;粮食主产区利益补偿中图分类号:F321.1文献标识码:ADOI编码: 10.3969/jissn.1006- -6500.2013. 12.006Situation, Problems and Countermeasures of Rural Land Circulation in Henan ProvinceZHANC Shu-ping(College of Political and Public Management,Henan Normal University ,Xinxiang . Henan 453007 , China)Abstract: Rural land circulation in Henan Province was characterized by scaled, speed, diverse, organizational, the reasonable landuses and deficient agricultural income. Concurrent business of farmers delaying the rural land circulation, the absence of govemmentalmanagement for its market, the lack of a comprehensive policy to support the new agriculural operators and to integrate the results ofrural land cireulation, all that caused the dilemma in the land circulation market.To promote the development of rural land circulationmarket, the central govemment would protect farmners ' land rights, support new agricultural operatorsIn the meantime,the localgovermment would strengthen market supervision, develop related market intermediaries and service institutions, establish acompensatory mechanism of major grain producing areas and improve social management to the migrant workers.Key words: rural land circulation ;concurent business of farmers ;new agriculural operators ;compensation for major grainproducing areas河南省在发展现代农业和建设粮食主产区过程中，探索不以牺牲农业和粮食为代价的粮食生河南省农地流转的现状产与农民收入协调发展的道路。2012 年,河南省.粮食总产量561.36亿kg，占全国粮食总产量的1.1 农地流转规模扩大、速度加快9.56%。2012 年河南省农民人均纯收人达自2001年开始,河南省农村土地流转规模和7 524.94元，与全国农民人均纯收人7919元相速度呈现加快趋势。据河南省农业厅调查统计，比,差距不小。整体上,制约河南省粮食生产的土2001年河南农村家庭承包地流转面积占家庭承地、水资源“瓶颈”约束和农业收益偏低的基本矛包经营总面积的1.7% ,2007年这一比例为4.8%。盾依然突出。2012 年10月份,对河南省滑县、封2011年底，河南省农村土地流转面积132.13万丘县、沈丘县、息县、唐河县5个粮食生产大县的.hm',占家庭承包面积的20.6%，比2010年底的320个农民家庭的人户调查显示，河南省农地流87.58万hm2增长了50.9%。 2012 年底,全国家庭转规模扩大、速度加快,而依靠农地流转弥补农业承包经营耕地流转面积达到0.18亿hm?，占家庭规模和效益不足的状况没有根本性改善。承包耕地总面积的21 .5%。从农地流转规模看,河中国煤化工收稿日期:2013-08- 16;修订日期:2013-09-20基金项目:河南省高等学校哲学杜会科学创新团队资助项目(2012-CXTD-07);河南省JYHCNMHG344)作者简介:张淑萍(1978- -),女,河南沈丘人,副教授,博士,主要从事农村宏观经济管理的研究。..22.天津农业科学第19卷南省农地流转规模大体相当于全国平均水平，河术、管理、流通等方面的竞争优势,可以降低生产南省农地流转规模扩大、速度加快,提高了农业生.成本和提高产量来增加农业比较收益，缩小农民产集约化、专业化水平,实现了土地、资金、技术、务农收入与务工收入之间的差距，加速农村土地劳动力的合理流动与资源优化配置，对促进现代流转 和现代农业发展。农业发展起到了积极作用。1.4农地流转以粮食种植为 主1.2 农地流转方式以农户间转包和出租为主2012年底,河南省农地流转中用于粮食生产2012年,河南省农村劳动力4800万人,农村的占流转耕地总面积的62.7%，用于经济类作物富余劳动力3200万人，农村劳动力转移就业生产的占流转面积的37.3%，流转后的土地用途2 570万人。农村青壮年劳动力外出务工，缺乏劳以粮食种植为主。此次5个粮食生产重点县的抽动力的中青年农民家庭的普遍做法是将土地转包样调查中，用于粮食生产的耕地占流转耕地总面或出租，--些外出务工农民将耕地人股或直接出积的81.3%，用于经济类作物生产的耕地占流转租给专业合作社由其统一经营， 在各个粮食生产面 积的23.7% ,约5%用于其他用途。其他用途主县悄然兴起。截止到2012年7月份,全省人股面要是涉农企业用于开发“循环经济产业园”、“生积比2011年增加了32.4%， 托管等形式增加了态农业示范基地”、“现代农业示范园”、“农业科34%。本次调查显示:在320个农民家庭中,已经技博览园”等农业项目。参与、未参与农地流转的农户分别有63户、2571.5 农地流转收 益不足户，占全部受访农户的19.7%, 80.3%, 63户农民土地资源稀缺性，引起了发展新型城镇化和家庭流转的耕地面积共计357 hm2 ,其中，以转包工业 化与建设粮食生产核心区，在空间和区域上和出租形式流转的耕地占所有耕地流转总面积的争夺土地资源的矛盾。土地资源升值反馈到农地82.7%。由于农村劳动力跨地区流动中隐藏着就流转市场上,农地流转价格的显示机制逐渐形成，业的不确定性，使分散农户之间的土地转包和出价格引导土地资源流动的趋势加强。在63个农户租具有短时性和不稳定。在农村劳动力输出比重参与的农地流转中，,43 个农户转出土地,20个农高的沈丘县和息县，以转让方式进行农地流转比户转入土地,6户转出土地的农户未收到任何流较常见,转让承包地占农地流转总面积的9%。国转价款，得到土地租金或粮食补偿的农户有37家反复强调稳定农民耕地承包经营权，那些在户。其中，每公顷耕地流转价格基本维持在1993年以后出生的农民无法通过正常的土地调4 500~5 250元●年+，约占年均种粮净收益的整渠道,合法地获得耕地。各地出现变通性的做法30%~35%。普通农户间自发耕地流转方式占绝对是那些主动放弃土地承包权的农户或者无力耕种优势,转人耕地的农户因地块分散、租期短、缺少的农民将其承包耕地转让给具有血缘或地缘关系信贷资金的支持，不易实现土地集中和集约化经的亲友,悄悄地形成耕地承包权的继承或流动。营,不易凭借规模化收益提高农业收人，而且增加1.3农地流转 组织化程度增强不多的农业收人还要在流转双方之间重新分配。农业产前、产中、产后分工的不断深化,提高耕地流转合同并没有给转出耕地的农民带来较高了农业生产经营的组织化程度。目前河南省农地的租金收益,并且丧失了耕地作为其务工、经商失流转正在逐步打破农户之间流转的局限性(川I,，更败时的退路或抗击经济风险的资产(2。多地流人种粮大户、家庭农场、农民专业合作社和资本性质的农业企业。截止到2011年底,规模经.2河南省农地流转的困境营面积在百亩以下的有近5万户, 6.67~33.33 hm2的1.5万户,33.33~66.67 hm2 的2 900户,66.67我国农地流转政策，以保护农民承包地使用hm2以上的2600多户。转人农民专业合作社、农权 和鼓励适度流转为目标，延缓了自发的农地流业企业和其他经营主体的面积,分别比2010年增转的渐进性质，却终归抵挡不住农地流转市场加加了0.6% ,49%和44.7%。与分散农户相比,专业速 蔓延的趋中国煤化工固反抗与积极大户、家庭农场、农民专业合作社等新型的农业生顺应的双重MHCNM H G在众多分散的产经营主体，在市场竞争中更容易获得信息、技农户, 尤其是中老年农户对农地流转的淡漠与冷.第12期张淑萍等:河南省农地流转的现状、围境与对策●23.静反应,极力避免卷人耕地流失与兼并;后一个方对耕地的物质投人、 新技术运用和现代化的管理面反映在新型农业经营主体的大量涌现，并且在能力往往不足，不利于农业生产经营的集约化和利润动机驱使下，扩张农地流转规模和实行农业精细化，也不容易形成与农资市场和农产品市场集约化经营。农地流转中看似矛盾的两股力量的的对接,最终会制约农业生产经营方式的转变。流变,使农地流转市场的主体、客体、管理者、流2.2 缺少保护新型农业经营主体的政策转秩序等不同程度的陷入困境。壮大新型农业经营主体的力量，依赖优厚的2.1农业兼业经营替代农地流转不利于农业生农业收益和能够有效地抗击农业风险的补贴性政产方式的转变策。从河南省新型农业经济主体的发展状况看,这河南省农业生产出现普遍的兼业化、老龄化些新生力量的总量和规模偏小且面临较高的自然和妇女化趋势。城乡经济社会发展不平衡和农业的、经济的风险,又缺少相应的农作物保险政策和生产要素相对价格变化,诱使农民家庭打破“男工保护性的农业补贴。按照河南省农业补贴的实施女耕”劳动分工方式,更为灵活地调配家庭内部性办法，原有耕地承包者而非实际种粮者获得各项别间的劳动分工,夫妻双方闲时务工、忙时务农，农业补贴，只是新增的农业补贴向新型农业经营或者一方务工、另一方务农最为常见。目前河南省主体进行倾斜。 这意味着凡是新型农业经营主体超过90%的农村家庭,至少有一个主要劳动力长的力量生长较快的地区,其市、县级政府的财政负期从事非农业工作，农业兼业经营成为农民家庭担较重。例如,周口市采取鼓励土地流转、银行信主导性的劳动分工方式。在320位农户中, 195位贷担保、增加农业补贴的优惠性政策,其农业财政农户认为保留土地仅仅可以保证基本生活，其中支出规模增加较快。2012年,周口市公共财政收的80位农户愿意放弃承包地,前提是政府能够为人60.1亿元，争取中央和省财政各类补助资金之提供适当的养老保障。这说明农户继续保留土269.8 亿元，比2011年增加68.5亿元;公共财政地承包权的主要原因，已经不是可以从中获取较支出324.9 亿元，其中，惠农性的财政支出32.6好的生活保障，而是将保留土地承包权作为务工亿元,占公共财政支出总量的10%。靠着纵向的失败的退路。占压倒性多数的中青年农户家庭,其财政转移支付,周口市财政收支才实现基本平衡。经济中心已经转向非农产业并且摆脱了对土地依但是中 央财政对这些产粮重点县的转移性支出的赖,却不肯放弃手中的承包地,这加剧了农地流转强度较弱,本就不富裕的地方财政支出困难,那么市场的供给不足。由于第一代农民工逐渐地退出地方政府对新型农业经营主体的优惠性政策能持城市、返回农村,老年农民家庭和部分中年农民家续多久就很难预测。调查发现,专业大户、家庭农庭的收人来源再次转向农业并强化了对土地的依场和农民专业合作社等新型农业经营主体，最无赖，这一部分农户转人土地的动机强烈而转出土助的是与适度的农业规模相配套的农田水利设地的愿望不足，结果是农业兼业经营切实形成了施、道路、技术咨询和推广、农田改造和耕地保护对农地流转的替代。等公共产品供给滞后,最困难的是农资购买、农产占主导地位的农民家庭兼营农业，实现了家品收购、银行信贷等。新型农业经营主体,不能在庭内部劳动分工的专业化和多样化的统一，可以农资购买和农产品售卖中占据有利地位、缺少适提高农民家庭内部劳动生产效率。但是,在户均土当 的抵押物和担保人、繁琐的银行贷款手续和投地资源和劳均土地资源稀缺的约束下，农业兼业资担保公司较高的贷款利率，这些因素可能减损经营并没有妥善地解决劳动力与土地的合理搭配由农地流转带来的规模化收益。问题,反而出现妇女、老人经营农业的劳动力过剩2.3地方政 府对农地流转市场管理缺位问题，并且引起农业从业者的年龄层次和性别结地方政府对农地流转市场管理缺失，突出地构恶化4。本次调查发现:在从事农业的劳动力反映在对农民土地权益保护不到位和流转后土地中,51岁以上的人数占43.1%,60岁以上人数占 用途管制不严格，引起农地流转纠纷和用途非粮13.7%;妇女劳动力的人数占61.4%;中小学及以化。例如,中国煤化工;在跨村、跨乡下文化程度的人数占40.2%。市场筛选下来的老或跨地区的MHCNMHG接与村委会签龄妇女农业从业者主要依赖传统的耕作经验,其订流转合同，出现村集体代替或强迫农民签订流..24.天津农业科学第19卷转合同的现象，-些农民缺少基本的知情权和价格谈判权利，许多耕地流转期限过长而流转价格3河南省农地流转的对策偏低，而少数农业企业失信于农民使其蒙受较大的经济损失。又如,一些地区的县、乡政府试图依粮食主产区省级政府，在农地流转的市场规靠行政力量加速农地流转，而忽视自身应当承担律与政策调节的配合.与中央政府、基层政府以及的耕地保护职责与农地流转所附加的管理责任,农民的利益博弈中将起到关键性作用，对农业财包括对转入耕地的农业经营者的资质审查和流转政支出、信贷、农业科技、农村土地管理产生实质耕地的用途监管。由于地方政府急于发展现代农性影响。省级政府务实地引导农地流转,应完善农业和地方经济，往往对新型农业经营主体尤其是村土地管理制度、健全农业保护政策体系,创新农工商业性质的农业企业的进人和监管不力，部分业经营机制和农民工的社会管理体制，稳妥地推农村地区引入的农业项目实际上却在经营旅游、进农地流转市场发育和吸纳农村剩余劳动力。娱乐、餐厅甚至房产开发,或者农业企业租赁耕地3.1 做实农民土地用益物权.后大面积、长时间撂荒。农地流转后用途“非粮稳定农村土地承包关系,赋予农民长久、充分化”,以农业企业的农地流转为甚,它与稳定粮食的土地承包经营权，是稳定农民长期投资预期和播种面积之间确实存在着矛盾，造成国家粮食安理顺农地流转关系的基础。对一些归属不清的土全隐患。地要尊重历史和承认现实,尽早确权颁证。对不宜2.4 鳌合农地流转结果的综合性政策出台迟滞采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘荒滩等农目前，地方政府在发展新型城镇化过程中所村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承制定的社会管理政策,没能与农地流转政策相配包，承包方可以由农民扩大到农村集体以外的单合,出现了“土地的城镇化”与“人的城镇化”之间位和个人。逐步放开土地承包经营权的抵押,让那的相互脱节。发展现代农业和提高农业组织化程些欲扩大土地经营规模的农民能够以手中的土地度所带动的技术、资金挤压劳动力的现象,特别作为融资手段,解决农村资金不足的难题。即便真是一些被动流转土地的失业农民的生活质量下出现少数因经营风险无力还贷的农民被迫失去土降[5,即使地方政府政策上放开务工农民和失地地，地方政府也可以出台相关的社会救助措施予农民在县城的落户条件，他们能否真正获得与当以解决。全面开展农民宅基地的统计和登记工作，地居民等同的公共服务尚不可知。另外,新型农业赋予农民宅基地以完整的物权,发放统一的、具有经营主体与普通农户的农业收人差距扩大，势必法律效力的宅基地证书。允许农民通过市场化流加速农村内部的农民角色分化，在新一轮财富竞转变现其房产，或者按照地方相关政策的置换标比中失利的普通农民，对土地投入和农业生产的准换取小城镇内的一套住宅 、迁人小城镇居住,为积极性将可能影响未来的农业产出。现有农业保有能力在城镇居住的农民融人城市创造条件。护政策仅注重粮食数量安全和调控农业资源,忽3.2地方政府引导和 监管农地流转市场视了粮食质量安全和农业资源配置效率，无益于地方政府建立土地流转的专项引导资金和信调整新型农业经营主体与普通农户之间的利益均息服务体系,为流转各方提供必要的信息、技术和衡。再者,农村土地产权制度,对农民对集体土地法律等的咨询服务, 维护流转双方合法权益[7-9。用益物权的限制过多，无形中为农地流转设置了鼓励专业大户、家庭农场、专业合作社与农民在平--些政策性障碍，为村集体创造了不少的寻租机等互利、协商-致的基础上签订长期、规范的流转会问。例如“以转让形式流转土地的必须经过发合同并报发包方备案。在不改变土地性质和用途包方同意”,可能使那些已经在城市有稳定收入的条件下，准许社会资本以多种形式直接流转和来源的务工者无法扯断与农村耕地的联系,形经营农民的承包地，并且按照促进民营企业和中成-批土地食利者。由村委会牵头的反租倒包小企业发展的有关政策扶持资本性质的农业企和委托承包进行流转产生的土地租金可能被村业。县、乡中国煤化工市场的管理责委会截留，损害农村集体成员的利益和产生土任,包括对YHCNMHG转主体的资质地流转纠纷。，审查、信息传递、流转土地的用途管制、纠纷解.第12期张淑萃等:河南省农地流转的现状、图境与对策.25●决、执行农业保护政策等。加强省级政府对县、乡易提供投资 、法律、评估、会计等专业服务。以农政府对农地流转市场管理责任的督察，引导流转资企业和农技站为主体,以家庭农场、农民专业合土地向种粮方向发展。增强村民自治能力,最大程作社或农民协会为对象，开展农资供应和生产技度地避免农村集体强制农民进行土地流转和截留术指导。农民土地流转收益。3.5 建立对粮食主产区利益补偿机制3.3积极扶持新型农业经营主体现有对粮食生产大县的奖励政策不足以弥补从立法、政策、管理方面营造社会环境,培育其农业财政支出的困境，也不足以调动县级政府高效率的新型农业组织。加强农地流转立法和制对耕地保护、生态环境治理和发展粮食产业的积定实施细则,明确土地流转中受益各方的权利,保极性01。建议由中央政府和粮食主销区政府按照障农地流转不会造成耕地减少或威胁国家粮食安一定比例共同筹集财政资金，建立以中央政府为全,保证农地流转限制在农业内部,预防土地兼并主体 的国家粮食安全补偿基金,对13个粮食主产和产生大量失地农民,规范农地经营权交易市场,区按其对国家粮食安全的贡献进行转移支付。各确保农地流转公平、合理。省级政府制定财政、金个粮食主产区再按照产粮大县的粮食产量分配补融项目开发方面的支持政策,围绕农业经营规模偿性资金,以鼓励县级政府管好地、多种粮。粮食和提升农产品竞争力，加强农业基础设施和农业主产区省级财政加强对粮食生产重点县的农村土科技的财政投入，扶持各类农业主体投资现代农地整理、标准农田建设、农业综合开发、农业产业业和开展规模化的集约经营。鼓励外出务工的回化、特色农业产业示范基地建设的资金投人,配合乡创业者、专业大户、专业合作社、龙头企业围绕规模化粮食种植，靠项开发推动农业产业化和当地主导产业和特色产品，建立生产基地,开展适农民收人增长。度规模经营。对达到一定经营面积的专业大户、家3.6创新对农民工的社会管理体制庭农场、专业合作社等规模主体,按其经营面积和管理农民土地流转预期和妥善安置释放出的亩均标准由中央财政对其进行直接补贴，对其基农业剩余劳动力,利用农民彻底的分业和减少农础设施投人和设施建设给予贷款贴息支持，并且村人口促进农地流转和适度农业规模化经营。一将新增农业补贴重点流向规模经营者。通过农业是形成持久的农村人口流动机制，对农民工和失保险机制分散和降低规模种植者的生产经营风地农民的就业能力和再就业进行培训，提高农民险,对其投保农业保险给予一定的保费补贴,逐步工的就业层次和就业稳定性"。二是完善农村社建立包括农业保险、农业生产贷款在内的金融服会保障体系,增强农民土地流转的预期。要使农村务体系。商业银行县域分支机构和农信社优先支人口能持续地流动下去，须赋予农民充分的退出.持专业大户、家庭农场和专业合作社,缓解农业规土地权利和城市基本生活的保障权利。从农村最模经营者季节性、临时性的信贷资金需求。低生活保障制度人手，推动农村社会保障制度的3.4健全农地流转的 中介服务体系完善,置换土地对农民生活、养老的保障功能21。农地流转的中介服务体系，包括分散的农户在一些县域经济发达的农村地区，可以依据土地对土地测量与评估、土地流转法律咨询、土地流转流转期限对转出土地的农民进行不同标准的补合同管理.土地托管和土地保险的服务性需求,以贴,用于其农村养老保险自缴费用的补助将城市及农业规模经营者对土地流转信息、流转监督管规划区内转出土地的农民纳人城镇社会保障体理、农业技术、农资购买、仓储、农产品销售、农机系，对其实行优先保障。三是转变人口城镇化模服务等需求。建立各类中介组织连接政府、农户与式，促进农民工融人城市。摆脱政府主导的城镇农业规模经营者，为之提供农地流转的信息、技化，逐步过渡到市场主导、政府引导的城镇化模术、生产性服务，降低流转双方的交易成本和风式， 依靠市场手段筹集资金和产业聚集提高城镇险,促进顺畅、高效的农地流转。成立以乡、县、市化质量。尽快打破城乡分割的二元社会管理体制，三级政府为主导的农地流转信息网络,协调村、乡稳妥改革户中国煤化工工在就业、住镇、地区之间的土地流转。成立市场化运作的农村房、医疗和YHCNMHG城市居民相同.土地产权交易所，为各类农地流转或农地产权交.的权利。惟有让农民工获得高于农村的、体面的城.●26.天津农业科学第19卷市生活，方能为规模化的农地流转和发展现代农农地流转调查分析[J].中国农学通报, 2013(2):80-85.业释放更大的空间。[7]侯明利.河南农地流转现状、制约因素及对策分析[].商业研究, 2012(8):171-174.参考文献:[8]殷海善，秦作霞，辛有德,等.城郊区农村土地流转调[1]刘芬华.究竟是什么因素阻碍了中国农地流转一基以山西省晋中市榆次区为例[J]. 山西农业科学，于农地控制权偏好的制度解析及政策含有[].经济社会体2012(5):526-529.制比较, 2011(2):26-34.[9]杨烨,佟佳玉,马波,等.齐齐哈尔市农村土地经营流转[2]钱忠好.非农就业是否必然导致农地流转一基于家纠纷现状及对策探讨[J]. 天津农业科学,2012 (4): 104-庭内部分工的理论分析及其对中国农户兼业化的解释[J].106.中国农村经济, 2008( 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