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燃气业的自然垄断、特许经营、政府定价与反垄断之关系辨析(深度好文)

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ROng>文:徐骏博士 浙江财经大学中国政府管制研究院/政府监管与公共政策研究院

 

编者按:本篇文章是徐骏博士在阅读了我们公众号于周二发布的【违反”三不指定“而遭反垄断处罚,业内怎么看?】这篇文章后产生的思考。徐骏博士从经济学的角度重新梳理了市场经济国家对自然垄断行业的治理思路,将其划分为垄断+政府定价特许权投标+特许经营两种模式。但是目前我国却混淆了两种模式,将其糅杂在一起。这对行业的发展、反垄断法的具体适用产生了很大的阻碍。

 

我们对徐骏博士能够将其对反垄断的思考分享出来表示非常感谢。同时也感谢他对公号所发的文章作出的积极回应,而这也是我们创立公号,分享知识的初衷——能够促进行业内或者跨行业的交流。

 

 
 
 
 
 
 

标题中的四个概念是燃气行业经常遇到的,非常熟悉。城市燃气管网具有自然垄断性质,并且很多属于政府特许经营,价格又属于政府定价,但工程建设领域同时又屡屡遭受反垄断重罚,令业内人士时常困惑不已。粗看起来,这四个概念好像有联系,但又不完全相同。

 

但实际上,他们之间以经济学理论为依托,存在着紧密的逻辑联系。如果说不同政府部门出台的政策没抓住之间的逻辑联系,而仅仅从自身的职能出发,很可能造成政策之间的打架,最终伤及的是整个行业以及老百姓的最终利益。

 

一、自然垄断、特许经营与政府定价之间的关系

 

经济学理论以及我国改革开放四十多年的经验已经充分证明,市场经济可以充分发挥资源优化配置的作用,提高整个行业的效率。然而市场机制也存在着失灵,其中一方面就是垄断。完全竞争市场上由于企业众多,单个企业基本无法影响市场价格。而垄断性企业由于没有竞争,出于自身利益会把价格定得很高,从而伤及消费者利益。

 

因此对于一个市场经济国家而言,《反垄断法》作为经济宪法就是要矫正这种市场失灵。通常而言的做法是拆分垄断企业或者是放开市场准入,引入新的竞争者。然而面对自然垄断时就行不通了,因为自然垄断由于规模经济,企业的规模越大生产成本反而越低,拆分大企业或者是允许过多企业的进入都会造成规模不经济造成生产成本上升。从生产成本的角度来而,只允许一家企业进入是最优的。然而独家垄断又会造成前述的垄断性定价,伤害消费者利益。因此,在自然垄断条件下,市场机制是无法实现资源的优化配置的,传统的反垄断做法又行不通。因此在这个时候就需要政府出手干预,在承认企业独家垄断地位时,剥夺自由市场下企业通常享有的定价权,由政府在核定企业合理成本的条件下,实行政府定价。这也是西方市场经济国家早期对自然垄断行业的管制思路。

 

然而有经济学家这此提出了质疑,认为其实不存在自然垄断行业,所有的行业都是可以引入竞争的,错就错在对于竞争的理解上。即使是自然垄断行业由于规模经济存在而无法引入多个企业竞争,然而在企业进入这个行业之前,也可以创造一种竞争机制,让企业竞争这个行业的经营权。

 

以燃气行业为例,同一个城市由两家企业分别铺设两套独立的管网供气肯定是规模不经济的。那么能不能在燃气企业进入前,让不同的企业竞争该城市燃气行业的经营权呢?显然是可以的,这也是对竞争更全面的理解。然而政府在面对不同企业竞争时,应该选哪家企业呢?其实标准只有一条,哪家企业承诺的未来供气价格最低,就选哪家。通过签订特许经营合同,将企业中标的报价固化下来并且在未来经营期内执行。这种情况就不需要再实行政府定价了。因为政府定价的目标就是抑制垄断企业的垄断高价。通过特许权投标,即使企业在获得了经营权之后实行垄断定价而获得了超额利润,也会因为特许权投标而耗散掉。

 

因此默认垄断+政府定价特许权投标+特许经营是针对燃气行业这种自然垄断行业的两种治理思路,而且特许经营相对于政府定价而言有着一大优势在于:在政府定价模式之下,企业与政府之间是存在信息不对称的,政府定价部门不了解企业真实的成本是多少,企业也有虚报成本的动机还争取获得较高的核定供气价格。而在特许经营模式之下,政府不需要掌握企业的成本信息,企业在特许权投标过程中的竞价自然会显露出未来预期的成本信息,因此节省了政府定价的有关行政开支。然而特许经营模式的推行也对政府治理能力提出了更高的要求,因为燃气管网的投资回收期很长,相应的特许经营合约期也有二三十年。因此政府和企业对未来行业供需形势就需要有一个准确的预期。而经济学中关于合同的研究也发现合同是难以完备的,不可能把未来所有的变化都能够在合同中加以明确。如果在未来合同执行中发生了当初未曾预料的变化。合同的再谈判以及争议这此交易成本解决都是政府定价模式下不存在的。

 

结合燃气行业的具体情况来看,尽管《市政公用事业特许经营管理办法》第二条就已经明确提出“市政公用事业特许经营,是指政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。”从规章来看,已经明确提出了是通过市场竞争机制来选择投资者或者经营者,但却未明显是什么样的市场竞争机制,这就造成了实际运行中的特许权投标并未根据未来供气价格的承诺进行竞争。而已经获得特许经营权的企业,在与政府部门签订的特许经营协议中,关于供气价格方面也是约定按照价格主管部门的定价来执行。

 

实际上就把经济学理论中关于自然垄断行业定价的两种管制模式混在一起了。既无法发挥特许权投标耗散垄断超额利润的作用,同时又带来了特许经营合同不完备带来的再谈判和纠纷解决成本。从这个角度上而言,特许经营+政府定价由于违背的经济学理论中最基本的逻辑关系,相反却是一种制度成本较高的行业管制方式。

 

二、政府定价与反垄断的关系辨析

 

即使单单从政府定价这种管理方式来看,科学合理的政府定价应该是基于企业实际生产运行审慎发生的成本再加上合理的收益的基础之上制定的价格,这也是以美国以代表的发达市场经济国家对于公用事业行业进行价格管制的基本准则,并且通过立法加以保障。

 

然而我国直到2017年才有国家发改委公布《政府定价成本监审办法》,并且于2018年开始实行。该规章第三条提出“核定政府制定价格成本的行为,是政府制定价格的重要制度,是价格监管的重要内容。”从中可以看出是在学习成熟市场经济国家价格管制的基本思路。

 

可是在此之前,燃气行业的政府定价却未经历严格的成本监审,相反更多的是以《价格法》为依据,综合考虑企业经营成本、消费者承受能力以及经济发展需要制定的价格水平,未必能真实地反映出企业的实际成本水平。而出于居民利益保障的考虑,城市燃气价格往往在上游气源价格变化时未能及时联动,使实际的终端燃气价格往往脱离了成本。再加上行业主管部门把安全管理责任全部压在燃气企业身上,使燃气价格早已经脱离了真实成本而成为地方政府维持城市正常运行的一种保障措施。在此条件下,燃气工程安装就成为行业主管部门默认燃气企业从供气业务之外的补贴的来源。

 

因此燃气安装工程的“三指定”尽管具备某种程度的垄断特征,但实际上是政府定价制度的不完善带来的产物。这时候采取的反垄断执法,应该跳出对具体法律条文的机械理解与执行这一老思路,回归到《反垄断法》的立法初心,即经营者的某项行为是否提高了经济运行效率,是否维护了消费者利益和社会公共利益。

 

尽管在反垄断执法中,执法部门也确实面临众多行业经营者以长期以来默认的“行规”为由,拒绝承认自己的违法事实这一窘境。但仔细辨别来看,应区分“行规”究竟是维护了行业经营者的利益还是消费者利益,如果仅仅是维护经营者利益而损害了消费者利益,那毫无疑问是要反的。但确实是提高了经济运行效率,并且有利于消费者当前和未来的长远利益,则需要做进一步的分析,实事求是地做出选择。(编者注:反垄断法理论中,其实也是这种思路——不管是横向垄断,还是纵向垄断,反的应该是损害消费者与市场利益的行为。”不反市场支配地位,而是反滥用市场支配地位的行为“。)

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