河南省农村土地流转存在的问题与对策

中共郑州市委党校学报2009年第6期(总第102期)Joumal of the Party School of CPC ZChengzhou Municipal Committee No. 62009 Sum,102)市情省情研究河南省农村土地流转存在的问题与对策贺卫华(中共河南省委党校经济学部,河南郑州450002)摘要:土地流转是实现土地规模经营推进现代农业发展,拓宽农民增收渠道、增加农民收入的重要途径。河南省的土地流转在各省辖市已经全面展开,但在流转过程中还存在一些问题,如土地流转行为不规范、土地规模流转难度大、土地流转管理不到位、土地流转推动力不强、土地流转信息服务滞后等,在对这些问题进行梳理的同时提出对策建议。关键词;河南省;农村土地流转;问题;对策中图分类号:F301.1文献标识码:A文章编号:1671 - 6701 (2009)06 -0128 -03允许农村以多种形式流转土地承包经营权,能政府推动的最大问题在于,想转出土地的农户寻找够对落实农村土地政策、实现土地规模经营、推进现流转对象难度较大,而具有一定规模的种植大户、农代农业发展、拓宽农民增收渠道、增加农民收入起到业企业却苦于同一家一户谈判时费时费力又不能保积极作用。土地流转是农村经济体制改革深人发展证连片发展的规模。这样,土地流转的空间就显得的新事物,土地流转过程中出现问题和风险在所难狭窄,流转成本增大,严重影响了土地流转的速度、免。笔者在对相关情况进行分析的同时提出了自己规模和效益。另外,土地流转还缺乏中介组织,信息的建议,以期使该问题得到更深人的探讨和研究。传播渠道不通畅,在很大程度上延缓了土地流转的-、当前河南省农村土地流转存在的主要问题进程。第二,土地流转缺乏对农民利益的保护机制。1.土地流转行为不规范。土地流转情况在农村在土地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经存在已久,但缺乏市场化的运作机制。调研中我们营能力的资格审查和评估的市场准人机制。在调研发现,农村土地流转没有建立完善的承包经营权流的县市中,无论是政府推动进行的还是自发进行的转市场,土地流转主要由基层政府来推动。中介组土地流转,对承租方农业经营能力的资格没有进行.织与流转市场的缺乏成为阻碍土地承包经营权流转严格审查,更没有让承租方交纳经营风险保证金。的一个重大障碍。就我省而言,早期的土地流转主因而,在土地流转后,缺乏对农民利益的保护机制，要是在农户之间(大多数是在家族之间)自发进行流转业主一旦经营上出现失误便无法履约,常常是的,缺乏规定双方权利与义务关系的协议或合同。- 跑了之,给参与流转的农户造成巨大的经济损失。近几年的土地流转多为政府推动。如沁阳市于2008造成损失后,又没有有效的补偿办法,风险只好由农年6月成立了市乡村三级土地流转服务平台。这三民和政府承担。第三,农民的流转收益缺乏增长机级服务平台都由政府主导,市场化运作,每个转让的制。在流转合同的约定上,农民土地流转收益一般农户需要和村集体签订委托代理合同,由村集体代是固定的,流转期间不再调整租金,流转收益不能随表村民进行转让拍卖和谈判事宜转让完成后,承让经济的不断发展而得到相应地增长。在调研的县市方再与每一一个农户签订转让合同。由此可以看出，中,土地流转期间的租金都是不变的，且大部分以现我省的土地流转还缺乏市场化的运作机制。其原因金为主。虽然新县和沁阳市的土地流转也有以实物有以下几点:第一,土地流转市场尚未形成,缺乏中(小麦)为租金的，也考虑到市场因紫对租金的影响，介服务。我们调研的几个县市,大多数都建立了农但由于缺乏对农民流转收益增长机制的设计,使得村土地承包经营权流转交易中心，有的乡镇还成立农户的长期利益得不到保护。此外,某些地区还存了农村土地流转服务中心,但缺乏必要的经费和人在着土地“二次流转”现象,致使农地资源长期闲置员保障,正常运转较难。土地流转仪靠自发进行和中国煤化工THCNM HG收稿日期:2009-10-18作者简介:贺卫华(1975-),男,河南平舆人,本科,中共河南省委党校经济学部讲师。128贺卫华:河南省农村土地流转存在的问题与对策市情省情研究2.土地规模流转难度大。农村土地能否进行流求进行二轮土地承包;一些地方承包合同不完善,承转,很大程度上取决于农民的就业问题能否得到解包双方权利义务关系不明确,承包纠纷时有发生;在决,能否有稳定、可靠的非农收入，能否引进讲信誉、个别县甚至还有一定数量的土地承包经营权证尚未有实力的业主，能否选准、选好产业发展项目。就我发放到农户手中;有的地方土地承包台帐管理不健省月前情况而言,尚不具备实行大规模土地流转的全,土地经营权证、承包合同、台帐与实际承包地块条件。第一,河南省是个农业大省,农业人口比重不-致,有的甚至没有登记台帐,有的乡镇和村没有大。尽管各级政府都在为农村劳动力转移创造条建立土地承包档案,一旦发生纠纷无据可查。第二，件,但到月前为止,全省还有1500 万左右的农村富土地流转管理滞后。在我们调研的新县、沁阳和邓余劳动力需要转移，而这些有待转移的劳动力当前州,土地流转主管部门都制定了规范的操作规程和必须依赖有限的土地生活、养老,他们承包的土地是土地流转合同文书格式,但缺乏完整的政策体系和不叮能流转的。第二,我省农村劳动力转移,以外出现代化的工作手段,在个别地方土地流转仍处于自打工为主要方式,而月前只有那些有一定文化知识发.无序的状态。许多流转采取口头协议,不通过签和劳动技能的青壮年离开农村,其他家庭成员大多定书面合同来规范双方的权利和义务,即使签定了仍居住农村并从事农业生产,这部分人依靠承包地合同也仔在手续不规范、条款不完备等问题,纠纷隐收入维持基本生活。所以,如果没有良好的、稳定的患较多。第三,管理机构和经费不到位。调查中我预期经济收益保障,很多人宁愿粗放经营,其至不惜们了解到,我省大部分县市还没有统- -规范的土地撂荒,也不肯进行土地流转。如在新县浒湾乡游围承包和流转管理机构,即使有些地方依托农村经营孜村大部分农户愿意把土地承包给日本人立松国管理机构成立了土地承包和流转管理中心,但机构彦,但也有少数农户不愿将土地承包出去,觉得自己规格 、人员编制和工作经费同承担的工作职责不相的田地还是“自己耕种更好、更放心”,村干部多次登适应,工作正常开展较难。乡镇农经管理职能在乡门做工.作也未能促成。第三,土地承包经营权流转镇机构改革中统划归乡 镇政府后,县市没有统- -价格形成体制不健全。河南省的农村土地承包经营明确各乡镇履行包括土地承包管理在内的农经管理权流转经过十几年的发展,虽然政策允许并且鼓励职能的机构和人员,土地承包管理有名无实,有的乡土地承包经营权有偿流转,但是由于土地承包权的镇有编尤人,土地流转管理处于真空状态,影响了土商品性不明确,也缺乏历史价格,同时也由于我国农地流转的规模和效益。地集体所有,也未能借鉴国外土地价格，所以造成土4.土地流转推动力不强。当前我省的土地流地流转的价格极低。许多地方不仅出现了农民撂田转,政府是主要的推动力。为了促成土地流转,政府抛荒现象,其至出现了农民为了甩掉土地而倒贴一通常 要做两件事:一是引进信誉好、实力强、有农业定费用的现象。土地承包价格体系不建立，内部价经营资格的企业和业主参与土地流转。二是协调农格不理顺,土地就不可能有大规模流转。在一些地户参与土地流转。在我们调研的县市中,- -些农户方,为了推动土地流转,政府支持和引导建立了股份根本不愿意参与土地流转,这就需要村干部多次登合作一一土地经营权的股份化和土地合作银行,但门做工作,但到最后还会有个别农户不愿意参与流这种合作始终在很小范围内进行。以企业、业主为转。因此,土地流转能否顺利进行,乡村基层组织的主体开展的规模化租赁受到经营权保护的制约,一推动力是关键。调研中我们发现,在土地流转能够旦个别农户拒绝流转,就可能“流产”或受到影响。顺利进行的乡 镇,部分基层干部存在“求稳怕乱”、而在个别农户间进行的转包、转让、互换,更难成规“少找麻烦"的思想,工作不到位，引导不力,服务滞模化气候。后,影响了土地流转规模经营与规范化管理的进程。3.土地流转管理不到位。提倡土地使用权的合在农村劳动力转移较好的固始县分水乡的双围沟理流转,是中央农村政策的主要内容之一,这在中央.村,村里的青壮年劳力都已经脱离了土地谋生,土地一系列农村政策中均有涉及,但比较原则。对土地对他们来说,已经没有什么意义。然而由于土地分流转的管理,从上到下的农业行政主管部门没有具散,加之农民根深蒂固的保守观念,大面积的集中经体实施细则,在流转程序.流转手段.流转档案管理营协调起来很闲难,农户很赞同土地的集约经营,对等方面缺乏统一规定,这是当前农村土地流转不规土地流转的积极性很高,但没有机构来做这些事情。范的一个重要原因。第一,二轮土地承包制度不完另外,中国煤化工协调引导、土地善。调研中发现,一些县市在第二轮土地承包中做调剂、HCNMHGi发挥好应有的了大最工作,保证了二轮承包工L作的顺利进行,但由作用。于多种原因仍存在不少问题。个别地方至今未按要5.土地流转信息服务滞后。随着社会经济的发129贺卫华:河南省农村土地流转存在的问题与对策市情省情研究展,家庭联产承包责任制在释放农村生产力的同时,平等的基础上进行充分协商,特别是由村集体牵头也逐渐暴露了其分散经营、土地面积狭小的缺陷。，的反租倒包和委托承包等形式的流转,要有农户本十七届三中全会提出了“允许农民以多种形式流转人的签字或协议。土地流转合同要明确流转地块的土地承包经营权”,这是克服分散经营、土地面积狭位置、面积、价格及支付方式期限、双方的权利义务小的有效措施。随着农村生产力的提高和城乡二、以及违约责任、解决争议的方式等细节。流转合同三产业的发展，进入流转的土地数量将会进一步增签订后,要经公证机关公证,也可由乡镇农经管理部加,土地流转的规模也会进-一步扩大。然而,在目前门鉴证,严格报批管理。同时,健全管理机制,加强的土地流转过程中,由于缺乏土地由上到下的网络登记管理。有关部门对每-起农村土地流转都要依状中介服务机构,致使士地供求双方消息受阻,信息法及时办理相关登记手续,需要办理承包合同变更辐射面狭小，土地流转渠道不畅、范围狭窄。所以，和土地承包经营权证变更的,应及时予以变更登记;没有完善的资产评估机构、委托代理机构、法律咨询搞好土地流转合同的签订和鉴证;加强土地流转资机构、土地投资机构、土地保险机构等,土地承包经料的信息化管理。在健全管理机制的基础上,还要营权流转就不能健康有序地进行,从而严重地制约加强土地流转事后监管,保证土地流转合同中权利了土地交易市场的发育。在笔者调研的信阳市、南及义务的顺利履行。阳市、焦作市和鹤壁市,还都没有为土地流转而建立4.加强乡村基层组织的协调性,提高土地流转资产评估机构、委托代理机构.法律咨询机构、土地的推动力。针对乡村组织在协调引导农户土地流投资机构.土地保险机构等,这给农地承包经营权流转、土地调剂、矛盾处理、监督管理方面存在的问题，转带来重大的障碍。县乡政府应加强对乡村基层组织的协调性建设。首二、完善河南省农村土地流转的若干建议先要拨出专门的经费,成立专门的机构对农户的土1.建立科学的土地流转市场，加快推进土地流地流转进行协调。同时要对进人土地流转的承租方转的市场化进程。土地承包经营权市场是-一个极其进行资质审查,并为他们提供良好的服务。切实解复杂而敏感的市场,必须坚持发展与规范并重,建立决乡村基层组织“求稳怕乱”和“少找麻烦"的思想。一个开放、竞争公平、有序、有度、规范化的土地市对土地流转积极引导,改善服务,推动土地流转规模场,而不是杂乱无章、自由无度的市场。为此,土地经营与规范化管理的进程。的规范化不仅仅是直接的市场行为规范,而且要求5.积极培育土地流转中介服务机构,为土地流整个决策管理规范化,如强化政府的宏观调控,健全转提供便捷的信息。针对土地流转当中的组织不健土地使用权转让的法律、法规，完善中介服务机构组全,信息服务滞后的问题,各县、乡(镇)政府可以依织等。建立科学的土地流转市场就是要改变土地流托土地承包合同管理机构建立中介服务组织,行政转由政府推动的状况，所有流转土地必须进人市场村可以单独设立,也可以由村合作经济组织承担,从进行流转,由市场来配置流转的土地。事土地流转中介服务,加强合同纠纷调解工作。同2.深化各项配套制度改革,扩大土地流转规模。时,积极建立土地流转的交易信息网络。由政府有目前,制约我省土地流转规模的制约因素在于就业关部门或中介服务机构调查、搜集土地流转的供需与社会保障不健全。因而，破解土地流转规模制约和市场价格等信息资料,并加以统计、分析和预测,瓶颈的最重要措施就是深化就业和社会保障制度改积极开展土地评定与评估工作,对外公开发布相关革,在切实提高农业市场化程度的基础上，促进农村信息c的土地流转以及农村资源的市场优化配置。为此，参考文献要大力推进农村税费改革,并在有效提高农业生产[1]邱道持.论农村土地流转[M].重庆:西南师范大与土地经营比较效益的基础上,推进农村的土地流学出版社,2009.转工作。进一步完善农村社会保障体系，逐步将农[2]吴郁玲,曲福田.土地流转的制度经济学分析村的社会保障由依靠承包土地转变为依靠社会保障[J].农村经济,2006,(1).制度,还土地以正常生产要素的性质,尽可能发挥土[3]魏世军.农村土地流转的制约因素与对策[J].西地的经济功能。同时,加速农业产业化进程与农村南民族大学学报(人文社会科学版) ,2005 ,(8).的城镇化进程,通过有序转移农村剩余劳动力,为农[4]李萍,胡俊波.制度约束下的理性选择与农村土村土地流转创造条件。地流丝[11福建论坛(人文会科学版) ,2006,3.健全土地流转机制,进一步规范土地流转程中国煤化工序。针对目前我省存在的土地流转程序不规范的问YHC NMHG壬编辑陈静]题，首先要健全土地流转机制,使流转双方在自愿、130