充分认识养老保险个人账户从"空账"向"实账"转化的长期性

市场与人门分析2004年第10卷第MARKET DEMOGRAPHIC ANALYSIS Vol 10 No. 3 2004充分认识养老保险个人账户从“空账”向“实账”转化的长期性林毓铭(江西财经大学公共管理学院江西南昌330013)摘要:中国养老保险实施社会統筹与个人赇户相结合,大量历史债务沉淀,负载于制度运行进而发生了大量个人账户“空账”现象。面对人口老龄化、高龄化造成的养老金风险,政府挺出了个人账户与统筹账户分开管理的改革举措,但个人账户从“空账”向“实账”转化仍需要一个长期的过程关健词:个人账户;分开管理;隐性养老金使务中圈分类号F840.6文献标识码:A文章编号:100064346(2004)03-002006Understanding the long time of Individual AccountTransform from Empty to Solidlin Yu-min1gPublic Management School of Jiangxi Finance and Economics University, NanchangAbstract: The Chinese pension insurance implements integrating social pooling with individued and loaded with the systgreat deal of individual account became to empty account. Facing to the pension risk causedby the population aging and old aging, government puts forward separate management of individual account and pooling account, when the transform of individual accountreally has along way to go.Key words individual account; separate management; implicit pension debt个人账户应属于个人所有,而个人账户的“空产权益明晰信用关系到位,这才是个人账户从“空账”现象是现行养老保险制度的产物,从“空账化”而账”向“实账”转化的真正本质言,目前我们提到做实个人账户,实际上是一个概念1“空账”的产生与隐患误区,只有减缓社会统筹账户对个人账户的拆借,资国务院发布的国发1995[6]号文件,首次使用收稿日期:200403-14作者简介:林毓铭(1956—)男,福建省福州市人,武汉大学社会保障研究中心博士,江西财经大学教授,主要研究方向为统计理论、社会保障与金融理论。林毓铭:认识养老保险个人账户从“空账向“实账转化的长期性了“个人账户”的概念,与中国几十年“代际转嫁”的金在3000亿元以上,养老保险危机不容乐观。如果社会统筹制实行了嫁接。然而,在职职工出钱养退未来可能出现的通货膨胀控制不力,养老基金投资休职工、下一代养上一代这种传统的计划经济模式保值增值在资本市场受阻,企业缴费问题未有大的一时难以消除社会统筹与个人账户相结合体制的改善加上未来几十年中退休人员急剧增加,人口老建立,运行伊始就有近2840多万退休职工先前没有龄化与高龄化带来的基金风险加剧,目前在业者未养老金积累进入了统账结合制度。企业面临着既要来退休后享受养老金的待遇将难以真正落实,出现为当代老人缴纳养老费、又要为在职职工储备养老类似东欧、拉美及部分经济合作与发展组织国家金的双重压力。而国家又无法短期内解决如此巨额(OECD)同样的支付问题。的负债问题,唯一的出路似乎就是在一定程度上以要实现政府对未来养老金待遇的承诺,届时一个人账户的“空账”运转作为中国养老保险制度的主方面将对养老保险基金造成巨大的压力,另一方面要支撑技术,“空账”也成了基金收支之间的合法缺必将更加依赖于在职职工缴纳的养老金,形成代际口。社会统筹基金不足,用个人账户积累调剂。这之间的恶性循环。原新加坡中央公积金局胡伟民副样,显然会减弱养老基金收支之间制衡关系的约束总经理对中国的养老保险改革的意见认为:搞基金力,出现悄然蚕食养老积累金的“寅吃卯粮”的现象,积累,就要有实账,并充分使其增值,如果名为积累在高通货膨胀或工资快速增长时期,特别容易产生实际上都用于已退休人员,那就很有风险,会使投保个人账户记账利率偏离投资回报率的问题,这些问对这个制度失去信任④。题在进入人口老龄化高峰之后将明显地凸现出来,空账”运行潜伏了隐患,世界银行在一份报告实际上把风险与困难留给了后人,有悖于养老保险中指出:中国几乎所有的养老保险费都被用于支付制度的可持续发展。中国当代在职职工的未来养老现期退休金,支付给养老保险金的节余利息率也是待遇能否到位,未来的在职职工能否支撑人口高度名义的,在目前制度下设立的个人账户大多是“空老龄化与社会经济运行的双重压力需要从养老保账”户,账户中几乎没有什么实际资产,这样的“空险可持续发展的角度进行全方位的思考。账”户根本不能满足积累养老基金的目标2。日本一桥大学教授、著名社会保障问题专家高山2对消化隐性债务措施的评判与反思宪之按照1990年的数据测算,日本企业职工在职35为了预防“空账”风险,世界银行在另一份报告中年缴纳的保险费总额,只相当于退休以后平均余命提出:中国养老保险应建立基本养老保险、“实账”积20年领取养老金总额的15%,其余85%的绝大部分累的个人账户、补充养老保险三大支柱。基本养老保来自未达退休年龄的在职人员缴纳的保险费①。险中,改革开始,基本养老金由企业按工资总额9%至2003年底,中国参与社会养老保险的职工达的缴费率计提,相当于每一计费年份的当地(以省为到15490万人②。养老保险实行社会统筹与个人账单位社会平均工资的06%,按这一标准,缴费年限户相结合,表面上解决个人账户中“中人”与“老人”40年的中等收入的职工,可从这部分养保险中领取的历史负债问题,也属于高山宪之所谓的典型的后到相当于退休前净工资24%的养老金,低收入者可代养前代的代际互助形式。目前,社会统筹基金账高于这一水平,高收入者可低于这一水平;“实账"积户入不敷出,一方面向个人账户拆借形成个人账户累的个人账户中,缴费率相当于一个工人工资的的“空账”运行;另一方面依靠中央与地方财政大量8%,由企业和职工各缴纳4%,假定养老金投资回报补贴养老基金的不足,1998年向全国补发过去若干率与工资增长率大致相等,这部分养老保险为职工提年拖欠的养老金只有30亿元,2002年仅中央财政供的养老金相当于退休前平均工资的36%。3“实补贴地方养老金支出达到408.2亿元,2003年中央账”积累的个人账户应与深化金融体制改革、培育完财政补贴地方养老金支出达到467亿元③善资金市场相结合;补充养老保险支柱依赖于企业自据资料显示,中国的“空账规模199年为140身能力与选择这部分保险实行完全基金式。研究报多亿元,1998年上升为450亿元,1999年超过1000告强调政府作为支柱之一的最终担保者要加强税亿元,2001年已达2000亿元左右1l。据估计从收管理降低拒缴率充分发挥其管理职能。政府作1997年至2002年间,全国累计挪用的个人账户资为支柱二的职责,主要是作为监管者和某些金融工具市场与人口分析204年第3期的担保者发挥作用。为防止个人账户变为“空账”,对其他原因,资产价值低估造成资产损失。关键是要账户的管理应与第一支柱分开,支柱之二由中央银建立一种保护国有资产与土地资源的公平交易机行与其他金融机构负责监管。制,同时也有一个需要多少国有资产或土地分割才报告在基本养老保险中考虑了养老金收入的再能满足企业缴交养老费的适宜度问题。国有资产存分配问题缴费时间定为40年,主张支柱之一与支量与增量是有限的,这种方式无法随着退休人口的柱之二分开管理,符合国际惯例,也是中国改革的方增加而长期运行。向,替代率为24%+36%=60%,比较合理。但未也有一些企业通过托管、拍卖兼并、破产等形考虑中国当代“老人”与“中人”的历史负债如何消化式或是划小原经济核算单位更换企业法人的手段,的间题。甩开欠缴的社会保险费,或是在对原企业资产进行如何加速中国个人账户“实账”化进程?上述原评估时,抬高低廉资产的价格以抵偿欠缴的社会保新加坡中央公积金局胡伟民曾提议:中国社会保险险费用,社会保险债务作为优先扣款顺序难以在改历史负担重掉头困难,可否考虑对现有退休人员,制清产核资中兑现使社会保险债权落空,侵犯了投由政府承担一部分费用,不足部分由其子女承祖起保人的利益。来,发扬东方民族的传统。2.2减持国有股充实养老保险基金根据不同的测算方法,我国养老保险隐性债务从存量资产中分割一部分用于转制成本,通过上在3万亿元至9万亿元之间, IPD/GDP之比难以把市公司的国有股流通来实现使其成为社保基金的重握,消化隐性债务的措施能否起到立竿见影的效果,要补充有助于增强人们对充实养老保险基金的信我们对改革中的建议做出理论探讨和对在实践中已心,减持国有股方案对上市公司按融资额10%出售付诸实施的改革方案做出客观的评判与反思,有利国有股作了严格规定,据统计,自2001年6月14日于深化养老保险改革。至2001年10月22日出台国有股减持办法,共有1721切制部分国有资产或从土地批租、出售中充家企业通过新发或增发减持部分国有股,共筹集社保实养老保险基金基金23.15亿元,加上2000年海外上市减持筹集的从国有资产或土地批租、出售所得收入中划出100亿元资金通过国有股减持归集的社保资金约资产转入养老保险基金,有一个十分复杂的价120亿元左右4。由于实施细则和配套措施没有到格计量问题但由于地价、地租因素及其他资产要素位国有股变现社保基金,在2001年股市运作中遭遇在市场中需求不足,容易造成资产的流失。部分国股市狂跌的尴尬。2001年10月23日,受停止首次发有资产或土地划归养老基金价值不到位等于国有行和增发股票时出售国有股消息影响,沪深股市开盘资产流失,离退休职工利益受到损失,由于市场因素即放出巨量股指跳空高开,沪深股市涨幅一度接近错综复杂,一些地区采取了困难企业离退休职工连10%的涨停线两市股票几乎全线涨停。上证指数当同部分土地交由当地社会保险部门的作法企业分日以1642.22点开盘跳空高开120余点深证指数割的土地由社会保险部门进行拍卖,这种方法简便以3423.60点开盘高出280点。到收盘时,上证指可行,土地拍卖所得由社会保险部门转化为该企业数和深证指数分别涨149.89点和31433点,两市交离退休职工的养老基金,在当前土地价格扑朔迷离易总量合计为290.16亿元,而2001年10月22日两的情况下,不足部分由社会统筹基金解决。而一些市交易总量仅为78亿元。由于减持国有股政策不明困难企业或未缴费企业地处郊外或三线地区,土地确,在2002年泸深股市持续下跌近4个月,上证指数拍卖困难,使社会保险部门难以承受改革成本,企业相比2001年最高点2245点5,在下跌幅度超过30%与社会保险部门的交易也就无法确立,企业用地面之后,02年6月23日,国务院决定,除企业海外发积减少,一些企业也发生了在职职工与退休职工因行上市外,对国内上市公司停止执行《减持国有股筹圈地运动”而产生的纠纷。集社会保障资金管理暂行办法》中关于利用证券市场至于国有资产出售问题,社会保险部门无法操减持国有股的规定,并不再出台具体实施办法。国有作,只有依靠困难企业或未缴费企业自行处置或国股减持遭遇封杀主要是政策性因素造成的,同时,市有产管理部门处置,而企业往往由于信息不对称或场对国有股减持认同程度较低也是其中缘由之一,但22林毓铭:认识养老保险个人账户从“空账向“实账“转化的长期性这并不能由此否定减持国有资产充实社会保险基金巴尔提出:政策设计者在设计养老金计划时有很多的理论。选择,但是只有当关键的先决条件被满足时才是这2.3发行养老保险长期国债或认可偾券样。在公共部门,首先,国营的养老金计划必须是财有的学者主张发行十年期杜会保障长期国政上可持续的。这并不意味着公共养老金支出必须债6,将旧的隐性债务转变未来的债务,通过债务最小化,但是它必须与经济的持续增长相一致。第筹资将承受费用负担的时期向后延长。从理性上二,养老金体系必须是政治上可持续的。养老金改说按照老年学学者爱德华·罗赛特对老龄化的划革,不论是现收现付还是基金积累制计划都不是一分07,目前人口老龄化尚处于老年时期向低强度个事件,而是一个过程需要各级政府的支持。财政过渡的时期,隐性负债显性化程度也较低,应尽可能和政治上的持续性都依赖于政府征收养老金缴费和以现有的财力解决现有的浮出水面的债务,而不是保持宏观经济稳定的能力。养老保险制度是一将现有的债务向后延长,加重在未来社会人口老龄个永久的制度,在目前人口老龄化还处于老年时期化由低强度进入中强度甚至高强度时期的养老费用开始的时期,从养老保险基金财政预算的角度沉淀税收负担,也是一种对未来不负责任的表现。从发部分基金,做出担负终极责任的基金安排。要实现行国债这个角度上说,应把各种国债发行作为宏观这一制度安排,就必须树立养老保险财务制度可持经济整体加以考虑。实施积极财政政策不是长久之续发展的思想理念,而坚持这一理念,首先要求各届计,原因在于,一方面整个国家负债依存度越来越政府联系人口老龄化高龄化的不同时期,坚持对未高,经过连续数年增发国债我国财政赤字占GDP来负责的精神坚持养老保险决策机制上的可持续的比重已经由1998年的1.9%上升到2000年的性,将担负终极责任的基金安排,列入各级政府的长2.9%,2001年,财政赤字是开始实施积极财政的期预算,强化养老保障基金财政积累意识,持之以1997年的4.2倍;国债余额占CDP的比重由1998恒。年的10%上升到2002年18.3%,平均每年增加2根据统计数据,198年至2002年,全国社保基个百分点左右,即赤字率和债务负担率这两个指标金收入总额从1732.0亿元增加到3912.4亿元(滚快速上升。赤字率指标已经逼近3%的国际警戒存结余从721.4亿元增加到2195.7亿元),年均收线。2002年我国的财政赤字已达到3000亿元8,入增长率为22.6%;同期社保基金支出总额从国有企业的不良资产、银行的不良债权加之为维系1621.9亿元增到3407.6亿元,年均支出增长率为社会保障而逐年增加预算支出,财政的债务规模不20.4%,年均收入增长率与年均支出增长率几乎保可小视,尽管表面上我国的国债负担率、国债依存持同步;1998年至2002年,各级政府调整财政支出度、国债偿还率还在公认的警戒线内。如果我们把结构增加对社会保障的投入(包括社会救济与社会银行不良资产、社保基金的欠账,统统算作财政负福利等其他投入),仅中央财政社会保障支出近债,那么财政债务负担率有可能超过了国际警戒线,200亿元,其中2002年达600多亿元,占五年投入今后社会保障各个经济层面风险向财政集中的速度的近1/3;通过财政划拨和变现国有资产划入等方可能明显加快但客观上比较在人口老龄化进入中式全国社会保障基金积累达1200多亿元。从数强度之后其负担可能要比今天大得多,目前发行社据上分析,实施可持续性财政累积负荷沉重,一是对会保障长期国债应慎重考虑未来的还本付息问题。社会保障的财政即期支出会逐年加重,据有关资料发行认可债券的办法,政府偿债的最终资金来显示,我国未来30年中仅养老金缺口每年就要平均源是税收政府现在发行认可债券,中人”在一、二短缺1000多亿元{0;二是社会保险基金收入与支十年退休后就要将这些债券兑现,实际上也是通过出的同步增长不排除日后支出大于收入的可能性向后代征税向后代透支,在当前政府隐性负债减轻它发出了一个危险信号,财政面临既要应付当年支的同时,今后的显性负债加重,这只能借助于今后经出又要考虑常年积累的双重压力。社会保险制度随济高度发展,向后代大量增加征收所得税。着人口老龄化与高龄化的深化变得越来越脆弱,对2.4积淀财政基金对养老保险做出长期预算安排财政的依赖会越来越强烈在“养老金改革的真实情况”一文中,尼古拉斯·2.5延长退休年龄23市场与人口分析2004延长退休年龄,可以增加缴费,同时减轻养老负基本保险面临的压力,尽管减少了几千亿的税收但担世界各国养老保险改革都打出了这张牌。但也财政将少支出几万亿的基本养老保险费3可见受到了民众的抵制,上世纪90年代的法国由于政府在中国发展企业年金保险任重而道远,若进度缓慢,提高享受养老金的条件和降低养老待遇引起全国持则会影响基本养老保险改革降低替代率的进程,对续性大罢工,2003年5月法国民众又因政府延长退养老保险统筹账户与个人账户分开管理造成障碍休年龄降低养老待遇爆发了60多个城市的罢工抗3个人账户基金与杜会统筹基金分开管理,尚待时议浪潮。何时退休,应在制定一定的退休基础条件日之后,根据参保人的生理需要及心理需要以及社会基本养老保险改革的国际化趋势大体可以分为需要而实施弹性退休制度,而不要搞一刀切办法。三种:一是在“现收现付”的传统制度基础上,采取增在我国,延长退体年龄遭遇失业危机的空前挑战提加供款减少支付的技术性措施,以维持社会对退休前退养、买断工龄等使养老基金的积累遭受重大损职工生活普遍的有效的适度的保障;二是建立一失,2001年,全国提前退休人员为275264人,占当种全新的个人储蓄积累、个人账户的年金备付金制年退休人员21.03%,其中,北京、天津重庆青海、度,从根本上转变在养老问题上个人对政府的过分陕西提前退休人员超过了35%。提前退休一方依赖在实施普遍的养老保险过程中,政府仅扮演最面使领取养老金的人数增加缴纳养老保险费的人后出台的角色;三是在前两种模式中兼收并蓄,进行数相应减少,对本已捉襟见肘的养老基金造成了巨组合,试探渐进性的改革大的冲击影响了符合条件正常年龄退休的离退休尽管各国选择的模式以及具体措施不一,但是职工养老金的按时足额发放;另一方面一批未到年面临的问题和所采取的基本策略具有共同的目标龄,富有经验和技术的职工提前退出劳动岗位,影响即面对不断扩大化的老龄人口,如何选择一个适合了企业生产经营,也干扰了二次就业市场。劳动和国情的养老保险模式,如何构造一个高效率的运营社会保障部社会保险研究所所长何平提出:在我国管理体制是当今各个国家对他们多年运行的养老退休年龄每延长一年,养老统筹基金可增长40亿金体系进行重新评估调整的一个重大课题。减少政元,减支160亿元减缓基金缺口200亿元。另从我府介入减轻国家财政压力,增加个人参与,树立个国劳动力资源增长态势看,即使趋近人口老龄化中人自我保障意识,发挥市场机制在社会保险中的作强度期,受科技进步的影响我国可能暂时还不会发用成为当前基本养老保险改革中的主流。生劳动力资源危机,并非需要因劳动力资源短缺而为了实施分账管理我国新的养老保险制度主要延长退休年龄。从以下几个方面进行调整和完善:一是调整个人账户26发展企业年金保险规模由原来的1%调整为8%,并全部由个人缴费发展企业年金保险是各国社会保障改革的一个计入,企业缴费部分不再划入;二是社会统筹基金与潮流,以此降低公共养老金制度的替代率,中国基本个人账户基金实行分别管理,社会统筹基金不能占用养老保险的替代率大大高于其他国家,降低替代率个人账户;三是基础性养老金由原来的20%调整为同样需要发展企业年金保险,到2002年,全国建立30%左右;四是将企业补充养老保险更名为企业年企业年金的企业仅有1.7万家,参加职工655万人,金,并实行市场化管理和运营;五是多渠道筹集养老积累基金260多亿元。从数据上分析,同时享有基保险费。这些调整措施在于将来减轻国家与企业负本养老保险与企业年金保险的人数仅占2002年全担增强职工个人对自己养老所应承担的责任。部参保职工1.3亿人的504%,参加年金保险的职实行个人账户“实账化”运作是养老保险制度可工人均积累基金大约4000元,仅相当几个月的工资持续发展的需要,个人账户要做“实”,不是短时间内水平12。《企业年金试行办法》从2004年5月1日可一蹴而就的事情,两个账户分开管理起码的条件起实施,假定从2003年起,我国基本养老保险参保是:要消除社会统筹账户对个人账户的代际拆借,具企业普遍建立起企业年金制度,企业年金积累在未有现收现付性质的社会统筹账户由社会保险管理机来20年平均增长速度为29%,总积累额就将达到构统一管理,消化隐性债务,并使社会统筹账户由现4.75万亿元。企业年金的建立,分散和转移了政府收现付式向部分积累式过渡保证社会统筹部分支林敏铭:认识养老保险个人账户从“空账”向“实账”转化的长期性付基金的及时、足额发放。而完全属于基金积累制度调整;第三我国养老保险个人账户与统筹账户分的个人账户基金则应由完全独立的机构进行管理,开管理不可能立即到位,要沿着个人账户大部分“空实行保值增值,实现其特定的安全性、收益性和流动账化”→个人账户部分“空账化”→个人账户“实账化”性的目标。的技术路线运行,并按照可持续发展的思想理念设计现在的任务是尽量减少社会统筹账户对个人账技术路线的各种参数与精算。户的透支,采取两种账户分开管理模式,从制度上保证和防止个人账户基金被挤占挪用。2000年7月,注释:我国率先在辽宁省进行“统账分离,做实个人账户”①见《中国社会保障)1997年第7期信息版。的试点“统账分离”后统筹基金的资金支付缺口通②③⑦参见劳动和社会保障部、国家统计局1990202年发过税收融资、债务融资、转移财政收入融资、彩票融的劳动和社会保障事业统计公报及204年劳动和社会保资盘活国有资产等方式筹集资金解决。个人账户做障两会公告。①⑤参阅海口市社保局提供的“新加坡中央公积金局胡伟民实后,通过基金进入资本市场使其逐步增值。这副总经理对中国养老保险改革的意见的要点改革从长计议有一定的积极效应,但短期内无法解⑥根据爱德华罗塞特对老龄化的划分,60岁及以上老年人决巨额养老金隐性债务问题,而个人账户进入资本口占总人口的10-11%称之为老年时期开始,1-12%,12市场能否实现增值也是一个改革之谜。郑秉文在14%、14-16%、16-18%之间分别称之为老年时期、低强名义账户制;我国养老保障制度的一个理性选择”度时期、中强度时期高强度时期18%以上则被称之为最高文中指出:把“空账”做成“实账”,人们寄希望于中强度时期。央政府的支持和补贴,现在辽宁作为全同惟一试点参考文献:省份中央财政的部分转移支付尚能承受,如果在全1]宋晓梧解决隐性负债问题深化养老保险体制改革[]国展开,中央财政就会面临很大的压力按辽宁的缺改革,199,(2)门计算,全国各省市做实账户需要的转移支付将会[2]World Bank Averting the Old Age Crisis. New York: Oxford University Press, 1997. P 67高达近万亿人民币。从这个意义上说,辽宁试点的[3]世界银行防止老龄化危机[R]北京:中国财政经济出经验就失去了创新的意义14版社,1996.134.个人账户“空账”是转制成本的一部分,从目前情[4]中国证券报N]2001-11况看,杜会统筹基金与个人账户基金实行分账管理,[S!中国新闻网[DBOL]2002-00-02按8%做实个人账户,养老金当期发放不再透支个人[6]巴晴解决弱势群体问题的六点建议[J]领导决策信息账户,而作为转轨成本组成部分的“空账”,应从中长2002.(22)期角度解决然后解决转制成本问题。个人账户与统[7波爱德华·罗塞特人口问题M](俄文版)莫斯科:筹账户分开管理,是未来的制度安排还是近期的工作197转轨重点笔者认为要充分认识个人账户从“空账"到8冯冰财政赤字成为中国经济的隐优规模开始有所控制[N]财会时报,2003-07-30实账”过渡的长期性两个账户分开管理时机尚未成[91 Nicholas Barr养老金改革的真实情况[]金融与发展,熟。其原因为:首先,我国各种养老保险隐性债务的2001,(9)测算方法认定其债务在3万亿元到9万亿元之间,上[10]信总日报[N].003-21述养老保险隐性债务的补偿措施因为各种时滞不可[1林铭中国社会保障的改革探索M]南昌:江西人民能很快达到理想的效果,政府不可能立即从国民收入出版社,2004.89中拿出巨额资金弥补巨额债务,决定了各种偿债措施[12]林毓铭分解养老保险隐性债务的措施[中国财经信的实施是一个长期的过程;其次,代际转借技术在-息资料,2003,(31)段时期内还应该是我国养老保险制度的主要技术载13】王炯企业年金,保险公司欲领风骚N].上海证券报网体,养老保险个人账户的部分“空账化”一时还暂时无络版,2004-02-09碍于改革大局,政府可以利用个人账户部分“空账化”4郑秉文“名义账户制:我国养老保障制度的一个理性选择[J管理世界,200,(8)的缓冲期进行个人账户与统筹账户分开管理前的制[责任編辑:陆杰华]