试论中国石油天然气之立法

第21卷第2期重庆工学院学报2007年2月Vol 21 No. 2Joumal of Chongqing Institute of TechnologyFeb.2007【法学天地】试论中国石油天然气之立法时良敏(四川大学法学院成都610064摘要:由于石油天然气资源的日益紧张近期内,石油天然气立法成为国家立法活动的重点和热点。石油天然气作为对全球的经济政治外交、安全起着巨大影响作用的战略物资影响着当今世界的局势。目前中国在油气行业规制方面存在许多缺陷,在对进口油气资源依赖程度日益加深的中国这无疑会对油气资源的稳定供应、战备储备和经济安全上造成严重的威胁,而在此基础之上,制定《石油天然气法》将具有非常重大的现实意义。关键词:立法;石油;天然气;法律体系中图分类号:DF0l文獻标识码:A文章编号:1671-0924(2007)02-0139-04On the Legislation of Oil and Natural GasSHI Liang-minLaw School, Sichuan University, Chengdu 610064, China)Abstract: The legislation of oil and natural gas are a focus lately in China as oil and gas resources are becoming insufficient. As the most important strategic material, oil and gas are exerting huge influence on theglobal economy, politics, diplomatism and security. There are many flaws in the present regon con-ceming oil and natural gas in China. As China depends heavily on imported oil and gas these days, theseflaws will constitute a great threat to a secure supply, strategic storage and economic security of oil and natral gas. Therefore, the legislation of"Law of Oil and Natural Gas" has great practical significanceKey words: legislation; oil; natural gas; legal system随着世界石油天然气行业的动荡不安,作为高涨,石油天然气立法渐行渐近,本文中笔者从我我国较为紧缺的能源,油气生产与消耗越发不协国油气行业的现状存在的问题、立法的必要性和调但迄今为止,还未成就油气专项立法。由于能可行性及其展望几个方面加以阐述。源消费的快速增长,油气资源的对外依赖度不断加大,我国油气工业的发展面临着严峻的挑战。1我国石油天然气行业的现状及存在的问题对石油天然气加以立法,加强国家对油气行业的监管,为油气工业的发展创造良好的环境正是应1.1我国油气资源短缺。我国一次性能源的基对这种挑战的战略性举措。一直以来,石油天然本特点是“富煤、贫油、少气”,而且为了生存与发气立法只处于“只听雷声响不见雨点下”的局面,展我们一直在不间断地大量开采地下的各种油最近,各界对于要求石油天然气立法的呼声越发气资源。在经济发展最需要的时候,无序开采让收稿日期:2006-11-0作者简介:时良敏(1981-)男江西彭泽人,硕士研究生,主要从事法律研究。重庆工学院学报油气资源雪上加霜而变得更加供不应求了,油气油田物资、破坏生产秩序等各类涉油案件。这些资源短缺问题日益成为中国能源安全的核心问题的出现加上迟迟得不到有效解决反映了现1.2我国石油天然气行业的海外投资措施不完行立法的不足,不能有效维护国家油气资源所有善。随着经济全球化、油气资源需求的不断增长权和矿业权人的合法权益和能源的日益匮乏等几大因素的推动下我国三2.,2石油天然气立法是提高综合利用效率之必大石油公司纷纷在海外开始了油气资源的境外大要。我国一方面是经济高增长与能源供应不足的举开拓征程。但由于中国海外石油投资起步较矛盾突出,另一方面是能源利用效率的低下,经济晚、缺少经验,而且在资金、技术、人才管理等方的高增长是以能源的高消耗为代价的。能源利用面与西方跨国石油公司存在很大差距,中国企业效率的低下反过来又进一步加剧了资源紧缺的矛在海外遭遇过各种困境、挫折,也有过惨痛的经验盾。在我国个别地区能源的乱开滥采,严重妨碍教训了国家对油气资源的统一管理、合理规划和科学1.3我国目前有关石油天然气立法不完善。相开采,使宝贵的油气资源得不到充分开发和合理比国内外其它行业,我国石油天然气行业立法明利用造成资源的极大浪费。因此急需通过立法显滞后。主要存在以下问题:一是资源法规虽相科学合理地配置油气资源并开采,以提高其利用对健全,但市场法规相对缺乏,有的已与市场经济效率。发展不相适应;二是有关石油天然气立法的基本2.、3石油天然气立法是强化国家监管之必要。原则制度,分散规定在宪法、矿产资源法及其他石油天然气的勘探和开采,直到利用,为人类带来条例规章或政策性文件中,没有形成完整的法律了巨大的益处,但由于管理不善在油气生产和运体系。③三是没有石油天然气的专门法律,立法上输过程中都给环境造成了严重的油气污染和危的不足,往往需大量的政策性文件弥补缺乏透明害。保护公众健康安全保护环境是我国的基本度,稳定性也不够容易形成部门之间职能交叉和国策,有系列的法律法规对安全生产提出要求进出现“国家利益部门化,部门利益法规化”的情况。行监督,才能以法制为基础贯彻执行“安全第预防为主”的方针。因此通过立法,有利于促进2我国石油天然气立法的必要性石油企业的安全生产、环境保护维护社会公共利益,促进油气资源开发与环境保护的协调发展,实石油天然气工业是我国国民经济的支柱产现资源开发与环境改善社会发展的良性循环业,在我国的市场经济体制已逐步健全和完善的此外,明确政府对石油行业监管的权责方式和程情况下,国家油气资源的稳定供应、战略储备和经序,强化监管的职能,也有利于形成政府宏观调控济安全,应当通过制定和完善石油天然气法获得与市场配置资源相结合的机制,促进油气资源市支持和保障使其在法制轨道上持续发展。因此,场的公平竞争,推动石油工业健康、持续、长远的制定一部系统的石油天然气法,是一项现实而又发展。急迫的任务,其意义十分深远,其主要表现在2.4石油天然气立法是健全和完善我国能源法2.1石油天然气立法是维护国家油气资源的合律体系之必要。目前,我国有关石油天然气的立法权益之必要。首先,根据我国《宪法》、《矿产资法主要有《矿产资源法》、《石油及天然气勘察、开源法》及有关法规的规定油气资源属于国家所采登记管理暂行办法》及《实施细则》、《石油、天然有,即国家依法对石油天然气资源行使占有、使气管道保护条例》、《矿产资源补偿费征收管理规用收益和处分的权利,其他自然人、法人未经国定》等10余部条例和规章,涉及油气资源管理体家许可或授权,不得从事石油天然气的勘探、开采制、油气矿权、对外合作、管道安全、地震补偿、税业务。其次,侵犯矿业权人合法权益的现象在个费、土地、环保等领域。这些法律法规对于巩固油别地区还很严重。在有些地方,矿业权人的合法气工业的改革成果,促进油气工业的健康发展,发权益缺乏基本保障抢占油井、抢占油田和储量和挥了积极的作用。侵占区块现象时有发生。再次,近年来各油气田放油打孔盗油盗电盗气破坏电力设施盗窃(中华人民共和国矿产资源法)第六条第琦长第38页和管道企业的生产环境严重恶化。一直以来,中①m06中国石油化工行业发展与投资机会分析报告国各个油气田和输油输气管道企业经常发生开井②2006中国石油化工行业发展与投资机会分析报时良敏:试论中国石油天然气之立法141然而其局限性也是明显的:一是立法不健全,3.4国际上的经验教训及立法模式可供借鉴。没有形成完整的法律体系。二是有关油气储运、许多国家的经验证明,石油天然气立法是行业健销售、加工炼制、石油储备、油气田保护和监管等康发展的重要保证,是规范市场的唯一有效手段。方面,主要是大量的政策性文件,相关立法基本上我们虽不能直接照搬国外在特定时期和特定环境还是空白。三是现行有关立法已经难以容纳油气下采取的政策和管理模式,但其中一些富有启示工业改革的成就,甚至成为障碍。四是由于立法的理念科学管理的精华、行之有效的做法可供我自身的缺陷,如主管部门不明确、概念不准确、适们借鉴。用范围不确定等,妨碍了立法本意的贯彻和落实。市场经济条件下发展油气工业的前提之一是4我国石油天然气立法路程及展望营造法律环境,石油天然气作为一种不可再生的战略资源,为了促进石油工业的快速发展保护国4.1我国石油天然气立法已渐行渐近。立法是家资源所有权和矿业权人的合法权益保障国家十分复杂的主观和客观交互作用的过程其中客石油安全,促进油气资源的科学开发和合理利用,观因素即社会的存在和发展在立法过程中起着决建立与社会主义市场经济相适应石油天然气产业定性的作用。此外,国家的经济条件、政治制度、格局,为了鼓励有序竞争,健全油气行业管理机文化结构、民族状况、地理环境、科技水平等都制构加强勘探开发,实现上中下游协调发展,建立约着立法的发展{2。当然,对于我国的石油天然稳定的油气储备和供应体系制定一部专门的石气立法来说也是如此。据统计,我国目前涉及油油天然气法典,形成以石油天然气法等法律为主气方面的法律虽数量众多但不统一、可操作性差、干,众多法规为枝条的法律体系,已是势在必行。有些重要制度未规定、效力层次低是我国油气行业法律现状的特点。因此若想改变和完善现状3我国石油天然气立法的的可行性应该在政策和法律层面进行改革,这正是国家发改委的使命。鉴于我国油气行业的现状,国家高层对石油立法是一种活动过程需要经历一个发展历天然气问题越发重视,国家发改委为了积极推进程{3]。最初在195年,全国人大有207名代表提油气领域体制改革,力争有所突破,创建一个公议制定《石油法》。但是反对意见的出现还是使平、公正、透明的市场竞争环境已经着手石油天这次立法努力最终流产。与此同时,有关专家也然气立法的工作,并将制定《石油天然气法》及其开始收集资料,研究石油天然气法涉及的主要问相关配套法规和实施细则列入体制改革的配套政题,重点就立法模式、调整范围、与其他相关法律策体系的首要位置。随着各方努力我国石油天关系的处理行业监管对外合作、石油储备以及然气立法的条件已经成熟,具备一定的可行性:油气田设施保护等问题开展研究,初步形成《石油3.1国内外石油天然气环境已基本确定。我国天然气法》草案的基本框架。的能源行业已自成体系,尤其是对石油、天然气的2005年10月17日国家发改委能源局召集中上中下游企业,即国内外油气勘探、开采炼制和石油、中石化、中海油、中化、中联煤、国家发改委销售已经形成一个相对成熟的规制雏形。能源研究所等单位召开了石油天然气立法工作座32油气行业发展中出现的种种问题和矛盾已谈会,对立法前期工作安排、工作步骤分工与协基本显现。油气行业上中下游在发展中,在政府作等问题进行研讨来自发改委能源局的最新消管理模式勘探、开采和对外合作等方面已暴露出息显示,由国家发改委能源局制定的《石油行业中许多问题。在不断地完善中油气行业也进行了长期发展规划》已于近期获国务院批准。正是在一系列改革,成功的经验和失误的教训使我国石这样的背景下,《石油天然气法》被纳入了单独立油天然气立法能够“有的放矢”。法的考虑这也标志着石油天然气立法前期工作33现有的许多法律规章可供参考。虽然我国已经启动。现有的有关油气资源的法律和规章文件可能有—4.2我国石油天然气立法的展望。石油天然气些过时和不妥之处,但它们是石油天然气立法的重要基础资料,在这些原有立法的参照下,制定石油天然气法已有了方向指导。①中国石油大学罗东坤教授语重庆工学院学报立法是一项很庞大很复杂的立法项目,立法者应石油天然气法者的法律责任等。该根据我国的国情,从立法层次、立法模式和立法内容等多个方面来把握:5结束语4.2.1立法层次。我国的石油天然气立法有以下3个立法层次:第1层次是我国享有立法权的我国正处于工业发展的过渡时期,油气需求全国人民代表大会制定的法律;第2层次是政府很大因此制定一部专门的石油天然气法势在必或政府部门的法规,即国务院地方政府机构根据行,通过立法,可以以法律的形式进一步明确国家法律的授权另行颁布的实施细则或有关法规条对油气资源的主权,确立政府对油气资源的行政例;第3层次是政府部门对特定事项的具体决策,管理权,是保障国内油气供应的前提,从而保障国如授予许可证、批准工作合同批准开发计划或销内经济稳定运行;可以建立稳定的投资环境,鼓励售合同等。国内勘探开发活动甚至扩大对外开放,吸引外国4.2.2立法模式。对于我国呼之欲出的石油天资本进入,从而提高国内油气自供能力;可以调整然气法该遵循哪种模式呢?从国外现有的立法模油气行业利益主体之间的关系,确保整个行业的式看来通常有以下3种模式:①对不同专业领域有效运行;可以确定整个行业管理体制和财税体分别立法;②对石油天然气行业上下游分开立法;制;可以保护工业环境,保护工人的健康维护公③对石油天然气全行业综合立法。我国的立法共安全;可以维护国家利益,增加国家的油气收者可以根据我国的实际国情选择合适的立法模益0式对于我国现在的国情来说,相信将要面世的4.2.3立法内容。所谓石油天然气法,是指专门石油天然气法将是一个完善的法律,是规范全行规制一国管辖地内石油天然气的生产、经营活动业的基本法律。我们热忱期待这一立法的来临,以及海外投资的所有法律、法规及规章体系。根使我们石油、天然气行业得到更快速、更长期健康据中国实际国情:我国的生产方式、阶级关系和政的发展。治形势、国家制度、科学文化、历史传统、地理环境、人口状况和所处的国际环境等方面的实际情参考文献况和带有根本属性的特征,并借鉴国外成功经验,从各国石油天然气法律所调整的对象来看我[1]杨筱蘅油气管道安全工程[M]北京:中国石化出版国的石油天然气立法具体也应该囊括以下几个方社,20面的内容:①油气资源所有权,在我国石油、天2]苗连营立法程序论[M]北京:中国检察出版社,然气等矿产资源应该属国家所有。②行业管理体2000制既包括各级政府的职责政府监管机构的组〖3]周旺生立法研究:第1卷[M].北京:法律出版社,织、地位、权力、义务、财务、监管原则和运行机制[4]周旺生.立法学[M].北京:北京大学出版社,198等,也包括油气运输管理模式和运行机制,油气生[5]史敏,沈春耀,胡可明,立法项目实例评析[M].北京产企业、管道公司配送公司、销售公司的地位、资中国法制出版社,1998格、权利和义务等。③上游业务:矿权管理;国家[6]邸业伟消者权益保扩问題研究[J.重庆工学院对油气工业的控制权及参与权;财税制度;油气作学报,2006(4):91-%5.业的附加权利(即对土地等资产拥有临时占用权或使用权);HSE体系,即健康、安全和环境体系;(责任编辑邝坦励)油气企业的国内供应义务。④下游业务:油气的炼制、进出口、运输、销售等。⑤油气的过渡安排和油气储备。⑥对油气消费者的权益保护违反①(国外石油立法情况分析报告),中华人民共和国商务部