大型煤炭基地建设存在的问题及对策

★经济管理★大型煤炭基地建设存在的问题及对策南麓峻朱吉茂(中国煤炭工业发展研究中心，北京市东城区，100013)摘要对大型煤炭基地建设过程中资源管理、环境保护、运输保障、行业集中度等方面存在的问题进行了分析，提出了整顿规范矿业权市场秩序、加强生态环境保护、加快煤炭外运通道建设、加快培育大型煤炭企业集团等针对性的措施。关键词大型煤炭基地 行业集中度 资源管理 环境保护 煤炭运输中图分类号TD-916 .文献标识码BProblems and its solution in the construction of large coal producing basesNan Luling, Zhu Jimao( China Coal Industry Development Research Center, Dongcheng District, Bijig100013, China )Abstract This paper analyzes the problems existing in the areas of resource management,environment protection, transportation insurance and industrial consolidation in the constructionof large coal producing bases, and proposes the specific measures and solutions for rectifying andregulating the market order of mining licenses, strengthening protection of ecological environ-ment, speeding u construction of coal outward transportation channels, and accelerating the cul-tivation of large coal producing enterprise groups.Key words large coal producing bases, degree of industrial concentration, resources man-agement, environmental protection, coal transport为缓解能源供需紧张矛盾，增加煤炭供给，煤炭基地产量快速增长。2009 年，大型煤炭基地2003年初，国务院作出“利用国债资金，重点支生产煤炭24.7亿t,比2003年增加11.6亿t,年持大型煤炭基地建设，促进煤电联营，形成若干个均增长11.1%，明显高于全国平均增长水平，产亿吨级煤炭骨干企业”的决策。这是在全面深入分量占全国的比例由2003年的78. 6%增加到2009 .析新世纪全国煤炭供需形势、针对煤炭工业存在的年的81.0%，大型煤炭基地已成为我国煤炭供应主要问题提出的发展战略，是解决煤炭工业深层次主体。通过大型煤炭基地的建设，我国已成功扭转.问题的根本措施，是贯彻落实科学发展观的重要实煤炭长期供不应求的紧张局面，形成了目前供求基践。综合考虑资源条件、外运条件和环境容量等因本平衡的态势，为国民经济持续稳定快速增长提供素，国家规划并重点建设了神东、陕北、黄陇、晋了关键的支撑作用。13个大型煤炭基地中，10个北、晋中、晋东、鲁西、两淮、冀中、河南、云基地煤炭产量超过亿吨，其中神东、蒙东(东北)贵、蒙东(东北)、宁东共13个大型煤炭基地。基地均超过3亿t,晋北、晋东、河南和云贵基地超过2亿t,两淮煤炭基地产量超过1亿t并通过1大型煤炭基地建设取得的成效国家验收。为加快大型煤炭基地建设，国家在煤炭资源勘1.2 促进煤炭产业结构进一步优化探、矿区总体规划、项目核准、煤矿技改资金等方大型煤炭基地建设为培育大型煤炭企业集团创面给予了大力支持，大型煤炭基地建设初见成效。造中国煤化工煤炭基地建设为载1.1 有效保障国民经济发展对能源的需求.体TY HCNMH G市场为基础，在各通过新项目的建设和生产矿井扩能改造，大型级政府的大力支持机推动下，迪过收购、参股等方.30中国煤炭第36卷第8期2010年8月式对中小煤炭企业进行兼并和重组,得以迅速壮大煤炭需求总量将不断增加，大型煤炭基地在资源管和发展，形成-批以煤炭为主、产业多元化发展的理、环境保护和运输保障等环节面临更大压力，由大型煤炭企业集团，如神华、陕西煤化工、河南煤于煤炭产业集中度低，也存在过度竞争问题。化、淮南、大同、开滦、兖矿、中煤和潞安等。2.1 矿业权管理混乱2009年，大型煤炭基地内煤炭产量超过1000万t由于行业管理职能分散，相关制度建设滞后，的企业达到39家、产量15.7亿t，比2003年的矿业权设置与矿区规划不协调，企业为了多占资25家、产量6.2亿t增加14家、9.5亿t, 产量增源，纷纷抢注探矿权、采矿权，使一些整装煤田在.长一倍多。产量最大的前4家煤炭企业，市场占有没有完成详细地质勘探和总体开发规划、尚未按照率从2003年的14%提高到2009年的19. 9%。在.资源赋存条件进行合理划分之前就被开发，一些可大型煤炭企业产量比重不断增加的同时，全国煤矿供建设大型煤炭基地的整装煤田被肢解，一些国家数量不断减少，提高了产业集中度，优化了煤炭产规划矿区和国有重点煤炭企业后备资源被分割瓜业结构。分，有的小煤矿分布在大型井田(矿田)内，严重1.3 促进煤炭工业生产力水平进一步提高影响大型煤矿生产和建设。矿业权管理混乱，造成在国家政策引导和资金支持下，煤炭企业不断煤炭资源难以合理开发，也很难落实-一个矿区由- -加大投入，机械化开采和信息化管理被广泛采用，个主体开发的煤炭产业政策。如鄂尔多斯盆地内的煤矿采煤机械化程度、原煤回采工效、回采工作面.部分大型整装煤田内，勘查区块分布“七零八落”，年产量等主要技术指标逐年提高。2009 年，国有面积大小悬殊，勘查阶段参差不齐，制约了矿区总煤矿采煤机械化程度、原煤效率、回采工作面年产体统一规划和合理开发，严重影响了大型煤炭基地量分别达到91.2%、5.4 t/工、68.8万t/个，比.建设和煤炭资源合理有序开发。2003年分别提高9.7个百分点、2.1t/工、23.2万2.2 生态环境压力加大t/个。截止2008年底，大型煤炭基地建成安全高13个大型煤炭基地中，仅云贵基地、两淮基效矿井(露天) 292个，煤炭产量8.6亿t.大型地和蒙东(东北)基地的部分矿区水资源相对丰煤炭基地内新开工项目平均单井(露天)建设规模富，其余10个基地均严重缺水，生态环境先天不达到450万t，比2003年提高150万t以上，提高足。煤炭开采对生态环境的破坏主要体现在破坏水50%。神华集团、中煤能源集团等企业主要生产指资源，直接带来水土流失、植被破坏、生物多样性标达到世界先进水平。受损、湿地缩减和土地沙漠化问题;大规模开采煤1.4 促进煤矿安全生产形势不断好转炭形成的采空区导致地表沉陷，东北、华东地区因从2005年起，国家每年投入30亿国债资金，采煤破坏大量耕地;煤炭开采和加工过程中存在排带动企业和地方配套资金200亿，着重对大型煤炭水污染环境、煤矸石堆积侵蚀土地等向题。据测基地内重点煤矿进行重大隐患治理和安全技术改算，截至2009年底，我国煤炭开采累计排放地下造，安全欠账大幅度降低，煤矿安全生产条件得到水1000亿t,沉陷土地面积64万ha,累计排放矸明显改善。2009年，大型煤炭基地煤矿事故死亡量52亿t,矸石占地超过1万ha。大型煤炭基地人数1494人，比2003年的3355人下降1861人，在为我们提供充足、廉价能源的同时，却付出了巨:下降55.5%;百万吨死亡率0.60，比2003年的大的生态和环境代价，未来随着煤炭产量的增加，2.01下降70.1%,比2009年全国平均水平低生态环境压力更大。30. 2%。2009年大型煤炭基地以全行业56. 8%的2.3基地煤炭外运瓶颈制约严 重死亡人数代价完成了81.0%的煤炭产量，带动全我国煤炭资源主要分布在西北、华北，而消费国煤矿安全生产水平迅速提高。重心主要在东部和中南地区，从而形成了“北煤南运、西煤东调”的运输格局。近年来，国家加大了2存在的问题煤运通道的建设改造步伐，但铁路运输的发展仍落大型煤炭基地建设虽然取得了一定成绩，但距后中国煤化工力不足依然是制约离科学发展对煤炭工业的要求还存在明显差距，随煤岁|Y片CN M H G晋陕蒙宁地区7个着小康社会的全面建设和国民经济的持续快速发展，大型煤炭基地调出煤炭10亿t，由于大秦、朔黄、大型煤炭基地建设存在的问题及对策31石太、太焦、侯月等主要运煤干线运输能力已经接偿机制，征收环境治理保证金。明确企业和政府的近或达到饱和，迫使大量煤炭不得不通过公路长距治理责任，加大中央财政对产煤地区的转移支付力离外运，仅山西每年公路外运煤炭量就超过1亿t,度，地方政府和企业安排配套资金共同出资进行矿公路长距离运输既不经济又不节能，还会造成了沿区生态环境治理。按照新的理念，采用新技术，优途环境污染、道路破坏和增加拥堵，大基地煤炭外化设计，减少煤矸石、矿井水等废弃物的产生量;运受铁路制约仍很严重。西部生态脆弱地区和东部人口稠密地区逐步推行2.4煤炭市场竞争过度“无塌陷开采”。国家财税政策要加大循环经济支持2005年以来，全国累计关闭不具备安全生产力度，充分调动企业积极性，提高煤矸石、矿井条件、破坏资源、污染环境、不符合产业政策的小水、煤泥以及煤层气的利用率。实行排污总量控.煤矿1.3万处，淘汰落后生产能力3.5亿t。截止制，矿区煤炭开发规模及加工转化项目不能突破当2009年底，全国仍有煤矿1.5万处，平均每处产地水资源承载力和生态环境容量。量20.3万t，产量最大的前4家煤炭企业占全国煤3.3 加快基地煤炭外运通道建设炭总产量的比例不到20%，前8家不到30%，行未来一段时间，随着东部地区煤炭资源逐步枯业集中度明显偏低。澳大利亚前5家煤炭公司占总竭，供应能力将呈明显下降趋势，而煤炭需求量将产量的71%，美国前4家占45%，南非前4家占继续较快增加，预计2030年，全国煤炭消费需求62%，印度煤炭有限公司占90%，德国只有鲁尔在38亿t左右。晋陕蒙宁地区7大基地仍将是我.公司一家生产煤炭。煤炭产业集中度低，企业组织国煤炭新增供应能力的主力地区，煤炭“北煤南结构过于分散，整个行业处于无序竞争状态，政府运、西煤东调”的压力会进一步加剧。为缓解煤炭的宏观调控难以奏效，煤炭市场容易大起大落，既调运压力，在适当提高煤炭就地转化率的基础上，不利于煤炭企业的生产经营，也不利于煤炭工业健应加大外运通道建设。一是要加快现有运煤通道扩康发展和国民经济的平稳运行。.能改造，增加外运能力，包括大秦、朔黄、邯长、太焦、侯月、宁西等线路的扩能和陇海线客运专用3对策措施线建设;二是开工建设一批新的运煤通道，包括张为实现我国煤炭工业可持续发展，必须坚持科家口至唐山铁路、和顺至邢台铁路、山西中南部煤学发展统领大型煤炭基地建设工作，采取- -切有利炭出海通道等;三是实施北方七港扩能改造和加快措施，继续支持大型煤炭基地建设，构建与社会主.建设曹妃甸等新的运煤港口，增加华东、华南卸煤义市场经济体制相适应的新型煤炭工业体系，促进港口能力，使之与北方下水港口能力匹配。煤炭工业全面、协调、可持续发展。3.4加快培育大型煤炭企业集 团3.1 整顿规范矿业权市场秩序培育大型煤炭企业集团是提高煤炭产业集中建议国土资源部门和项目核准部门加强衔接，度、提高资源回收率、优化煤炭生产结构、提高安国土资源管理部门设置矿权时，应征求项目核准部全生产水平和增强煤炭供应能力的根本举措。受市门的意见;项目核准部门批准矿区总体规划时，应场强劲拉动，近几年煤炭投资过热，当前特别是今征求国土资源管理部门的意见。煤炭建设项目必须后一段时期，新增煤炭供应能力将明显高于消费需符合煤炭行业发展规划和矿区总体规划，经批准的求增长，煤炭供需形势日趋宽松并可能出现过剩危矿区总体规划，是矿区勘探开发、单项工程建设的机，国家可以充分利用这一有利时机，尽快出台煤基本依据。进一步规范矿区总体规划工作，新设立炭资源整合、煤炭企业兼并重组指导意见，进一步的矿区尽量做到-一个主体开发。加强煤炭资源勘查提高办矿门槛，加大对布局不合理、不符合产业政管理，由国家统一管理煤炭资源一级探矿 权市场，策、不具备安全生产条件煤矿的整合关闭力度，推负责投资完成找煤、普查和必要详查，推进煤炭资动全国煤矿兼并重组工作规范、有序进行，重点培源勘查开发的集约化和规模化。完善矿业权价格形育对全国煤炭市场供需平衡起关键作用的大型煤炭成机制，规范采矿权和二级探矿权转让市场秩序。企业中国煤化工略机遇期进行低成3.2 加强矿区生态环境保护本扩YHCNMHG炭企业的兼并重组尽快建立覆盖全国主要矿区的生态环境恢复补力度，借鉴“神华模式”，发展成为(下转第36页)32中国煤炭第36卷第8期2010年8月政府相关部门应严格核查开发商的年度投资费贴电价，上网电价比正常价格高0. 15元/kW●h,用，对于那些已取得煤层气采矿权，但长期占有而这一政策虽增加了煤层气开采单位的利益，但是电不开发的煤层气开发商，政府可以依法回收开采网运营主体却无利可图，缺乏利益驱动。因此，建权，以市场(交易)手段重新配置，以实现煤层气立一个煤层气发电和并网的利益共享机制是必需的。资源的合理开发和综合利用。政府需要尽快理顺煤4.3 加强国际合作，制定长远规划炭和煤层气资源矿权，但是不能简单地把煤层气资我国应加强与煤层气开发相对发达国家的技术源探采矿权与煤炭资源矿权统-规划。 煤层气的开合作。目前，我国正在与美国等国家开展合作,针发主体仍应选撣具有相关专业资质和丰富经验的煤对我国煤层气独特的成藏方式，开发相应的技术，层气专业开发商。煤层气毕竟是一个独立的矿种，只要产业化进程不断加快，技术上的突破指日可也是一种需要珍惜的不可再生的宝贵能源。它具有待，必定会大幅度降低勘探、开采和利用的成本。其独特的储藏和开发特性，需要有专业的技术和管制定科学的煤层气开发利用规划和运输管道设理方式，才能做到最大化地有效利用。另外，政府.计规划也是煤层气产业化发展不可或缺的因素，应可以成立一个专门机构协调煤炭和煤层气企业之间当要求煤层气富藏区地方政府将煤层气的开发利用的矿权矛盾，利益各方通过协商方式制定煤炭和煤纳入地区经济和社会发展目标予以考核。运输管道层气的综合治理方案，做到真正意义上的“采煤与的铺设务必打破“小而全”、“各自为政”的局面，采气一体化”。坚持统-规划，防止管道分布不均和人为造成成本4.2优惠补贴， 适当扶持过巨的后果。根据政府出台的优惠鼓励政策，从2007年15结束语月1日起，中国政府对煤层气抽采企业实行增值税先征后返政策，税款交由企业专项用于煤层气技术煤层气作为一种能源资源的新形式，其产业意研究和扩大再生产，并且不征收企业所得税;煤层义和社会意义重大，产业化初期，政府与企业应各气企业进座设备免征关税和进座环节增值税;对中有侧重，政府应关注管理体制和有关政策的提供,外合作开采煤层气的企业，从开始获利年度起，前企业则应立足于技术开发和应用，降低成本，真正两年免征企业所得税，第3年至第5年减半征收企实现煤层气的产业化发展。业所得税。由此看来，税收上的进-一步优惠空间不大，鉴于煤层气的开发利用具有较大的社会价值，作者简介:杨思留(1963-), 男，江苏连云港人，中国家应当在产业煤层气化开采利用初期实施补贴战国矿业大学文法学院副教授、副院长、法学博士、硕士生略，提高现有的补贴标准。这一措施也为美国等国导师。研究方向是宪法、经济法。家成功经验所证明。(责任编辑 梁子荣)此外，煤层气发电优先上网，同时享受脱硫补(上接第32页) 煤炭、电力、化工、铁路、港口[6]中国煤炭工业发展研究中心。煤炭工业发展“十一五”等综合经营的具有国际竞争力的大型企业集团。规划重大课题研究报告[R]， 2006[7]郭云涛等。中国煤炭工业改革与发展重大问题研究.参考文献:[M] 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