【案例】工商局如何定性燃气公司滥用市场支配地位行为？

某燃气公司主营范围：管道天然气储运、销售；城市天然气管网及配套设施建设；燃气产品的技术开发、技术咨询、技术服务及相关技术转让;城市天然气项目投资；燃气器具和化工产品的批发兼零售；燃气输气设备、材料供应；天然气用户开户、缴费、充值和报修业务以及相关业务的办理和咨询服务。

2005 年 3 月，该公司与所在地市建设局签订《城市管道燃气特许经营协议》(以下简称《特许经营协议》)，约定特许其在该市城区范围内独家经营天然气管道储运销售，天然气利用、技术开发以及城市市政天然气管网及配套设施建设运销等相关业务。据此协议，该公司成为其所在城市天然气服务的独家供应方。

2015 年 2 月，江苏省工商局接到该公司所在地的部分房地产开发企业举报，反映该燃气公司在新建 居民小区开发过程中，利用独家供气的市场地位，限定房地产开发企业所开发楼盘的天然气管道安装工程，必须由该燃气公司承接安装。 经查，举报基本属实，遂经国家工商总局批准授权后，于2015年6月正式立案调查。

(一)该燃气公司利用垄断天然气供应的市场支配地位，超出特许经营范围，强制要求房地产企业的所有燃气管道工程需由该燃气公司承包建设由于该燃气公司具有的地区独家天然气经营权，所有房地产企业开发项目需向其提出天然气接入申请；房地产开发项目中涉及的燃气工程，也需由该燃气公司验收，并出具合格证明后，方能申请房地产销售许可证。为此，该公司所在地区所有房地产企业必须与其签订《燃气管道报装合同》，约定房地产企业将所开发项目的燃气管道工程交由该燃气公司施工，并向该燃气公司缴纳每户2500元的报装费。

(二)该燃气公司滥用其市场支配地位，转包燃气管道施工工程，并无正当理由，指定施工企业购买使用指定材料在依据《燃气管道报装合同》取得施工业务后，该燃气公司将业务分包给五家燃气施工企业，分别承担管道安装施工业务，以及油漆、密封材料等辅助材料的采购等业务。燃气工程涉及管材、管件、阀门、燃气表、调压箱等主要材料均由该燃气公司指定提供，其费用统一纳入报装费用打包计算，房地产开发企业无权采购，无权选择。

经查明，2012-2014年，该燃气公司利用其拥有的地区独家经营地位，在所在区域内分别收取燃气管道接入报装费为4188.21万元、5888.04万元和7414.34万元。2014年，其公司总销售额为5.01亿元。

(一)关于特许经营权的范围

该燃气公司认为，依据其与所在地区建设局签订的《城市管道燃气特许经营协议》，该公司就获得了该区域内天然气及相关业务的特许经营资格；该地区房地产开发项目内的天然气管道安装工程，也理应包括在特许经营范围内。

该燃气公司的省、市两级行业主管部门也认为，特许经营范围包含房地产开发项目的天然气管道安装工程是行业惯例，并向办案机关出具正式公文证明。

办案机关认为，依据《特许经营协议》，所在地市建设局授予该燃气公司的特许经营权，是指在特许经营期限内，独家在特许经营区域内运营维护市政管道燃气设施、以管道输送形式向用户供应燃气，提供相关管道燃气设施的抢修抢险业务等并收取费用的权利。协议中也明确规定，市政管道燃气设施是指市政规划红线内所有燃气管道设施，而庭院管道燃气设施是指市政规划红线外所有燃气管道设施。也就是说，以市政规划红线为界，城市燃气管道设施分为市政规划红线内的燃气管道设施和市政规划红线外的燃气管道设施。该燃气公司依据《特许经营协议》，仅仅取得市政规划红线内的燃气管道特许经营权，而房地产开发项目的庭院管道燃气设施是属于市政规划外的设施。因此，该燃气公司并未取得房地产开发项目中庭院管道燃气设施的特许经营权。但是，该公司凭借天然气供应的市场支配地位，通过要求房地产企业与其签订《燃气管道报装合同》等方式，介入该项业务，违反了公平竞争原则，严重扰乱了市场秩序，符合《反垄断法》第十七条中规定的滥用市场支配地位的行为。

办案机关的观点得到了专家们和省人大法工委的认同。

(二)关于“上一年度销售额”的认定

《反垄断法》第四十七条规定:“经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。”因此，如何理解“上一年度销售额”也成为本案的争议焦点。

该燃气公司认为“上一年度的销售额”是指实施违法行为所产生的对应金额，即 2014 年度公司在其所在区域的销售额 7414.34 万元，而不是该公司当年度整体销售额5.01亿元。

办案机关认为，根据《反垄断法》第四十七条规定，“上一年度销售额”应当为违法当事人该年度的整体销售额。理由如下：

一是该法条明确提出了“停止违法行为，没收违法所得”，但并没有赋予“上一年度的 销售额”以任何限制条件，那么，对法条“上一年度销售额”进行任意的人为解释，就是违背了法条本意。

二是垄断行为的实施主体一般都是本行业中的大企业或具有垄断地位的重点企业，其违法行为持续时间长、范围广，且影响远。例如本案中的燃气公司，其自 2005年起就开始实施违法行为，一直持续到 2015 年，跨度有十年之久，如果任由其人为解释法条，降低违法成本，则根本违背了惩处违法者、保护市场公平 竞争的立法本意。

最后，办案机关认定该公司上一年度销售额为5.01亿元。 最终做出的行政处罚是：责令该公司停止违法行为，并处以上一年度销售额5%的罚款，共计2505万元。

党的十九大报告要求，要“加快完善社会主义市场经济体制”，“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励，要素自由流动，价格反应灵活，竞争公平有序，企业优 胜劣汰”，要“清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”“打破行政性垄断，防止市场垄断”。根据水、石油、天然气、电力、交通、电信等不同行业特点应实行网运分开，使公共资源市场化配置，让市场在资源配置中起决定性作用。

本案中，房地产企业开发的新建住宅小区内的燃气管道施工工程领域，以及与之相适应的施工材料市场，都是一个自由、充分竞争的市场。只要具备符合国家规定条件的企业都可以自由平等地参与竞争，达到这一市场资源的最佳配置。但本案中的燃气公司，滥用独家提供天然气的市场垄断地位，设定进入这一市场的特定条件，使得具备相应资质的企业无法自由、直接地进入市场，市场机制的作用不能很好地发挥，扰乱了正常的市场秩序。

今后一段时间，竞争执法部门应将妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法作为主要执法重点，防止市场垄断，确保我国社会主义市场经济体制尽快完善。