TPP对中国的影响及中国的应对

国际政治经济研究国际观察2013年第4期TPP对中国的影响及中国的应对王联合摘要:TPP最初只是亚太经合组织框架下的一个小型的高标准的多边自由贸易安排,美国加入其中并主导其谈判议程后,不仅赋予跨太平洋伙伴关系以政治和战略寓意,也使其从多方面对中国在东亚格局中的地位产生了现实的或潜在的影响与冲击。作为回应,中国可以做两手准备,既要以开放的心态与跨太平洋伙伴关系开展可能的合作,又应通过创新东亚整合机制建设以对冲其不利影响,以期推动亚太地区实現和平稳定和共同繁荣关键词:TPP自由贸易协议中国美国中图分类号:D81文献标识码:A文章编号:1005-4812(2013)0400672、何谓TPP?TPP是跨太平洋伙伴关系( Trans-Pacific Partnership)的英文简称,其源起于亚太经合组织( Asia-Pacific Economic Cooperation,APEC)相关成员国对在亚太地区实现贸易投资自由化便利化的追求。APEC成立的重要宗旨是“通过支持自由、开放的贸易和投资,推进和加快地区经济一体化,促进可持续的经济增长和繁荣,……共同努力建立充满活力的和诣的亚太共同体。”叫为此,APEC于1994年通过《茂物宣言》,提出发达成员与发展中成员分别于2010年和2020年实现贸易与投资自由化。1997年,APEC成员经济体领导人做出实施部门自愿提前自由化的决定。但随着1998年亚洲金融危机的爆发,APEC推进其成员间贸易与投资自由化的进程明显减速甚至停滞。尽管如此,部分APEC成员仍坚持探讨先行自愿自由化的方案,先后构筑了一系列地区合作与对话机制,如“10+1”、“10+3”、东亚峰会等,以期推动茂物目标的实现和更广泛的亚太地区贸易自由化。TPP就是在此背景下兴起的。2作为亚太跨区域自由贸易协议,TPP最初来源于智利、新西兰、新加坡和文莱四国在APEC框架下开展的小型多边自由贸易实践及相关政策倡议。2002年10月,智利、新西兰和新加坡在墨西哥APEC会议期间宣布正式启动“太平洋三国更紧密经济伙伴协议”谈判。2005年4月,文莱加入谈判。7月,四国签署“跨太平洋战略经济伙伴关系协议”( Trans-PacificStrategic Economic Partnership Agreement, TPSEP)。由于初始缔约方为四个,故又称为“P4协议”。P4协议于2006年5月正式生效,成为上述四国就货物、服务、知识产权贸易和投资、政府采购、争端解决机制等领域给予互惠及进行相关安排的经济合作协定。P4协议达成后,谈判范围及进程逐渐扩大和深化,美国加入谈判则增加了这一起初名不见经传的亚太贸易合作机制的知名度和影响力。其实,美国虽然不是P4法理意义上的创始成员国,却是TP概念的始作俑者。早在199年,凵中国煤化工自由化谈判失CNMHG本文为上海市哲学社会科学规划专题研究课题“中国海外利益研究"(填目编背:2010/EC001)的阶段成果TPP对中国的影响及中国的应对败,美国转而联合澳大利亚、智利、新西兰和新加坡四国,寻求在五国之间建立自由贸易区。这一倡议提出后,美国、澳大利亚和智利因不同原因未能继续推进,而新西兰和新加坡坚持进行谈判,并于2001年达成“新西兰一一新加坡紧密经济伙伴关系协议”。后来智利、文莱先后于2002年和2005年加入谈判,最终达成P4协议。协议生效两年后,四国于2008年初根据协议规定开始就金融服务和投资进行谈判,美国也宣布加入这两项谈判。同年9月,小布什政府宣布考虑将完全参加P4协议谈判,并将其改称为TPP。奥巴马当选美国总统后,经过多次听证和辩论,最终决定继续推进小布什政府的动议。2009年11月,奥巴马宣布美国正式加入TPP谈判。次年3月,TP第1轮谈判在澳大利亚墨尔本举行。美国加入TP后借助其已有的协议,开始推行自己的贸易议题,全方位主导谈判议程。奥巴马在阐述美国参与TPP谈判的逻辑时称,TPP将促进美国的就业和经济繁荣,并为设定21世纪贸易协议标准做出重要贡献。2000年12月,美国贸易代表柯克( Ron Kirk)就美国参与TPP谈判致信国会两院,宣称TPP是一种高标准的、基础广泛的、面向21世纪的新的贸易协议,有助于促进亚太地区现有自由贸易协议的融合,扩大美国的出口,在美国国内保持和创造高质量的就业机会。鉴于此,“美国贸易代表办公室将加强与国会以及利益相关者的协商,为TPP谈判设立目标,以便为美国工人、农民、农场主、制造商和服务提供商寻求最高经济利益,并反映我们在劳工、环境以及其他重要问题上的共同价值。”美国推动亚太自由贸易的姿态激发了其他亚太国家参与TPP谈判的意愿,澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚、墨西哥和加拿大先后加入TPP谈判。迄今,TPP成员国已扩展到11个,进行了17轮谈判,计划2013年实现完成全面协议谈判的目标。2011年11月,历经前9轮谈判,在夏威夷APC领导人非正式会议期间,TP谈判各方宣布达成《加强贸易与投资,支持就业、经济增长与发展:跨太平洋伙伴关系协议纲要》从协议纲要内容来看,TPP比P4更为高调和雄心勃勃,其目标是建立“一项里程碑式的面向21世纪的贸易协议,为全球贸易设置新的标准,并纳入下一代的贸易问题”。协议纲要几乎涵盖了TP国家商业关系的所有方面,除了传统的贸易投资自由化(要求货物贸易实现全面零关税)议题外,还纳入了竞争、金融服务、政府采购、知识产权、环境、劳工等颇为敏感且棘手的问题,并对此作出了严格的规定。协议纲要达成后,TPP谈判继续取得进展。2013年3月,TPP第16轮谈判结束。美国首席谈判代表维塞尔( Barbara Weisel)表示,TPP谈判各方已就谈判中的大部分问题达成共识,并在协议的法律文本中就遗留问题努力寻求彼此接受的解决方式。向相比一般意义上的经济合作机制,如APEC,TPP的确可以说是一个高质量、高标准、高开放度的亚太跨区域自由贸易协议。正如其协议内容所表示的那样,TPP体现了不同于一般自由贸易协议的显著特征。一是协议内容的约束性。长期以来,APEC实行的非约束性的自主自愿开放原则虽然考虑到了成员国各异的政治需求,却无法有效地推进贸易自由化的经济目标。相比较而言,TPP成员国的权利和义务十分明确,作为约束性的贸易合作机制,“TPP为走在前面的APEC成员国加快自由贸易机制化的步伐,实现本国或本地区的福利增长,提供了必要的政治性设计。”二是自由化进程的渐进性。TPP以部门的自由化为导向,贸易自由化进程允许产业的例外和照顾。换言之,TPP减让项目无固定顺序,减让时间表及V凵中国煤化工分阶段完成从而有效兼顾了成员的多样性,提升了关税减让安排的CNMHG四个创始成员国货物贸易实现全面零关税的时间表是不一致的。新加圾在μ4协议生双当年即撤销对其他缔约国的全部关税,而新西兰和文莱在2015年、智利则将在2017年分别实现这一目标。三67国际观察2013年第4期是成员身份的开放性。TPP肩负着“为全球贸易设置新的标准”的使命,这决定了它在价值理念上必须摒弃一般贸易合作机制通常具有的歧视性和排他性,而秉持开放性和包容性原则,随时准备吸收新的成员,尤其是亚太地区各国和APEC其他经济体。二、TPP对中国的影响从地区整合的角度而言,TP可谓一种新兴的东亚地区构建机制;而在交叉重叠、错综复杂的东亚地区机制建设中,中国被认为是领导者和推动者,一种新机制的出现自然会对中国的角色产生冲击。考虑到美国力推TPP的经济和战略动因,中国未来面临的压力更是不可小觑。一般认为,美国积极推动TPP谈判,是其重返亚洲及平衡中国战略的重要组成部分。TPP的推进很可能对中国在东亚的经济、政治和战略产生长远的影响经济上,TPP自第1轮谈判启动后吸引了众多亚太国家的兴趣,谈判成员国有望持续增加,特别是日本、韩国加入谈判的前景备受外界瞩目。TPP协议纲要达成后,美国乘势而上,宣布尽快推动协议法律文本的签署。但在此过程中,中国一直被排除在外。TPP一旦达成实质性协议,其作为一种关税同盟将对中国形成巨大的贸易歧视与贸易转移效应。中国是一个开放的经济体。长期以来,对外贸易在拉动中国经济增长中起到重要作用,外贸和外资在国家经济中的比例是世界经济大国中最高的。在当前中国经济结构转型尚未完成、内需亟待扩大的情形下,外贸预计在可见的将来仍将占据中国经济的半壁江山。而在中国的对外贸易中亚太地区历来居于举足轻重的地位,中国对美国和其他东亚国家的出口占中国对外出口的半左右。根据商务部分析报告指出,2012年,美国和东盟分别是中国第二和第三大贸易伙伴。若以国别为单位来衡量,美国则是中国第一大贸易伙伴。中国当年度对美贸易增长8.5%,对东盟贸易增长10.2%,美国超过欧盟成为中国第一大出口市场。9由此看来,亚太地区对中国经济具有极其重要的意义。而且TPP生效后,其所产生的贸易转移效应对中国经济的负面影响相当显著,将会挤占中国的出口市场,导致中国出口下降,并影响经济持续稳定增长。此外,TPP也将对中国在亚太经济版图中的地位产生不利影响。TPP是美国“另起炉灶”精心打造的一种“新型”贸易模式,它在劳工规范、环境产品、知识产权、政府采购、国有企业等问题上设置了严格标准。姑且不谈美国是否愿意接纳中国以及中国是否愿意主动加入TPP,仅仅这些贸易标准,在中国现行的政治经济制度下,都是很难逾越的鸿沟。这意味着中国在一段时间内不得不游离于TPP之外,承受TPP的经济冲击。当然,作为亚洲最大的经济体和亚洲经济增长最重要的引擎,中国当下尚可通过在“10+3”框架下推动东亚经济合作,对冲、化解TPP对中国经济的负面影响。但是,“10+3”合作的重要参与方——日本在此间构成了一个不确定因素。尽管日本尚未加入TPP谈判,但安倍政府为此采取了比前任更大的动作,东京在正式宣布谈判意愿的同时组建了专门的谈判对策总部。目前,日美两国已就日本加入TPP谈判的预备磋商达成了协议,日本向正式加入TPP谈判迈出了关键一步。就单个国家而言,2012年,日本是中国第二大贸易伙伴。如果日本最终加入TP,这个贸易安排将变得空前强大(占全球GDP的份额达40%),以“10+X”为主体的亚洲区域经济合作进程可能因此而陷入停滞。也使中国有可能面临在亚太经济版图中被孤立的格局。政治上,美国以TPP为“抓手”,强化了其与东V凵中国煤化工了东亚区域内经济融合的集中度,从而增加了东亚经济和政治发展CNMHG政治继续双轨并存、交集较少的地区结构中,中国的经济实力难以顺利转化为政治影响力,中国在地区政治事务中的建设性作用受到限制。地区一体化建设往往是在某一两个核心国家的带领下,TPP对中国的影响及中国的应对首先从经济领域起步,然后逐渐外溢并扩展到政治、外交、安全等领域,东亚一体化建设也不例外。随着中国经济的发展,中国在东亚地区的影响力越来越大。过去十余年间,凭借“10+1”、“10+3”、中日韩对话等机制,中国在东亚一体化进程中扮演着“领头羊”角色以中国为核心的东亚区域经济合作格局正在形成,地区政治构建也取得了某些进展。这是美国最不能容忍出现的一种局面,因为这意味着美国在全球经济最有活力的地区失去或部分失去了对国际规则的主导权。面对如此情势,美国一改此前对东亚一体化的超然态度,挟加入《东南亚友好合作条约》和东亚峰会以及主导TPP谈判之势,正式加大在东亚的机制性政治介入。总而言之,美国加人TPP谈判的动机是复合型的,既有经济也有地缘政治的考虑。地缘政治的考虑是与中国影响的上升分不开的,并导致了关于美国正在寻求遏制中国的议论。其结果是,TPP“分裂了地区,将包括中国在内的非成员国体系性地排除在外。TPP既是太平洋地区的经济‘楔子’,也是政治‘楔子’。”2而作为一种政治性设计,TPP“被认为是一箭双雕:既夺取了新规则的领导权,又可以转移东亚整合的方向,把大家的关注力吸引到由美国领导的亚太区域制度化构造上来。”的TPP的面世正可谓美国对东亚地区议程进行结构重组、力图构建亚太合作新机制,并以此与中国竞争东亚地区事务的话语权和影响力的重大尝试,标志着亚洲整合出现了分别由中美两国主导的两种模式之争。叫4TPP在为东亚国家参与地区合作提供全新选择的同时,却有意无意地为中国参与地区事务树起了一道“篱笆”。它的深人推进,有可能扰乱、架空甚至蚕食、替代东亚合作的既有路径,特别是“10+1”10+3”以及中日韩对话机制,使中国的地区作用边缘化,从而达到稀释、削弱中国影响力的目的。更值得注意的是,美国推动TPP谈判还可能被其他东亚国家解读为一个制衡中国的明显信号,导致某些与中国存在领土主权争议的国家在处理相关问题时对中国底气倍增、立场强硬,由此分化、牵制了中国与这些国家的双边关系。2009年以来,越南、菲律宾在南海问题上,日本在东海问题上竞相频生事端,单方面破坏现状,引发了与中国的持续紧张关系。从美国主导TP谈判的时机来看,中国东、南周边争端的集中爆发也许并不是偶然的从战略上考虑,TPP还会对中国在东亚格局中的地位形成挑战。表面上看,TPP协议条款表现为纯粹的经济理性,但其背后蕴含的大国战略博弈考虑才是其终极目标所在。美国在东亚地区现有的TPP谈判伙伴主要以军事盟友为主,这充分表明美国延续了优先选择与军事盟国进行自由贸易谈判的模式。基于TPP所产生的更紧密的贸易联系,美国既有手段也有意愿从战略维度对TPP成员国进行深度整合,其与东亚军事盟友的安全关系将会因此得到进一步加强。的跨太平洋地缘板块传统上是美国全球战略的一大“桥头堡”。冷战后,这一板块更是成为美国全球战略布局的重心,这一点在现今美国重返亚洲战略中得到鲜明的体现。美国前国务卿希拉里·克林顿在2011年夏威夷APFC领导人非正式会议期间,明确阐述了美国的亚太战略考虑。她在题为《美国的太平洋世纪》的讲话中声称:“亚太是21世纪世界战略与经济的重心。美国作为一个太平洋国家及一个常驻的外交、军事、经济大国,正如曾在塑造跨大西洋结构中扮演的核心角色一样,在跨太平洋体系中中国煤化工1世纪将是美国的太平洋世纪。未来几十年,美国最重要的一项任CNMHG地区的外交、经济和战略投入。”而作为美国贸易议程中的一种的,F把人平洋经济体整合成一个单一的21世纪贸易共同体,由此成为美国重塑亚洲战略,“推进其经济和外交政国际观察2013年第4期策利益,实现重要的安全目标—遏制中国崛起——的最好方式。”切显然,在美国的亚太布局中,TP被赋予战略使命而寄予厚望。美国希望借助这一战略性贸易议程,确立并加强其在亚太地区的主导地位,传播美国的价值观,约束中国的发展空间,促进中国的民主化进程,并监督中国承担更大的国际责任。18这对中国的大国成长之路而言不啻为一个重大的挑战。、中国的对策选择TPP对中国东亚事务各方面产生了现实或潜在的影响是毋庸置疑的,中国未雨绸缪、积极应对此种影响也是顺理成章的。中国如何谋划应对之策,应可放在加入TPP谈判与不加入TPP谈判这两个维度下加以分析。长远来看,随着TPP不断发展、壮大、成型,并成长为亚太地区一种成熟的贸易合作机制,中国在未来某个时间节点很可能被迫面临加入TPP的战略选择。实际上,中国高层已充分预估到这种可能性。2011年11月,中国国家主席胡锦涛在夏威夷APEC工商领导人峰会上发表演讲指出,“中方支持以东亚自由贸易区、东亚全面经济伙伴关系、跨太平洋战略经济伙伴协定等为基础稳步推进亚太自由贸易区建设,实现亚太区域经济一体化目标。9这一决策理念很快得到职能部门的贯彻执行。商务部最近表示中方一直重视并跟踪TPP谈判的进展情况。中方将在认真研究的基础上,根据平等互利的原则,分析加入TPP的利弊和可能性。无论主客观条件使然,既然无法排除加入TPP的可能性,那么预先准备好应对策略和方案的意义则不言而喻。如果时机成熟,加入TPP谈判成为可行的选择,中国不妨从两方面入手夯实谈判基础、规划谈判战略是加紧对加入TPP对国内产业造成的冲击做出评估,并在此基础上实施相应的改革和调整。逐渐将经济增长方式由外需型贸易拉动转变为内需型消费拉动,增加经济体系的抗冲击能力,尽可能将加入TPP造成的消极影响降到最低,并为经济持续发展创造新的条件。二是通过谈判影响TP议程设置,避免形成对中国最不利的规则。中国可以加强与新加坡、智利、新西兰及文莱等国的接触和交流,在具体谈判中为它们提供更多的机遇,尽量避免这些国家最终只能选择依靠美国的局面,防止TP成为美国的“一言堂”。如此,中国可以在TPP游戏规则内发挥自身的经济影响力,努力淡化TPP的政治和战略色彩,凸显其经济价值,推动TPP以其高质量的自由化协议和泛亚太的地域覆盖面,去除、整合亚太现有的“意大利面条碗”式的自由贸易协议,最终为东亚地区一体化做出切实贡献。当然,鉴于TPP是一项美国力推的且带有明显政治意味的贸易议程,中国能否加入TPP谈判并不完全取决于中国本身,美国的立场更是重要的影响因素。这一点仅从中美双方关于中国加入谈判的程序的外交博弈中就可见一斑。而就TPP现有的进入“门槛”和美国的动机来看,现阶段中国不可能加入进去。在此情况下,为了对冲TPP的外部影响,中国又该如何谋划对策选择呢?其一,放松心态,从容应对。中国应该意识到在成长过程中必然会遇到预料之中或之外的挑战,TPP只不过是其中之一而已。美国虽有借助TPP孤立、排挤中国以恢复和加强其在亚太地区的领导权的战略考虑,却无实现此种意图的绝对能力。至少有三个因素可以说明为什么美国不能有效地将中国孤立于东亚之外:(1)中中国煤化正亚洲第一世界第二大经济体;(2)东亚国家已从与中国的经济交往CNMHG国建立更加密切的联系;(3)大多数亚洲国家偏爱一种均势而不是一个大国王导地区。2就TPP本身而言,只要日本、韩国不加入进去,它就难有大的作为。只有日本参与才能使其意义放大,TPP对中国的影响及中国的应对而日本囿于国内政治的压力,很难一蹴而就加入TPP。其二,加快中日韩FTA谈判,推动与日本、韩国的务实合作。中国已经签署了15个自由贸易协议,应该说积累了比较丰富的FTA谈判经验和感性认识。基于这些经验和认知,中国在与日本、韩国进行FTA谈判时,可以贯彻先易后难、梯次推进的策略。鉴于韩国对于与中国谈判FTA态度积极,而日本反应较为冷淡,中国应该因势利导,集中精力尽快完成与韩国的相关谈判。继之,以中韩FTA为突破口,辅之以中国——东盟自贸区的稳步发展,引导日本与中国进行自由贸易谈判。而在与日本谈判时,中国不妨采取更加灵活开放的立场。其实中国釆取这种谈判策略已有先例,譬如,中国接受日本提议,促成中日韩三方签署了投资协议。中国从寻求排他性的“东盟+3”地区框架转向对“东盟+6”框架投入更大的兴趣,这也是日本所偏爱的安排。中国的这两个步骤导致中日韩正式启动三边FTA谈判,2这种灵活有效的谈判策略应予以坚持并深入推行。假以时日,中日韩自由贸易区可望建成。如果有中国——东盟自贸区及中日韩自贸区的双重支撑和依托,即便TPP将中国排除在外,也无关大碍。其三,积极参与和推进区域全面经济伙伴关系( Regional Comprehensive EconomicPartnership,RCEP)。在2012年11月召开的东亚领导人系列会议上,东盟10国首倡,中国日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰6国共同响应,16国正式启动RCEP谈判。RCEP是以东盟为主导的区域经济一体化合作,是成员国间相互开放市场、实施区域经济一体化的组织形式。其目标是消除内部贸易壁垒、创造和完善自由的投资环境、扩大服务贸易,同时涉及知识产权保护、竞争政策等多领域,其自由化程度高于目前东盟与这6个国家已经达成的自贸协议。RCEP的构建将以优化、整合东盟与中日韩等6国已签署的FTA为基础,加之在准入方面不像TPP那样设置过高的标准,故而RCEP较之TPP更具可行性。政治上,东盟作为RCEP规则的制定者,可以巩固其在地区合作中的中心地位,并在国际事务中发挥更大作用。东亚地区构建的历史经验昭示,由东盟推动的东亚合作进程或许更能体现这个地区发展的需要,在方式上也更适宜。的鉴于此,对于RCEP的发展,中国应给予大力支持。这既是因为RCEP的构建符合中国实施的“睦邻、安邻、富邻”的周边外交政策,更缘于RCEP有利于提高本地区的经济一体化程度、创建独立于欧美之外的需求市场和适合亚洲经济的自由贸易规则,从而惠及亚太地区稳定和繁荣。毋庸讳言,借助RCEP,中国不仅可以为经济发展开辟更大的空间和可能性,也可在东亚地区事务中发挥与国家实力相称的作用结语TPP目前正处于谈判进程之中,虽能不时取得进展,但鉴于其高标准的自由化诉求、政治目标的指向以及成员国经济水平的巨大差异性,它能否在2013年完成全面协议的谈判、进而签署法律文本还有待观察。无论如何,TPP能在东亚地区议程中占有一席之地,说明东亚合作当下出现了多种进程、多种机制并存的局面。这对中国的影响是全方位的。对于东亚构建中出现的这种新动向,中国理应予以高度关注并做出合理应对。一方面,中国对包括TPP在内的任何有利于亚太地区繁荣、稳定和安全的合作机制都持开放态度;另一方面,针对东亚整合中可能出现的障碍和弊端,中国应通过创新机制中国煤化展趋势的合作倡议来予以对冲和纠正。于此,在融入亚太经济合作导和推动东亚一体化向纵深发展。CNMHG色优势,引国际观察2013年第4期注释[1]apec,missIonStatement",http://www.apec.org/about-uS/about-apec/missiOn-statemEnt.aspx[2]刘中伟,沈家文:“跨太平洋伙伴关系协议(TP):研究前沿与架构”,载《当代亚太》2012年第1期,第37页3]王震宇:“从P4到TPP一小国的梦想,大国的雄心”,http://www.pecc-china.org/z/achievement/2012-08-17/a782.html[4] 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