河南省土地管理模式的探讨

安徽农业科学,Joumal of Anhui Agi. Sei.2007 ,35<(19):5908 - 5909责任编辑胡先祥责任校对俞洁河南省土地管理模式的探讨朱刘娟',吕树民”,陈俊杰!(1.河南理工大学测绘与国土信息工程学院.河南焦作454003;2.河南省漯河市建筑设计研究院河南漯河462000)摘要分析了河南省土地管理中存在的问题 ,提出了河南省土地利用走集约利用与可持续发展道路管理模式的对策。关键词河南土地;集约利用 ;可持续发展;管理模式中图分类号F301.2 文献标识码 A文章编号 0517- 6112007)19 - 05908 - 02Probing into Mode of Land Management in Henan ProvinceZHU Liu-juan et al (School of Survey and Land Information Engineering, Henan Polytechnice University, Jiaozuo, Henan 454003)Abstract The problens existed in land munagement were analyzed. And the countemeasures of land mangement were proposed, pursueing intensive u-tilization and sustainable development path.Key words Henan province; Intensive uiliztion; Sustainable development; Management mode土地是十分宝贵的资源。当前河南省面临的几大问题河南省居民点及独立工矿用地中,尚有约40万hm?的闲散如人口、资源、环境和粮食等,均与土地有关。一方面,河南地和废弃地未被再利用。由于河南省经济基础薄弱,与其省人均耕地数量少,总体质量水平低.后备资源不足,严重制他省份相比,省内各市土地集约程度还不够,且很不均衡。约该省农业乃至整个国民经济的发展;另一方面.随着中原.据河南省统计年鉴(998 ~ 2005)显示,全省18个市土地的集的崛起,河南省人口的增加和工业化、城市化进程的加快,建约利用状况存在着较大的空间差异性,除郑州、焦作、三门峡设用地数量不断增加,土地供求矛盾和人地矛盾日趋尖锐。等少数城市的土地集约利用水平较高外.全省大部分城市土所以,作为地处中原、拥有9 800万人口的河南省,提高河南地的集约利用较低,其中驻马店市、信阳市和商丘市的土地省土地管理的社会效益、经济效益和生态效益,促进河南省集约利用水平最低田]。就河南省目前的土地管理运作体制经济和社会的可持续发展,实现中原崛起的目标,是值得研而言,在短期经济利益的驱动下,某些地方政府热衷于招商究的重要课题,具有十分重要的理论价值和现实意义。引资上项目,只注重项目数量、投资额度以及所产生的税收效益,但建设水平低,经济总量不高,严重地干扰了经济结构1存在的问题1.1耕地数锐减,后备资源严重不足据统计,河南省耕调整。部门之间、行业之间、城乡之间尚不协调,特别表现在地面积由1954 年(历史.上耕地数量最大年)的906. 20万hm2?土地供给和调节机制的不完善.不畅通。下降到2002年的687.1万hn?。该省现有人均耕地量低于全1.3土地管理 监管力度不够,土地管理市场不规范在土国平均水平，而且耕地分布不平衡.质量差，利用水平低,退地管理上,政府还不同程度地存在着“缺位”和“越位"现象，化严重。预计到2010年河南省人口将达到1.04亿,所以满政府对土地管理缺乏宏观指导作用;基层国土部门受到人足人口与消费的增长,解决好粮食问题将是河南省长期面临员资金等方面的限制，执法力量薄弱;同时,由于河南省土的艰巨任务。更值得注意的是,河南省土地后备资源潜力较地管理起步较晚,至今仍没有一套系统的、完善的、符合河南小,目前全省土地利用率为86.67% ,土地垦殖率为48.9%;省情的土地管理体系和法律法规体系。目前,在河南省土地未利用地占土地总面积的13.33% ,其中可开垦为耕地的土管理市场中,既有以出让、划拨方式形成的国有土地市场,又地仅有33万hnm2!)。同时,河南省正处于经济快速发展的时有以集体土地为主体的集体土地市场,市场行为极不规范。期，随着我国中原崛起战略的实施,我国经济发展战略布局土地市场还没有形成符合市场经济规律的运行机制,不能发将由东部向中西部转移,经济建设对土地的需求在相当长的挥价值规律与竞争规律对市场的调节作用,还没有完全理顺时期内仍将有较大的增加,用地供需之间及各行业用地之间土地出让、转让收益分配的有效管理体系和制度。的矛盾将更加突出.而且这种土地供求矛盾的紧张状态在一2对策2.1对河南省 土地进行科学评价土 地资源不限于土地本定时期内将长期存在。1.2土地集约利用不够 ,土地利用结构不合理目 前河南身,广义上讲,土地资源是指土地及其周围空间可被人类开省土地集约利用程度低是土地管理存在的突出问题。河南发和利用的潜力。因此,对这种资源的占用不仅需要考虑对省土地利用还比较粗放.城镇规划中工业、商业、住宅等功能其自身的影响,而且必须考虑对经济、环境、社会的影响。所区分布不合理,混杂现象十分普遍。个别土地使用存在缺乏以,在占用土地时,必须对河南省土地进行科学评价,从以往科学规划.盲目追求规模、缺少项目和产业积聚规模的情况,单纯分析用地数量提高到分析用地质量，建立科学的用地评严重制约了土地效率的发挥,导致土地的粗放经营。目前价指中国煤化工-定建设项目用地规模、用地i,使土地管理工作尽快基金项目河南省教育厅科技攻关项 目(20000);河南理工大学青走上规YHCNMHG'作者简介朱刘娟(1974- ),女,河南焦作人,讲师,从事土地管理方面年自然基金贵助项目(646121)。2.2深化土地使用制 度改革土地具有 特殊的使用价值。的教学与科研工作,在一定的劳动条件下,土地能为人类永续地提供产品和服收稿日期20703-22务,即产生地租。正因为有了地租,才产生了土地价格。当35卷19期朱刘娟等河南省土地管理模式的探讨5909前，由于河南省土地资产化进程加快,必须增强全省土地的制的前提下,河南省应盘活存量土地.立足于内涵挖潜.节约资产意识,在对全省土地进行全面评价的基础上,完善土地和集约利用土地,加强环境保护,实行土地、资源、环境核算有偿使用制度[4]。具体的管理模式为:①深化土地利用改制度试点,将土地、资源、环境综合成本纳人国民经济核算体革。宏观调控用地规模、用地结构和地价,使得土地得到合系,加强执法和监管力度,推行污染物排放总量控制制度，建理配置。对于省内城镇土地中的经营性土地,应全部以出让立合理有效的生态环境补偿机制,试行排污权交易制度,运的方式提供;对于农村集体经营用地,集体经济组织自用的用市场手段做好土地管理与生态建设工作。应改变产权规定年限，全部让利,而国有土地部分让利,以集2.5加强河南 省土地管理的制度建设应采取以 下措施:体土地人股的,股份不得转让;对于农民住房用地,实行有偿①完善-整套相应的法律法规[s]。土地是稀缺和不可替代使用制度,不得转让。②在用地结构上,应逐步扩大土地使的资源,必须加强与土地相关的法律法规建设,真正做到有用权出让与转让,充分发挥市场机制在合理配置土地、调节法可依、有法必依、执法必严、违法必究,以保障河南省土地土地供需矛盾方面的作用。加快市场体系的培育,建立起河管理的顺利健康发展。②制定促进河南省土地管理的政策南省一级的房地产和土地市场，让市场调节土地资源的配体系,以约束与指导河南省土地管理,提高土地资源配置效置,把使用土地的企业推向市场,使企业经营效果与用地效率,深化土地使用制度改革,整顿河南省土地市场秩序,规范益结合起来。③完善河南省土地有偿使用体系。采用经济和发展土地流通市场,完普土地有偿使用机制,努力实现土手段,确保河南省土地的合理使用,逐步建立起珍惜和合理地的可持续开发利用。③加强领导，狠抓落实。河南省各利用土地的自我约束机制。加强河南省对一级土地市场的级人民政府要进一步加强对土地市场秩序治理整顿的组织垄断;调整土地出让失衡的状态,加大招标、拍卖所占的比领导,主要领导要亲自抓、负总责,及时研究解决工作中的重重;尽可能减少行政干预对有偿使用方式的影响,使有偿使大问题。另外,还要充分发挥群众监督和舆论监督的作用。用的土地市场准确地反映供求状况,引导土地市场健康有序通过对土地违法案件的查处,真正使违法者受到惩处,违法的发展;理顺地租与土地税、费的关系,构建河南省土地租、行为得到纠正,全社会受到教育。费、税体系,建立土地出让、转让收益分配有效的河南省土地2.6 实现河南省土地管理的现代化 新的形势对河南省土管理体系和制度的新模式。地管理提出了新的要求,所以必须对土地实行动态管理,而2.3正确处理“吃饭”与“建设”的关系 河南省的“吃饭”与实行动态管理的手段就是要建立土地规划信息系统。GIS 作“建设"问题,不仅是经济问题,而且是政治问题,关系到全省为区域社会经济可持续发展的管理 与决策工具,将发挥愈加9 700万人吃饭的头等大事,所以必须高度重视。只有先解重要的作用。在土地管理中,最具有重要意义和特色的是决好“吃饭”问题,才有可能考虑到“建设”问题。在“吃饭”问GIS的地理分析功能。如,CIS 的空间层次分析具有多层次、题上,科学地进行河南省基本农田保护区划定及其建设用地多方位、多结构的系统性和综合性的特点,可以对土地进行管理是解决好这个问题的关键。一方面,要严格按照国家、环境功能区划分、生产力布局调整、拟建项目地址选择、自然省、市等有关规定,特别是要依据有关法律、法规、政策文件保护区划定、土地的资源分配以及土地的动态模拟等,对实以及技术规程;另一方面,应充分考虑到河南省非农土地的施土地的信息化管理非常重要[(6] ;GIS的空间目标分析对于需要,根据科学的预测,保留- -定数量的建设预留地。在“建环境的发展预测、土地的综合分析与规划、土地最佳方案的设”问题.上,应为基础设施等重点建设项目提供用地服务,做选取等均具有重要的意义。目前,河南省土地管理部门对该好土地利用规划审批、计划编制和用地预审工作。在土地管工作已做了大量的基础工作。这为建立土地管理信息系统理过程中,要提前介人建设项目,做好建设项目用地预审工提供了保证。通过建立土地管理规划信息库,监测土地实施作;严格执行土地用途管制制度,除重点基础设施、线性工程过程中土地利用的时空变化,从而对其进行技术、行政和法占用农用地外,一般建设项目、房地产开发项目和农民建房律上的管理。同时,进行土地使用中的效益分析,进一- 步完要坚持在规划土地范围内安排;选择-批河南 省内基础较善、优化土地的使用效益,从而实现对土地的有效管理。好、有潜力、对区域经济发展有带动作用的城镇,并且予以重参考文献点支持，合理确定城镇用地规模，加快城镇建设。另外,要防[1]邢晓娜,吴克宁,吕巧灵,等河南省耕地动态变化及驱动力研究[J].河南农业科学, 2005(12):56-61.止借大开发名义乱占滥用土地、违法圈占土地和搭车批地造[2]吴克宁,曹志宏,梁流涛河南省土地集约利用时空变异分析[J].国土成新的土地浪费。资源科技管理2006,17(2);427 -49.2.4走集约利用与可持续发展的土地管理道路目 前,河[3]赵书茂,赵永江，徐铭杰.河南省可持续发展对策探析[J].地域研究与开发20212)60-630南省土地管理应转变思想,改变以外延扩张为主的“摊大饼”4]税远友,周申立,莫怀银。合理利用土地的思考[J].四川师范学院学报:自然科学版，196, 17(2):38 -42.式的粗放的土地管理方式,转为节约用地，充分发挥城镇空[5] 陈俊杰，牛海鹏.加入WTO对土地管理的影响及对策[J].焦作工学院间效益的“内涵挖潜”的集约型建设道路。充分利用城镇空学报2002(3):16- 17.间,适当增加建筑密度容积率和建筑高度。在土地总量控[6]中国煤化工理信息系统[]西部探矿工YHCNMHG