改进油价国际接轨机制 推进石油管理配套改革

一 当前油价国际接轨机制存在八个问题

自2009年1月国家推出成品油定价机制改革以来，国内油价已与国际接轨，基本解决了炼油企业高油价进低油价出的问题，推动了炼油行业稳定发展。成品油定价机制政策是，根据布伦特等三地原油加权平均价格，按生产成本加适当利润率来确定成品油价格，同时适当考虑其他因素。三地原油平均价格的22个工作日移动平均线涨跌4%，即可调整国内成品油价格。从“油价国际接轨”改革两年多情况看，这种定价机制特别是操作过程存在不少问题，广受社会诟病。主要有八个大的问题。

1.“涨快跌慢”、“涨多跌少”受到社会广泛批评

油价国际接轨改革自2009年1月15日以来，成品油价格共调整14次，调升10次、调降4次，汽油价格从2008年底的5580元/吨提高到2011年4月7日（最新一次调价）的8580元/吨，上升幅度为53.76%。同期，我国原油进口平均价格2008年全年和12月分别为723美元/吨和386美元/吨，2011年3月（最新一次提价前一个月）为689美元/吨，8月为636美元/吨，2011年1～8月为767美元/吨。从两年多情况看，2011年8月的进口油价虽然比“油价国际接轨”前的2008年12月上升了65%，但2011年1～8月只比2008年全年上升6%。从最近一次调价以来情况看，NYMEX轻质原油价格2011年4月7日为110.9美元/桶，2011年9月30日为84美元/桶，降低了24%。由于国际油价大幅度下降，社会广泛而严厉地批评油价只涨不跌、有失公正，但石油企业说油价是由国家定而非企业定，而管理部门则说目前国际油价尚未触及调价窗口。

2.忽视人民币升值对按美元计价的油价上涨的部分抵消，夸大了国际油价实际涨幅

成品油调价是以按美元计价的国际油价为准的。但两年多来美元不断贬值，而人民币不断升值，因此，国际油价实际涨幅按美元计是较高的，但若按人民币计则并没有这么高。比如，国际油价从100美元升至104美元则会打开国内油价上调窗口，但若同期人民币升值1%，则国际油价要升至约105美元才会打开国内油价上调窗口；反之，国际油价从100美元跌至96美元才打开国内油价下调窗口，若人民币升值1%，则国际油价只需下跌至约97.5美元就已打开国内油价下调窗口。从2011年4月7日最新一次油价调升以来，人民币兑美元汇率从当日的6.5456升至9月30日的6.355，升值约3%，而同期NYMEX轻质原油的价格下降了24%，若加上人民币升值因素，油价下降幅度更大。

3.“22天、涨跌4%”调价机制在一定程度上是将国内成品油定价权交给了国际石油垄断势力

我国油价是政府定价，同时又明确了定价调整的时间与幅度范围。如此明确的定价模式，在相当程度上是把国内定价权拱手让给了国际石油垄断势力，特别是国际石油炒家，他们只要把22天的波幅控制在4%以内，就变相地控制住了中国的油价。中国进口石油增量占全球进口石油增量的比重较大，且日益升高，国际石油垄断势力特别是国际石油炒家大都将中国作为其进攻的对象，我国将定价底牌交给他人，我在明处，人在暗处，我被动、人主动，损害了我国在国际石油市场上的话语权和影响力。

4.“油价国际接轨”改革政策推出时国内油价高、国际油价低，大幅度抬高了国内油价的定价基数

我国于2009年1月开始实施“油价国际接轨”改革方案。我国原油进口平均价格2008年全年为723美元/吨，12月为386美元/吨，2009年1月为302美元/吨；国内汽油出厂价2008年12月19日为5580元/吨，2009年1月15日为5440元/吨，为历史高点。这就是说，我国油价改革时的2009年1月，国内油价正处于历史高位，而国际油价由于受金融危机冲击大跌，跌至4年多来的最低位，随后则不断上涨。NYMEX轻质原油2009年1月15日的当日价格为58.3美元/桶。我国油价改革时价格起点已经很高，而当时的国际油价则很低，此后，我国油价按照改革要求随着国际油价的升高而不断地调高，最后是高上加高。有业内人士撷取三个时间节点，国际油价2008年9月24日的102.45美元/桶，2011年2月17日的102.59美元/桶和2011年8月9日的102.57美元/桶，而在上述三个时点国内93#汽油价格均价分别为7750元/吨、8681元/吨和9306元/吨。

5.高估国际油价对炼油企业的成本推动，低估企业的实际消化能力，将国际通胀压力直接向国内转移

炼油成本主要由进口油价、进口依存度、成品油产出率和其他生产成本控制（如人工成本、劳动生产率、财务费用、管理费用等）等因素决定。有机构专门研究了进口原油价格对国内成品油价格的传导系数，在不考虑其他生产成本的前提下，进口原油价格上涨10%、20%和50%，国内成品油成本相应上涨3.9%、7.8%和19.5%，即传导系数大约为0.4。若考虑其他生产成本控制，如控制人工工资福利成本、提高劳动生产率、降低企业管理和财务费用等，国内成品油实际成本的上升还可以降低。当前定价机制是将国际油价基本向国内完全转移（即传导系数接近1），国内原油定价比照国际原油价格，但又不充分考虑炼油企业其他生产成本的控制潜力，其结果是推高了国内油价，加剧了国内通货膨胀压力。

6.未考虑我国在海外的份额油和外交关系油进而夸大了我国进口油的实际价格

近年来，我国石油企业海外投资力度日益加大，通过兼并收购、独资开发、联合开发等形式已经拥有了相当数量的石油份额权益。据统计，2010年我国企业的海外石油权益份额已达6000多万吨，其中相当一部分拿回国内销售。这6000多万吨石油的生产成本明显低于国际水平，有的甚至低于国内。另外，在我国与一些产油国家的经贸交往中，这些国家将一定数量的原油和成品油作为“对价”回报与我国进行部分经贸交往，这部分石油的实际价格也明显低于国际油价。

7.国内原油价格搭乘国际油价“便车”明显扩大了石油企业实际垄断利益

虽然我国原油对外依存度日益提高，目前达56%左右，但仍有44%左右是自产，自产的成本远低于国际市场油价。当前油价定价机制的主要依据是国际油价，而不是国际市场油价加上国内石油生产真实成本价的综合油价。按当前定价机制，国内原油出厂价也是按国际原油市场价来定价，由于国际原油价格远高于国内原油生产成本，国内原油生产企业因此搭乘国际高油价的“便车”而大获其利。正因如此，我国三大石油集团由于进口石油占其加工石油的比例不同而带来企业实际利润率大不相同，中海油利润率最高，中石油次之，中石化第三。由于原油价格上涨，2011年上半年，中石油勘探与开采板块实现经营利润1036.84亿元，同比增长41.3%；中石化经营利润346.5亿元，增长25.9%；中海油上半年整体实现净利润393亿元，增长51.4%。

8.现行税收机制成为国际油价带动国内油价上涨的“助推器”

随着国际油价上升，我国进口石油单价上升，国内石油单价随之上升，石油企业销售收入上升，炼油企业销售收入也上升，成品油批发与零售企业销售收入也上升。按照现行税制，相应地，石油进口关税上升，原油生产企业和炼油企业的增值税和销售税上升，成品油销售企业的增值税与销售税上升。近来因国际油价过高，暂时停征了石油关税，但其他单纯因油价上升带来的税收增加并未减少。2011年1～7月，我国原油和成品油生产的增值税分别增长了22.8%和30%，成品油国内消费税增长15.1%，原油和成品油的所得税分别增长了54.5%和72.8%，石油总体税收的增长幅度明显高于全国税收增长幅度。石油和成品油的关税、增值税和消费税都是价内税，这三种税收均随着国际油价的上涨而上升，成为推动国内油价进一步上涨的重要因素。

二 油价国际接轨改革“孤军推进”加重石油管理体制矛盾

石油价格与国际接轨，走市场化道路，单就石油定价看是合理的，改革方向是对的。但是，如果石油行业整个管理体制不改革，只推进石油定价单项改革，这样的改革就是畸形的改革，它不但无助于解决，反而是加重了石油行业管理体制原有的一些深层次矛盾。以下是几个最突出的矛盾。

1.原油投入“计划定价”与原油、成品油产出“市场定价”的矛盾

原油投入“计划定价”主要是指国家对国有石油企业的石油资源与土地投入，基本上仍然延续过去计划经济时期的办法，低价甚至免费供给。

从油田资源看，我国三大石油公司原来占有的油气资源是国家无偿划拨的，近年来新增的油气资源要付相当的费用，但费用远低于国内市场合理定价，更低于国际石油企业支付的价格。我国的石油资源税非常低，过去是从量计征，才几元钱一吨，近年才提高到不足30元一吨；2011年8月改从量计征为从价计征，税率为5%。近年我国开始征收石油特别收益金，虽然金额远高于石油资源税，但征收水平按国际标准衡量仍然较低。总体来看，石油资源作为国有资源，国家和全民从中得到的所有权收益是相当低的，国家和全民应收应得的利益相当大部分转移到了石油企业。

从土地资源看，国有石油企业用地是计划定价，基本上是免费或非常低价的。例如，据中国石油公司年报，中国石油与中国石油集团于2000年签订的土地使用权租赁合同，中国石油集团将其占有的在全国各地的42476宗国有土地，总面积11.45亿平方米，以每年20亿元的价格，即平均1.75元/平方米/年，租赁给中国石油，租赁期为50年。这一情况反映了两大问题：一是中国石油使用国有土地的数量是庞大的，但价格是非常低廉的；二是中国石油使用的土地虽是国家的，但土地租赁收入是石油集团的，后者无须将租赁收入上交国家，国家并未得到土地所有权收益。免费或廉价使用国有土地资源情况同样发生在中石化与中海油身上，也发生在绝大多数国有企业身上，这是国有企业管理上的一个重大漏洞。

国家对石油企业的石油与土地资源投入是“计划性”的低价甚至免费，而石油企业的原油和成品油产出是“市场性”的国际高价，这种严重失衡，损害了国家利益，但却保障了石油企业的利益。有机构对此中的利益差价做过计算：在其他条件不变前提下，如果国家对石油企业的石油资源与土地资源投入也按市场定价，也与国际接轨，那么国家的石油与土地资源所有权的收入将大幅度增加，石油企业的利润将大幅度减少，减少1/2～2/3，石油企业的大部分垄断利益将被消除。

2.炼油环节的部分亏损与全行业的明显赚钱的矛盾

在目前定价制度下，我国石油行业上游的石油勘探与采掘利润丰厚，中游的石油加工（即炼油）时盈时亏，下游的成品油销售利润不低，石油化工一般可获得市场平均利润，全行业全产业链条总体看是盈利的且明显高于社会平均利润率。在这种情况下，如果一个公司只从事石油加工生产，则出现亏损属于政策性亏损，有理由呼吁国家要么进行亏损补贴，要么提高成品油价格。但如果一个公司从事上、中、下游全行业业务，全行业产业链有的环节赚钱有的环节亏损，但各个环节总体是盈利的，且盈利率还相当高，就根本没有理由要求国家对亏损环节进行补贴，也没有理由要求单纯将成品油价格与国际接轨，按国际市场价调价。

以中石化为例。据中石化2011年半年报，在上游，勘探及开采事业部的经营收益为346.5亿元，同比增长25.9%；在中游，炼油事业部的经营收益为亏损121.7亿元，2010年同期为盈利57.43亿元；在下游，营销与分销事业部的经营收益为195.98亿元，增长35.6%；石油化工事业部的经营收益为163.4亿元，增长96%。中石化全行业产业链的总体经营收入为12169亿元，同比增长31.7%；总体经营收益为584.4亿元，同比增长5.7%，总体经营收益率为4.8%。

3.民营企业行业准入表面政策允许与实际操作限制的矛盾

打破石油行业垄断、扩大民营企业准入是中央多年来一直强调的，国务院2005年的“非公经济36条”和2010年的“民间投资36条”，更是明确提出了民营经济进入石油垄断行业的具体政策要求。但非常遗憾，中央的这一政策遭遇了重重阻力，根本没有得到执行。

在石油开采领域，20世纪末21世纪初，国际油价较低，一些地方为发展经济采取优惠政策招引民营企业进入当地开采低品位的石油资源，当时这类油田由于开采成本很高国有石油企业根本不愿意去。后来，随着国际油价上涨，低品位的石油资源也具有了很大的商业开采价值，在国有石油企业压力下，地方政府全部收回了民营企业采油权，民营企业基本上完全退出了石油开采领域。

在石油进口领域，中国进入WTO时，对外承诺允许非国有企业进口石油，当时也给予了20多家地方与民营炼油企业的原油进口权，但进口额度很小，一般只有几十万吨。其中真正的民营企业只有几家，其余为地方国有炼油企业。但是，有关政府部门又为这些企业进口原油附加了实施条件，要求必须有石油公司的排产计划，否则就不能进口。这实际上是将国家赋予少数企业的原油进口权的审批权转交给了石油公司，而后者往往在排产的实际操作上设置种种障碍，限制这些企业进口原油。由于排产政策，10年来，民营企业进口原油的额度多半并未真正使用。

在石油加工领域，部分民营炼油企业从国际上进口低质燃料油，其他炼油企业只得接受国内的市场价原油。尽管如此，民营炼油企业仍然能够基本保持盈利，多数并不亏损。民营炼油不亏损，国有炼油亏损，这反过来说明，国有炼油企业一定在经营管理上存在减少亏损甚至不亏的潜力，没有理由要求国家进行亏损补贴，也没有理由国际油价刚一上涨就要求国内油价同步上涨。

4.石油垄断利益保护与行业利益失衡和社会分配不公的矛盾

在当前国家石油资源投入计划定价与石油产出市场定价的政策机制下，石油行业国有企业的垄断利益得到特别的保护与扩大，加剧了石油行业与其他行业的利益失衡，加大了社会收入分配的不公，影响了社会主义制度的公平性、公正性原则的落实。

从行业利润情况看，石油行业的利润大幅度高于其他行业。据统计，2009年国有控股工业企业成本费用利润率为6.73%，其中石油和天然气开采业为34.29%，是各行业最高的，比烟草制品业的33.9%还高，是国有控股工业的5.1倍，是全部工业企业的4.96倍。2009年国有控股工业企业销售收入利润率为6.1%，其中石油和天然气开采业为23.8%，是各行业最高的，是国有控股工业的3.9倍，是全部工业企业的3.74倍。如果加上石油加工、炼焦和核燃料加工业销售利润率4%，两个行业总体销售利润率为10.6%，也比全国工业企业利润水平高2/3。

从行业员工工资福利情况看，石油行业大幅度高于其他行业。据中石油股份公司2009年年报，其职工人均工资收入为75751元，加上福利、社会保险、住房公积金等为112854元，是2009年全国国有企业职工平均工资收入的2.2倍和3.3倍。从社会反映的大量情况看，国有石油企业员工的实际工资福利明显高于其公开公布的统计数据。石油等垄断行业员工的实际工资福利水平远高于社会平均水平，在我国历史上是没有的，在西方各国也是没有的，即使是在中东等产油国家也是没有的。垄断导致行业和社会收入分配不公，石油行业是一个典型代表，已经成为社会公愤的重要对象。

5.中国的生产与生活水平不高与石油价格国际高价的矛盾

中国经济的一个重大的“内在失衡”是，生产与生活水平总体上刚进入中等收入国家行列，但相当一部分重要生产与生活资料价格水平已经进入发达国家行列。前者如石油、铁矿、煤矿和有色金属等，后者如成品油、住房、通信、星级酒店和进口消费品等。成品油既是生产资料也是生活资料，而且，随着家用车的大幅度增长，它作为生活资料的比重明显上升。按绝对价格即现行市价比较，我国成品油价格高于美国，低于欧洲、日本，但如果按相对价格，即相对于人均GDP比较，则大幅度高于欧、美、日发达国家。

以上海与伦敦、东京、巴黎、纽约五大城市的2011年9月初的汽油价格比较为例（见表1），从绝对价格看，上海汽油价格分别高于纽约和巴黎21%和27%，与伦敦基本一样，比东京低1/3。但从相对价格看，即相对于五大城市所在国人均GDP来看，上海汽油价格大幅度高于其他国际城市，是纽约的13.8倍、巴黎的12.1倍、伦敦的8.5倍、东京的6.7倍。

世界五大城市百公升油价及占人均GDP比重比较

我国居民收入水平与发达国家相差甚远，而作为生产与生活重要资料的石油的实际价格明显高于发达国家水平，这种扭曲、畸形的比价关系，加重了国内通胀压力，降低了居民实际生活水平，不利于经济社会的长期稳定发展。

三 改进油价接轨机制 推进石油配套改革

当前，要从减轻国际油价冲击影响、稳定国内生产与消费价格水平、保障矿产与土地资源国家所有权利益、平衡行业利益关系、推进收入分配公平机制建立等多个方面的客观需要和维护经济社会发展稳定大局出发，采取措施改进“油价国际接轨”政策机制及执行办法，并配套推进石油行业管理体制改革。

1.采取五大政策措施，改进“油价国际接轨”机制

一是改进当前国际油价跟随办法，将国际“三地”22天平均价格涨跌4%作为国内油价调价窗口，改为按每月实际进口油价的平均价格涨跌3%作为国内油价调价窗口。国际油价波动超过一定幅度，可每月一调；否则，不调。这样做，一可避免我国实际进口油价与国际石油价格的偏差带来的矛盾，二可减少国际石油垄断势力对我国国内油价的间接掌控，三可让社会对油价调整有更加明确、可见的预期。

二是改进当前单纯按美元计价的国际油价确定国内油价定价的办法，将人民币汇率变化因素统一考虑进去。只有当按人民币计价的实际进口油价变动达到既定幅度时，才相应调整国内油价。

三是改进单纯按照国际油价确定国内油价的办法，将国内石油生产成本价统一考虑进去，按国际油价与国内石油生产成本价的综合价格，确定国内原油和成品油价格。这既可避免国内原油“搭车”国际原油涨价，也可避免国内原油与国际原油一样成为推动国内物价上涨的重要因素。

四是改进单纯对炼油环节的亏损进行财政补贴的办法，即使炼油环节亏损，只要石油企业的上、中、下游不亏损，全产业链不亏损，就不要对石油企业进行任何财政补贴。

五是改进对石油企业实际财务成本的核算监督办法，推动石油企业提高国际油价消化能力，严格控制石油企业借国际石油价格上涨之机夸大国内石油上、中、下游各个环节其他方面的成本水平，避免将国际油价涨价因素完全甚至“加成”转嫁到国内，推高国内物价水平。

2.改革国有资源投入政策，保护国家所有权利益

在计划经济条件下，国有企业的投入与产出均由国家定价，国有企业没有多少有别于国家的、完全属于自己的独立利益，此时国家将土地与矿产资源无偿划拨或低价出让给国有企业，其好处一般并不为企业及其职工享有。在这种情况下，国家的土地与矿产资源所有权权益特别是收益权基本上都是国家的。但是，在市场经济条件下，改制后的国有企业成为独立的商品生产者，已经拥有了独立于国家的完全属于自己的利益，这就是企业的利润、管理层的高收入高福利和一般员工的工资福利待遇。这时，若资源投入仍由国家计划定价，国家仍然将土地与矿产资源无偿划拨或低价出让给国有企业，而产出则按市场定价，在这种情况下，国家的土地与矿产资源所有权权益特别是收益权则主要由企业及其职工直接享有，而国家只是在企业资产保值增值中享有。这种状况应当尽快改变，要将国家的资源所有权特别是收益权从国有企业中分离出来，由国家直接享有，这是当前国有企业改革的一个重要方向。

一要将石油、天然气等资源的国家所有权及其收益权收归国家，变企业直接掌握为政府直接掌握。当前征收的油气资源税和石油特别收益金虽然在一定意义上体现了国家资源所有权和收益权，但税收并非所有权与收益权的法定体现。作为资源所有权和收益权的法定体现应当是类似于地租的资源租和级差资源租。因此，应当将目前的资源税改为资源租，并根据石油、天然气矿藏的贫富程度实行级差征收，而不是当前推行的统一按5%税率从价计征的资源税。

二要将目前石油企业上交给石油集团的土地租赁费直接上交给国家，而不是归石油集团作为自己的收入享有。

三要根据石油企业占用土地的周边土地市场供求关系，逐步提高土地租金水平，最终使石油企业占用的土地也按正常市场价格向国家缴纳租金，或让石油企业按正常市场价格从国家手里购买土地。国家向石油企业征收资源租和地租，并按级差征收，不仅能真正体现国家的所有权和实现国家收益权，还能从根本上取消石油企业的特殊垄断利益，消除社会对石油垄断的长期诟病和义愤。

3.落实中央政策，允许民营企业进入石油行业

有关部门特别是国有石油企业一定要转变观念，真正落实国务院2005年的“非公经济36条”和2010年的“民间投资36条”关于允许民营企业和民间资本进入石油行业的规定。为此，要专门制定具体的落实措施。

一要允许民营企业参与国内新发现的油气资源的勘探开发，特别是其中不属于国有石油企业原有划定区块范围内的油气资源，可由有能力的民营石油企业独立或组成联合体进行开采。

二要允许民营石油企业直接进口石油，取消民营企业进口石油必须要有国有石油公司“排产计划”的不合理规定，真正落实国家已经赋予部分民营企业的石油进口权。逐步放开一般民营石油企业的石油进口权，允许民营石油企业采取组建联合体的形式到国际市场上采购原油和成品油，扩大我国在国际市场上的找油渠道，推进我国多元化石油进口。

三要允许民营企业到国际市场找寻石油资源，充分利用其灵活的经营机制，通过收购、兼并、重组、合资等形式，到世界各地占有石油资源，并允许其将权益份额油运回国内销售。

四要推动民营企业与国有企业联合进军国际石油市场。鉴于当前一些国家对国有石油企业进军国际石油市场抱有警惕甚至防范的态度，我国应当鼓励民营企业与国有企业联合，由民营企业“打冲锋”、“打前站”，找寻和拿到石油资源，由国有企业作后盾，共同勘探和开采石油资源，民企与国企联手，尽快扩大我国的国际石油资源来源。

4.石油调价幅度要适当，国内通胀压力要考虑

当前，国际输入性通货膨胀已经成为国内通货膨胀的重要原因，其中，国际石油价格的影响最大。因此，我国石油价格调整，不仅要充分考虑国际因素，更要充分考虑国内因素。在改进当前“油价国际接轨”机制，充分考虑石油公司全产业链的总体经营效益状况的基础之上，在国际油价上涨的一定范围内，比如国际油价在100美元/桶以内时，国内油价可以与国际油价充分接轨，随行就市。但当国际油价超过100美元/桶时，就要严格控制国内油价上升幅度，不可随行就市。这时如果国内炼油企业出现明显亏损，国家可通过降低石油有关环节的税率，如适当降低加工环节的增值税、销售环节的消费税等，给予石油企业以一定补偿，以保护石油企业的正当与正常利益。

5.调节行业利益关系，遏制分配不公扩大趋势

改变我国当前收入分配严重失衡状况，一个重要途径是从垄断行业做起，石油行业应是一个重点。

第一，要下决心推进国家油气资源与土地资源投入改革，改无偿投入为有偿投入，改低价投入为级差市场价投入，将国有资源权益完全收归国家。

第二，按照国际通行标准征收石油特别收益金，适当提高现行征收标准，减少石油企业采掘环节的暴利。

第三，要采取切实措施，严格控制石油企业中高层管理人员工资资金福利水平，特别是要严格监管其各类公务消费，控制石油企业职工实际工资资金福利水平与增长幅度明显高于社会平均水平的状况。

第四，严格限制石油企业的非生产性楼堂馆所建设，特别是要限制高档宾馆、度假村建设，限制开发旅游地产、商业地产。

第五，制定专门监管办法，严格监控石油等垄断行业国有企业与政府部门及官员的非正常工作交往，防止权力与利益交易，防止国有企业与政府官员的交叉腐败。