与地方政府打燃气特许经营权官司？必须该出手时就出手

上述案件从纠纷发生到长期沟通协商再到诉讼，历时多年，A公司的维权之路不可谓不艰辛，但最终结果却让其难以接受，虽然其最终可以通过另案起诉等途径从县政府处主张赔偿，但仍需面临实际执行困难和丢掉整个项目的尴尬局面，因此，本案不论对于A公司来讲还是整个城燃企业群体来讲，都是个值得牢记的经验教训。而本案中争议焦点颇多，下文将主要围绕导致不利结果的根源——起诉期限进行分析。

（一）起诉期限的相关规定

《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

从上述法律规定可以看出，如果行政行为（如行政处罚决定书）做出之时载明提起行政诉讼期限的（通常为六个月），接受人应当在该期限内行使相应权利。如果行政行为做出之时未明确告知起诉期限的（常见的比如政府机关发出的各类通知），应当从接受人知道或应当知道行政行为内容之日起一年内行使相应权利，值得注意的是，原司法解释（法释〔2000〕8号）第四十一条规定的上述期限是两年，现进一步被缩短至一年。此外，对于非因自身原因导致接受人一直不知道行政行为内容的，适用最长起诉期限的规定，即因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

（二）请求确认行政行为无效的起诉期限是否具有特殊性

虽然法律法规及司法解释中对请求确认行政行为无效的起诉期限适用没有专门的例外规定，但是根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。

通过对该条款的逻辑结构进行分析来看，原告提起行政诉讼要求确认行政行为无效但不符合法律规定的无效情形的情况下，法庭会要求原告变更为其他的诉讼请求（如请求撤销行政行为），如果原告同意变更，则法庭会审查是否超出法定起诉期限，并相应作出裁定或判决；而如果原告不同意变更，则法庭会直接作出驳回诉讼请求的判决，没有再专门规定超出起诉期限应当作出驳回起诉的裁定。因此，从司法解释的字面规定来看，请求确认行政行为无效是否适用起诉期限属于空白地带，但是笔者认为，通过上述法律推理可以认为其具有特殊性。对此，民事诉讼中也有相似案例可做参考，如最高人民法院在 “（2005）民一终字第104号”民事判决书中认为，合同无效系自始无效，当事人请求确认合同无效的，不应受诉讼时效期间的限制。

但需要注意的是，无论请求确认行政行为无效究竟是否应当适用起诉期限的规定，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）第一百六十二条都作出了一个特别规定，即公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案，因此，对于该种情形应当灵活制定诉讼策略。