河南省土地流转现状及问题分析

牌市场研究2014年09月(下)河南省土地流转现状及问题分析朱晓燕(河南财政税务高等专科学校，河南郑州451464)摘要:我省经济社会发展正处在转型期，农村改革发展面临的环境更加复杂、困难挑战更多，如何加快推进农业现代化，规模化，有效推进土地流转尤为紧迫。通过对我省农村土地流转的现状分析发现，我省农村土地流转率虽稍高于全国的平均水平，但与我国发达省市相比还有很大差距，还存在一些诸如政策宣传不够，农民思想认识有待提高，农业保险措施尚不健全，土地规模经营风险较大，地方政府较多干预流转过程等方面的问题。关键词:土地流转:现状;问题分析中图分类号: F150文献标识码: A文章编号: 1671-1009 (2014) 18-0061-02一.引言推进农业现代化的若干意见》等政策的出台进一步深化了农村土地制度进入新世纪后，我国的社会经济状况发生了重大变化，针对新时改革，完善农村土地承包政策，进一步明确 了做好农村土地流转工作的期土地制度改革，国家颁布了一-系列的法律。 2002年《中华人民共和国|意义、 原则和工作重点。如何在尊重农民意愿的基础上，以土地流转为农村土地承包法》对承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流载体， 推动新型城镇化健康发展，是河南省的重大发展战略和工作重转进行保护，并明确:土地承包经营权流转的主体是承包方; 2007年《中.华人民共和国物权法》提出了农民的土地承包经营权作为用益物权，承而我省经济社会发展正处在转型期，农村改革发展面临的环境更包农户对承包土地依法享有占有、使用、流转、收益等权利: 2008年1加复杂、困难挑战更多。工业化、信息化、城镇化快速发展对同步推进月《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农| 农 业现代化的要求更为紧迫，保障粮食等重要农产品供给与资源环境承民增加的若干意见》指出:农村承包合同管理部]按照依法自愿有偿原|载能 力的矛盾日益尖锐。必须要进一-步 解放思想，稳中求进，改革创则，健全士地承包经营权流转市场，加强土地流转中介服务、培育发展|新， 坚决破除体制机制弊端，坚持农业基础地位不动摇，加快推进农业多种形式适度规模经营的市场环境: 2008年10月12日《中共中央关于推|现代化， 规模化，而土地流转恰是实现农业现代化、规模化的重要途进农村改革发展若干重大问题的决定》强调了要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。二.我省农村土地流转的现状分析2013年11月党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共上世纪80年代，我省农村土地开始流转，经过多年来发展，截止中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2014年1月19日， 中共到2013年 年底，我省农村土地流转面积达到2824万亩，占家庭承包耕中央、国务院发布的2014年中央-号文件《关于全面深化农村改革加快|地面 积的29%，超过全国平均水平(截至2013年11月底， 全国承包耕地即到2020年全面建成小康社会。“三农问题” 的解决，城镇化发展水平|地的农民， 建好他们可以安居乐业的住房以外，还要真正建立覆盖城乡是建成小康社会的一-项重要的指标。但并不是新房子就是新农村，农民的公 共服务体系。以政府地方财政为主，辅以开发商的商业运作，在新上楼就是城镇化。“从浙江嘉兴和天津试点看， 政府在推进宅基地换房农 村社区实现基础设施、生活设施和服务设施等配套齐全，生活用水问时非常小心，不仅强调农民的自愿，置换时的利益计算也比较充分地运题、 垃圾处理问题、绿化问题以及医疗、教育等其他公共服务问题能有用了协商和谈判机制。但有一些地方， 政府以宅基地换房为名，采取|效解决的公 共服务均衡化局面。确保在新城镇建设中，让农民获得真正搞运动的办法，强制农民集中上楼，搞大拆大建，已引起各方高度关的软硬 环境的协调进步，真正实现“人”的福利的改善。注。”⑤笔者认为农民是否上楼，应该考虑和当地的经济生活相-致，作者简介:徒芳草(1981-)，女，河南许昌人，许昌学院法政学并且充分尊重农民的自愿。比如经济比较发达的地区，土地稀缺化严|院教师。重，且农民的生产生活方式明显转变，与现代化城市化较为接轨。那么参考文献:由政府牵头，用宅基地换楼，不失为整合土地资源，激发农村经济活力[1]张祎娴.上海郊区宅基地置换试点模式及案例研究[J].城市规的好办法。因此，是否“退宅换楼”，考量综合要素，不应采取过激行|划,2010,5.动或- -刀切。(三) 完善征地程序，坚持农民集体所有权地位，强调政[2高超，施建刚..上海农村宅基地置换模式探析以松江区 佘山镇府的非盈利性服务职能。我国的宅基地先行使用的是农村集体所有制，|为例J] 中国房地产,2010,7.农民集体是宅基地所有权的主人，作为所有权人，必须要参与到征地程[3]陈小君 等.农村土地法律制度的现实考察与研究[M].北京:法律出序当中的申请、调查和批准三个环节，并且能够起到关键的决定作用。版社,2010,3.而政府作为一-个非营利性的组织,它的职能主要在于公共服务。征地申[4马智利,李军峰.基于博奔论视角下的成都地票交易制度分析研究请提交后，政府必须对征地项目的合理性、合法性、可应用性，进行调[]. 世界科技研究与发展,2013,2.研和审查。接受申请后，政府要突出服务职能，在土地的所有权人和开注释:发商之间的谈判中，担任协调的角色。在双方意思表达真实充分的基础①陈小君，蒋省三:宅基地适用权制度:规范解析”实践挑战及其立上，达成- -致协议，政府最终审核批准。此项制度设计也存在-一个操作|法回应， 管理世界，2010年第21期。的关键，那就是作为集体所有权人的农民，由于固有的小农经济分散经②陈小君:等著:农村土地法律制度的现实考察与研究，法律出版营的影响，导致各自利益自成-体，整体意识薄弱，导致在利益的博弈社 ,2010年3月期。当中往往处于略势，很多农民不能够正确的表达自己的整体诉求。在实③王崇敏:论我国宅基地使用权制度的现代化构造,法商研究,2014年践中，需要组建一一个能代表零散的农民个人权益的集体合体，并代表农|第2期。民群体统- -行使权利。(四) 建设公共服务体系，构建社会保障，真正④2014年国务院《政府工作报告》。实现“人”的福利改善。镇化其本质是实现人民的福利程度的最大化改⑤郑尚元:宅基地使用中国煤化工014年第2善，新农村的建设必须把维护广大农民权益放在首位。除了为失去宅基|期。YHCNMHG .品牌| 2014.09下612014年09月(下)市场研究流转面积3.4亿亩，流转比例达到26%)。目前我省有农民专业合作社(一)政策宣传不够，农民思想认识有待提高6.5万个，经营面积在50亩以上的专业大户超过287万户，规模种植“大许多地市的基层干部对士地流转的重要性认识不足，甚至认为土户”是我省粮食增产的“中流砥柱”。家庭农场也超过 了87万个。地流转是每位农民自己的事情，没有认识到推进农村土地流转对增加农二.此具区流转.t地比率达到40%以上。义马市以合作补经营民收人的重要音义、更意识不到对农业产业结构调整的深远影响，没有庭农场经营和大户经营等模式流转土53亩， 其中耕地流转5792| 深人宣传土地流转的相关政策，更没有有效管理、引导、规范土地流转亩，占总承包耕地面积的28%。从总体上看，虽然河南农村土地流转率行为。 大多农户对土地流转的认识也还存在误区，不少人仍把土地作为(流转面积占家庭承包面积的比重)比全国的平均水平稍高，但与我国|生活保障的唯一 来源，不愿流转，有的认为土地流转就是对承包地的重发达省市如上海相比还有很大差距。近年来我省农村土地流转速度不断新调整， 也有的怕转出后，政策- -变失去承包权， 失去生活的唯一-保加快，流转规模逐步扩大，流入主体逐渐多元，呈现出新的特征。障。由于土地流转方面的政策法规不太完善，部分农民专业合作社或大户也因怕当前流转到手的土地不稳定，不敢大胆投入。据调查发现，目随着我省经济社会的快速发展，工业化、城镇化的发展势头越来|前， 我省信阳、鹤壁、济源等市土地流转工作做得相对较好。越好，对农村的发展影响很大，另外，在外出打工热潮的推动下，很多(二) 农业保险措施尚不健全，土地规模经营风险较大的农民尤其是青壮年男性纷纷离开家乡外出打工挣钱，相比土地收入而目前，我省只有少数地方落实了政策性农业保险，农业商业保险言，这已然成为农村家庭的主要经济来源，这种影响持续护扩大的结果就均未开展。 政策性保险只能保障个体农民基本生活，无法保障土地流转是,农村有劳动力人口的不断输出，留守人口大多为老人孩子，留守劳承 包的生产经营效益。对于单个农户来讲，如果遇到特大自然灾害，即动力严重不足，这在我省农村尤其显著，这为我省农村土地流转提供了使颗粒 无收损失的只是种子、化肥、 农药、农机作业费用、人工等，一先决条件。另一方面， 我省农业产业结构调整逐渐加快，地方特色农业|亩地一 季也就是损失了大约650元，按照- - 户种植5亩计算，直接经济损产业和支柱产业逐渐形成，部分农业企业以及种植大户在规模经营的利失3000多元， 农户尚能承受。而-些 专业合作社如果承包成百上千亩，益拉动下，积极发展、壮大与土地有关的生产经营项目，兴办农产品加甚至万 亩以上，损失的就是几十万元甚至上千万元，合作社或大户等对工企业或农产品高效示范园区，发展规模经营，实现农业产业化，在一|此的承 受能力较差。国家在这方面没有健全的保险措施，合作社或大户定程度上助推、加速了农村土地的流转，土地流转规模逐步扩大。等大规模流转承包土地承担着极大的风险。近年来，在土地流转基础条件比较成熟的条件下，各地市政府对(三)流转过程不太规范农村:上地流转也很为重视，我省农村土地流转呈现出有组织、规模化的目前我省大多地方都成立有规范、帮扶土地流转的服务中心或机良好势头。截止到2013年年底，我省超过1/4农村土地面积实现流转|构， 但目前仍存在着流转过程不太规范的状况，大致有两种: -是流转，而2005 年底我省农村土地流转面积仅为1313.7万亩， 增长超过2倍| 程序不太规范。由于很多农户认为土地流转就是流转双方的事情，不需要到相关部门备案，或者办理申请变更登记等手续，所以农户之间往往(二)流转形式逐步多样出现自行流转、任意流转行为。二是流转合同不太规范。虽然我省有相2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》|应比较规范的合同文本， 但很多地方农户之间的土地流转比较随意，基指出[4]了一些在依法自愿有偿的原则下的土地承包经营权流转形|本 上以口头协议为主，很少签订书面合同，即使签订了书面合同，合同式，如:转包、互换、转让、出租、股份合作等形式。目前这些土地流| 也不太规范，更未经合同管理机构审查监证，没有明确双方的责、权、转形式在我省也比较普遍，尤其是转包，转包是在农村:土地流转过程中|利关系， 也无违约责任和保障条款。最为普遍的一-种土地承包经营权流转形式，在农户之间也最容易开展，(四)部分土地流转后用途改变全省有-半以上是以转包形式进行土地流转的。总体来看，我省目前的耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。土地流转形式主要以农户间转包、租赁为主，其它方式尤其是入股方式“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是必须长期坚持的- -项基在我省仍不太成熟，存在面较窄。本国策。但土地流转出去后，部分地方认为耕地所带来的经济效益相对(三)流入主体逐渐多元较低，为了提高经济效益，不惜违法改变土地用途，如借土地流转之土地参与主体逐渐呈现多元化的特征，流转主体有最普遍的农户| 名，搞“以租代征”、“反租倒包”;甚至存在大型公司以新农村开发与农户之间的流转，也有种粮大户与农户之间、企业与农户之间、合作|为借 口将流转的耕地用于兴盖住宅小区、别墅楼群、办旅游景点等非农经济组织与农户多方参与的土地流转。随着工业化、城镇化水平的提|产 业的开发，耕地的用途和性质遭到改变。这些现象与国家鼓励农村土高，- -些专业大户、农民专业合作社、龙头企业等规模经营主体积极参|地流转的初衷不相符合， 也与我省、我国长期可持续发展战略相悖。与到农村土地流转，以农产品加工企业、农业产业化龙头企业等的流转主体更多的参与到土地流转中来，逐渐在农村土地流转中发挥的作用越作者简介:朱晓燕(1983-) ，女，汉族，河南周口人，河南财政来越大，这也成为推动土地流转的重要因素。目前我省土地流转仍以税务高等专科学校，讲师，管理学硕士学位，研究方向:企业管理。农户与农户之间的为主，在流转的土地中，流转入农户的占到了70%-[1]《中华人民共和国农村土地承包法》，中华人民共和国主席令第(四)流转期限逐步延长73号,2,2002年8月29日九届全国人民代表大会常务委员会第二二+九次会议从我省土地流转的整体状况来看，2004年以前我省农村土地流转多以短期流转为主，大多为5 年以下，短期流转占流转总量的60%左[2] 《中华人民共和国物权法》,中华人民共和国主席令第六十二短期流转占流转总量的60%左右，且大多是以农户间转包方式的流转，期限- -般较短， 因相关政策条|号 ,2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过.件及风险保障等不太成熟，所以长期流转的很少。近年随着农民专业合[3] 《中共中央国务院关于切实加强衣业基础建设进一步促进农 业作社、龙头企业等规模经营主体的参与，农村土地经营权流转中长期流|发展农民增收的若干意见》 (中发 [2008] 1号).转多占比例逐渐增加，以我省焦作市为例，长期流转占到流转总量的四[4] 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,2008分之一多。调查发现以出租方式流转入企业的土地流转期限-般为长期年10月12日 中国共产党第+七届中央委员会第三次全体会议通过，流转，期限大多都在10年以上。[s] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11(五)政府引导作用逐渐明显月12日中国共产党第一十八届中央委员会第三次全体会议通过.各地市政府为了积极发展农村产业化，提高农业现代化水平，增[6] 《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》,中加农民收入，纷纷利用多种宣传途径，广泛宣传国家及我省有关土地流共中央、 国务院发布的2014年中央一-号 文件.转的法规、政策，多层次地宣传全国土地流转中出现的典型，以提高农|[7]孙少岩.从制度经济学角度分析农村土地流转[J].税务与经户对土地流转的认识，并调动广大农户对土地流转的积极性。各地市政|济 , 2007,1府并结合当地实际情况相继出台了切实可行的扶持政策，并争取上级财[8]蔡继明.农地流转与土地法规修订[].理论前沿, 2009,7.政资金，改善农村基础设施条件，为当地土地流转营造良好环境。中国煤化工三、我省农村土地流转存在的问题MYHCNMH G .| 622014.09下品