我国煤炭行业去产能职工安置政策体系分析及其效应评价（2002~2017）

图8-7 2015年全国各区域煤炭行业就业人员薪酬水平及改变情况

从受教育程度分布看（如图8-8所示），全国煤炭行业就业人员本科及以上学历职工仅占职工总数的7.6%，表明我国煤炭行业人才队伍的基础仍然比较薄弱，与其他能源人才队伍发展水平、煤炭工业发展需求相比还存在相当大的差距。

图8-8 2015年全国煤炭行业与电力、热力、燃气及水行业就业人员教育程度分布对比

4.年龄结构特征

分析《中国劳动统计年鉴》（2004、2009、2014、2016）数据，得到自2003年至2015年我国煤炭行业就业人员的年龄构成，如表8-1所示。

由表8-1，与全国就业人员年龄构成相比，2003年，我国煤炭行业40岁以下的就业人员占行业人员总数的63.9%，高于全国就业人员40岁以下的比例。然而，2003年之后，我国煤炭行业40岁以下就业人员的比例低于全行业40岁以下的比例，且煤炭行业40岁以下就业人员呈现逐年减少的趋势，反映出煤炭行业人力资源结构老龄化严重。

表8-1 2003年、2008年、2013年和2015年我国煤炭行业从业人员的年龄构成

二 化解煤炭产能过剩涉及煤矿职工情况

1.受影响职工总量

2016年2月，《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》出台，拉开了煤炭行业化解过剩产能煤矿退出与职工安置的序幕。根据人社部初步统计，此次煤炭行业化解产能过剩涉及煤矿职工总量约达到130万人。为了掌握和梳理煤炭行业化解产能过剩涉及煤矿职工的特点和面临的问题，本研究通过实地调研、问卷调研等方式考察了全国主要产煤省退出及面临退出煤矿及这些煤矿中受影响企业职工的情况。

本研究调研考察退出及面临退出的煤矿共计366处，涉及除福建、青海、广西、湖北之外的20个产煤省份，涵盖了35家大型煤炭企业集团。经过甄别和筛选，剔除了处于技改、基建、公司未注册等状态的煤矿95处，共获得271处有效煤矿样本数据。在这271处煤矿中，总产能24597万吨，涉及职工总数810493人，其中，在职职工509103人，离退休职工301390人。

本研究按照各煤矿退出的主要原因将受影响职工分类比较（如图8-9所示）。资源枯竭类煤矿134处，产能11478万吨，涉及职工总数358453人，占比44.2%。其中，在职职工225851人，离退休职工132602人。安全生产条件差及煤质差类煤矿89处，产能9671万吨，涉及职工总数340645人，占比42.0%，其中，在职职工217185人，离退休职工123460人。经营情况差类煤矿22处，产能1601万吨，涉及职工总数58264人，占比7.2%，其中，在职职工35039人，离退休职工23225人。其他类煤矿26处，产能1847万吨，涉及职工总数53131人，占比6.6%。其中，在职职工31028人，离退休职工22103人。

图8-9 受影响职工按煤矿退出原因归类分布

2.受影响职工的地区分布

目前化解产能过剩涉及职工分布于我国25个产煤省份，覆盖了我国晋陕蒙宁甘区、华东区、东北区、华南区和新青区的绝大部分地区。

由于本次摸底调研未涉及新青区的煤炭企业，所以，本研究按照晋陕蒙宁甘区、华东区、东北区和华南区四个区域将受影响职工分类比较（如图8-10所示）。晋陕蒙宁甘区面临退出煤矿26处，产能5400万吨，涉及职工总数122341人，占比15.1%，其中，在职职工81087人，离退休职工41254人。华东区面临退出煤矿180处，产能13483万吨，涉及职工总数441038人，占比54.4%，其中，在职职工283743人，离退休职工157295人。东北区面临退出煤矿36处，产能4627万吨，涉及职工总数160296人，占比19.8%，其中，在职职工102660人，离退休职工57636人。华南区面临退出煤矿29处，产能1087万吨，涉及职工总数86818人，占比10.7%，其中，在职职工41613人，离退休职工45205人。

图8-10 受影响职工的地区分布

图8-10显示，华东区受影响职工远超其他三个地区。相关研究表明，华东区具有大部分矿区是老矿区和职工基数大的典型特征，矿井开发时间长，主力矿区已进入开发中后期，转入深部开采。因此，一方面，华东区面临退出的煤矿数量远高于其他区域，这直接造成华东区受影响在职职工远超其他三个地区；另一方面，华东区矿井开发时间长，职工老龄化严重，导致华东区离退休职工也远高于其他三个地区。

三 受影响职工的主要问题

由于煤炭企业地理分布的局限性、企业内部就业结构的矛盾性以及煤炭行业职工劳动技能的专业化和单一性，化解产能过剩将造成大量的下岗失业问题。尽管煤炭行业经济走势下行，但煤炭科技发展与机械化水平增强提高了煤炭企业对于人力资本价值创造能力和人力资源优化配置的要求，加剧了煤炭行业去产能进程中的下岗失业问题。同时，煤炭企业职工普遍缺乏再就业必备的技能素质与心理素质，失业现象将普遍存在。企业和社会也难以保证下岗职工安置的资金需求，下岗职工的基本生活保障将存在巨大压力和困难。

1.劳动关系解除和建立问题

去产能过程中被安置的煤炭行业职工会遭遇“断旧关系难”和“建新关系难”的双重困境。

前者主要体现在三个方面，一是转岗安置职工因担忧企业无力偿还和结清拖欠工资等职工应得权益和利益，而不愿与企业轻易断关系；二是转岗安置职工对再就业艰难和未来生活困难等问题的担忧，而不愿与企业轻易断关系；三是由于就业政策规定的局限性与社会保障体制的改革，降低了对转岗安置职工的社会保障水平，令其难以与煤炭企业解除旧的劳动关系。

后者主要体现在两个方面，一是煤炭企业职工因受到各种内外在条件的局限，难以获得再就业和建立新劳动关系的机会；二是由于我国社会保障制度尚不完善，新旧企业对转岗安置职工的社会保险关系续接程序存在问题与漏洞，导致转岗安置职工难以与新企业建立新的劳动关系。

2.社会保险问题

去产能过程中被安置的煤炭行业职工会面临社会保险关系难被补偿和持续缴纳社会保险费能力差的双重难题。

前者主要表现为煤炭企业因经营效益差或政策原因，而无法有效补偿转岗安置职工应得的医疗或养老保险。

后者主要表现为转岗安置职工因再就业困难或新就业岗位收入低，而无法参加社会保险或经常中断缴纳保费。

3.技能素质问题

一方面，由于煤炭企业普遍分布于远离城市的偏远地区或是以煤炭为主的资源依赖型城市，生产和生活资源及水平与主流城市相距甚远，所以煤炭企业招工以农民工为主，企业职工的教育水平、知识积累、认知资源和心理素质以及创造性技能都普遍较低。

另一方面，煤炭企业生产流程与工艺有别于常规行业，导致煤炭企业职工的专业领域技能具有很强的专用性和单一性。因此，煤炭企业职工再就业机会相对较少。并且，即使煤炭企业职工获得再就业机会，也通常是收入较低的简单重复劳动，这让职工再就业欲望与信念被削弱，对原属企业的黏性难以降低，从而影响煤炭行业化解产能过剩过程中职工安置工作的顺利进行。

4.再就业体系和就业环境问题

由于国家政策、煤炭企业以及职工个人多方面的原因，煤炭企业职工的再就业路途遥远且艰难。

一是现有再就业体系（包括再就业政策、税收优惠政策、再就业培训以及劳动力市场服务等）难以满足煤炭企业职工的需要，而且煤炭企业传统的优先内部安置方式在去产能过程中难以为继，这也在一定程度上减少了煤炭企业职工安置工作的路径。

二是由于煤炭行业恶劣的生产环境致使职工身体损耗严重、职业病高发，采掘一线的职工普遍体能素质较弱，再加上多方面原因导致的较弱技能素质，煤炭企业职工在劳动力市场中的竞争力水平一直处于较为劣势的境地。

三是煤炭企业的地域分布和煤炭企业职工相对狭窄的社会化互动通道以及狭隘的地盘意识，导致转岗安置职工难以获得充足的就业信息与就业机会。

5.情感与心理的失衡问题

除了上述主要问题以外，受煤炭行业去产能影响的职工在转岗安置中还要面临心理安全、安置程序公平性、安置岗位满意度等其他问题。

首先，受影响职工的心理安全会受到剧烈冲击。煤炭行业作为一个劳动密集型行业，基层职工占企业职工总数的比例较大，这些职工的文化水平较低，就业观念较为落后，多年稳定的工作环境已经使他们安于现状，拿着“铁饭碗”，无论干好干坏，不会担心失业。然而，此次煤炭行业为缓解产能过剩而实施职工分流安置工作，将对基层职工的心理安全产生极大冲击，通常表现为紧张焦虑、心不在焉、工作效率低下等多种形式，严重影响了转岗安置职工的再就业。

其次，受影响职工的公平感将会受到侵蚀。中国社会是“人情”社会，任人唯亲、以权谋私的现象仍然存在，这将让缺乏背景关系的煤炭企业职工在转岗安置中处于劣势地位。如何坚持和落实公平、公正、公开的转岗制度与安置程序，打破人情关系、面子氛围和差序氛围的阻碍，将是煤炭企业安置工作需要正视的问题。

再次，受影响职工的心理预期难以达成。煤炭行业的优秀人才可能因为在对煤炭企业内部再分流岗位的职责、待遇或工作环境等的效价评估中，认为该职位难以满足自己原有预期，导致他们对安置岗位的满意水平较低，从而主动离职，致使部分层级出现管理和技术真空，引起煤炭行业的人才流失现象。

最后，受影响职工对原属企业的情感承诺与心理契约受到破坏。多年稳定工作让煤炭企业职工与企业建立起牢固的情感承诺与心理契约，而被分流转岗的职工会难以接受现实并质疑自身利益是否受损，这将令职工对企业的义务感和责任感降至冰点，更容易与企业产生劳动关系纠纷。并且，这种情感认知还将通过差序性的社会化互动“传染”依然留在煤炭企业内的职工，导致这部分职工与企业的情感承诺与心理契约受到干扰，造成企业内部结构与管理的不稳定，从而为煤炭企业的健康发展带来负面影响。

第三节 煤炭行业就业与职工安置PEST环境分析

随着煤炭行业化解产能过剩进程的推进，部分转岗安置职工的不满情绪和逆反心理会呈现上升趋势，不仅会对煤炭行业“去产能”造成阻碍，也会引发新的社会矛盾，直接影响社会与经济发展的稳定，成为政府与企业需要面对的棘手难题。以下从政策环境、经济环境、社会环境和技术环境四个方面分析影响职工就业安置的主要因素。

一 政策环境分析

21世纪以来，由于各种原因，煤炭产能过剩由隐性到显性，逐渐严重，并成为目前煤炭企业走出困境的主要制约因素。对此，党和政府采取了一系列化解产能过剩的政策措施，并取得一定成效。随着煤炭行业化解产能过剩工作的推进，职工安置问题逐渐凸显出来，因此，从2016年2月开始，党和政府进一步提出一系列职工安置政策措施。

1.中央政府就业与职工安置政策

国务院于2016年2月5日下发的《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，对如何做好职工安置工作做出了详细安排。该意见提出“挖掘企业内部潜力”，“对符合条件的职工实行内部退养”，“依法依规解除、终止劳动合同”和“做好再就业帮扶”四项措施。

2016年4月17日，人社部、国家发改委、工信部、财政部、民政部、国务院国资委、中华全国总工会七部门印发了《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》，要求各地做好化解过剩产能、实现脱困发展中的职工安置工作。

2016年5月18日，财政部公布《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》。该办法明确，中央财政将设立规模为1000亿元的工业企业结构调整专项奖补资金，对地方和中央企业化解钢铁、煤炭行业过剩产能工作给予奖补。

2.各省份政府就业与职工安置政策

为贯彻落实人力资源和社会保障部等七部门《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》（人社部发〔2016〕32号），各级地方政府纷纷出台与本地区位条件、经济、文化和社会环境相适应的煤炭行业就业与职工安置政策。具有代表性的省份职工安置政策梳理如表8-2所示。

表8-2 代表性省份就业与职工安置政策

中央和各级政府关于指导人员分流安置工作的文件和资金奖补支持政策的陆续出台，足以说明煤炭行业就业与职工安置工作对于目前煤炭企业脱困的重要性和紧迫性。同时，也为我国煤炭行业职工转岗安置工作指明了思路和方向，并提供了方案制定的政策依据。中央目标层与省级执行层两者相对清晰地衔接，也为安置工作中的资金问题提供了一定支持。

3.当前政策环境对就业与职工安置的制约

（1）职工安置政策有待完善

在职工安置政策落实的过程中，由于申请失业保险稳岗补贴的资格条件比较严格，门槛较高，一些去产能煤炭企业难以得到基金支持。如有的企业已经连续几年经营亏损，无力缴纳失业保险费，因而不符合享受援企稳岗条件中“上年正常缴纳失业保险费”的规定。还有大量煤炭企业需要转产转业，亟须鼓励和扶持，现有的援企稳岗政策难以满足企业需求。因此，如何建立行之有效的职工安置机制是值得政府和煤炭行业深思的问题。

（2）资产债务政策亟待可操作化

国家和各省份地方政府目前尚未出台具体的、可操作性的资产债务处置细则，很大程度上制约了去产能和职工安置工作的有序推进。同时，在部分煤炭企业统借统还融资模式下，由于退出矿井资产形态的特殊性，加上其债务绝大部分为内部债务，在没有资本注入和其他政策支持的情况下，将导致执行兼并重组矿井行政指令的主体——煤炭企业财务状况恶化，不利于国企改革推进和落后产能稳步退出；一些矿井债务（外部债务及民营股东债务）和工农关系遗留问题比较复杂，尚未完全处理到位；加之金融机构总行/总部，基本上均对煤炭行业企业采取不新增、控存量的授信策略，造成企业存续表内贷款虽可尽力维持，但新增授信普遍困难、新发债券无人认购的局面，导致债务处置难度加大。

（3）培训政策需要改进

尽管我国政府对提升转岗职工基本技能素质已经有了深刻认识，但是，我国现行的职工转岗安置培训制度依然存在着较大的缺陷与不足。如当前，去产能专项奖补资金的使用较为分散，仍以填补历史欠账和支付职工工资为主，政府支持煤炭企业职工安置缺乏有效的政策执行平台，支持政策传递距离长、“最后一公里”问题仍较为突出；有关法律规定不够系统和具体，缺乏专门性的立法；管理机制不明确，管理制度不健全；培训方式简单、层次较低，机构单一；专业设置不符合市场需求，培训与转岗安置职工就业创业相脱离；等等。

（4）社会保障政策需要加强

随着目前煤炭行业化解产能过剩过程中就业与职工安置工作的推进，社会保障政策逐渐凸显出若干需要进一步加强的地方。一是社会保险支出范围过窄，抑制了其应有功能发挥；二是失业保险基金稳岗补贴门槛过高，去产能企业难享实惠；三是失业保险未充分发挥支持困难企业开展职工培训的作用；四是失业保险统筹层次较低，难以发挥更大效能。

二 经济环境分析

1.煤炭行业就业与职工安置的经济环境

2016年以来，为了减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，国家积极推动供给侧结构性改革，进一步加大了煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展工作力度。煤炭去产能工作取得成效，市场供需严重失衡局面有所改善，但煤炭需求总量不足、产能过剩的矛盾依然存在，企业资金紧张、经营困难等问题依然突出。

随着煤炭行业去产能的持续推进以及煤炭企业由劳动密集型向资金技术密集型的转型，煤炭行业在化解产能过剩的同时，煤炭企业富余人员必然增加，从而面临职工分流安置和转产再就业的矛盾，人员安置成本高、安置过程复杂漫长是煤炭企业亟待解决的问题。

2.当前经济环境对就业与职工安置的制约

（1）煤炭企业安置资金匮乏

职工安置资金匮乏主要因为，一方面，2012年以来，在煤炭价格大幅下降的情况下，煤炭行业成本费用仍然上升较快，导致利润明显下滑，亏损企业大幅上升；另一方面，由于货款回收困难加剧、承兑比例不断增加等原因，企业资金链明显紧张，给煤炭企业的正常经营造成了较大困难。职工安置资金匮乏会进一步引起转岗安置职工对企业的信任感和认同感降低，从而造成职工安置工作的困难。

（2）煤炭企业岗位缺乏

煤炭产能过剩的形势将持续较长时间，煤炭企业短时间内难以脱离资金紧张、经营困难的困境，原有的战略目标和经营计划必将被打破，企业岗位亦呈现缺乏状态。企业岗位缺乏是造成煤炭企业人力资源过剩和职工转岗安置难的重要原因之一。同时，由于企业对于未来发展态势的判断和战略规划难以确定，很多煤炭企业的职工安置计划尚不完善。加之，兼并重组矿井人员流动性大、管理不规范等问题，从而导致分流安置任务量大与内部安置空间小、调剂岗位多与适岗人员少、安置费用高与资金筹措能力低等矛盾突出，仅靠企业内部退养、转岗分流等措施难以完全消化。

三 社会环境分析

1.煤炭行业就业与职工安置的社会环境

长期以来，煤炭行业由于科技含量、机械化程度较低、用人多、生产效率不高、易发生安全事故等原因，在社会公众心中形成了苦、脏、累、险的形象。这一方面造成煤炭企业职工社会地位普遍不高，另一方面也容易引起煤炭企业职工的职业源性自卑心理。

同时，由于煤炭企业普遍分布于远离城市的偏远地区或者以煤炭为主的资源依赖型城市，生产和生活资源及水平与主流城市相距甚远，所以煤炭企业职工社会网络狭窄，但社交关系强度高。在走访调研中，课题组发现很多职工存在社会网络狭窄的问题，朋友圈子基本限定于工作单位和居住地的狭小范围，但是与亲朋同事的社交关系强度极高。如果职工存在对安置工作的逆反心理，极易通过狭窄的社会网络快速传递，并形成大范围的群体性事件，甚至引起留任职工对工作任务的抗拒心理，降低企业的经营效益。

此外，煤炭行业作为历史悠久的传统型工业部门，受中国传统社会文化影响极为深刻。官本位、儒家思想、中庸思想、面子文化等代表性传统文化对煤炭企业组织文化和职工思想影响甚深，这会对煤炭企业的职工安置工作以及职工的转岗就业产生一定的消极作用。

2.当前社会环境对就业与职工安置的制约

（1）煤炭企业职工的社会沟通存在缺陷

由于生活环境相对封闭、社会形象较差和代际流动性差等原因，煤炭企业下岗职工的社会资本非常单一和匮乏，他们的绝大部分朋友在矿区，无效单一的社会化互动对他们的就业、技能提升、观念转变、就业信息搜集都产生了不利的影响。而且部分煤炭企业缺乏对转岗安置职工的有效思想工作和心理干预，无效的信任和情感机制会造成转岗安置职工缺乏信任、自暴自弃、怨天尤人、退缩、逆反等情感和心理问题，甚至会在安置工作中引发冲突。

（2）职工安置工作的公平性难以保证

煤炭行业作为传统能源行业，企业文化与管理理念深受中国传统社会文化的影响，尤为体现在企业的组织官僚化和职工的服从价值观上，因此，企业职工转岗安置程序的公平性难以保证，容易造成企业与职工的认知差距及职工对组织共同体认同的缺失，从而为职工的就业安置造成阻碍，引发劳动关系纠纷，甚至引起煤炭企业的人才流失。职工的就业与安置过程具备形式正当性、互动建设性以及结果合理性，对提升职工的公平感知和再就业信心十分有益。煤炭企业在设计化解产能过剩过程中的就业与职工安置系统时，必须在这三个方面统筹兼顾，不可偏废。如图8-11所示，在煤炭企业的职工就业与安置系统存在六个公平接触点，企业只有在这六个点上都做到公平、公正和公开，才能有效推动职工的分流安置进程。

图8-11 公平性职工就业与安置系统

四 技术环境分析

1.煤炭行业就业与职工安置的技术环境

随着现代科学技术的快速发展，现代化的新理念、新工艺和新技术不断渗透到煤炭科学技术领域，有力地促进了煤炭科学技术的迅猛发展。2016年以来，我国煤炭行业科技创新能力显著提升，重大科技工程示范取得新进展，知识产权和标准化工作扎实推进。在今后一个时期内，煤炭科技创新将继续以煤炭安全高效绿色智能化开采和清洁高效低碳集约化利用为主攻方向，提升行业自主创新能力，推进重大科技示范工程建设，应用推广先进适用技术，推进行业两化深度融合，促进煤炭生产利用向机械化、信息化、智能化和绿色低碳方向发展，推动行业发展由资源、要素投入驱动型向创新驱动型转变。

但是，由于煤炭行业职工的学历与技能素质普遍较低，所以，除了煤炭行业因去产能令职工总量性失业以及产业结构调整令职工结构性失业以外，煤炭行业的技术进步也会造成煤炭企业职工的技术性失业。同时，因为我国整体科技水平提高速度较快，部分煤炭企业职工受限于技能的单一性和学习能力较弱，难以适应双创时代的劳动力市场竞争环境。

2.当前技术环境对就业与职工安置的制约

（1）煤炭企业职工技能素质难以适应现代科技发展

进入创新2.0时代的中国科学技术发展日新月异，无论是煤炭行业还是其他行业都开始走向智能开采或智能制造的快车道。然而，煤炭行业职工的文化素质与学历普遍较低；煤炭行业的专业领域技能相对单一化，缺乏面对多元化复杂工作的知识储备和技能基础；煤炭企业大多地理位置偏僻，煤炭职工的见识受传统煤炭企业文化、地域文化和社会化交互的限制，创新意识匮乏，认知风格、工作方式和发散思维能力等创造性技能局限于煤炭行业知识领域，缺失对新领域、新知识和新环境的探索精神；受文化素质的局限，煤炭企业职工普遍缺乏有效的沟通能力，难以适应新岗位的团队交互。所以，煤炭企业职工迫切需要从根本上提高技能素质以及得到更好的就业环境。

（2）煤炭企业职工就业动机易受负面影响

有研究表明，就业动机是驱动职工积极寻找就业机会的重要因素。受限于自身技能素质与当今科技进步的差距，煤炭企业职工会对自身能力产生极度的不信任感，胜任需求和认同需求受到破坏，挫败感和沮丧感形成对再就业主动性的强烈干扰。内在心理需求的被破坏会导致煤炭企业职工的就业动机被削弱，让他们难以体会新工作的内在乐趣，缺少对新岗位的内在价值认同，形成他们从事和适应新工作的障碍。

此外，长期以来，煤炭行业职工薪酬水平优于全行业平均薪酬水平，这会让煤炭企业职工对再就业岗位薪酬水平或安置费用的期望较高，也从另一个侧面令他们对当前的煤炭行业就业与职工安置难以适从。

五 基于PEST煤炭行业就业与职工安置的综合分析

2016年煤炭行业和钢铁行业去产能任务超额完成，共安置去产能职工72.6万人，表明我国《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》等职工安置政策已经获得巨大成效。

但是，根据PEST环境分析综合来看，我国相关政策措施对煤炭行业职工安置尚面临着诸多的问题，提供完善的就业环境和妥善安置职工是化解过剩产能工作的关键，关系供给侧结构性改革的顺利实施，关系职工切身利益和改革发展稳定大局。因此，应合理安排、因地制宜、分类有序地稳步推进职工安置工作，维护好职工和企业双方的合法权益，促进失业人员平稳转岗就业，兜牢民生底线，为推进结构性改革营造和谐稳定的社会环境。

第四节 我国煤炭行业就业与职工安置政策回顾

一 我国煤矿关闭退出与职工安置的历史进程

一直以来党和政府高度关注煤炭行业职工安置问题。近年来，我国煤炭行业经历了两次大规模的职工安置，党和政府两度出台一系列煤矿关闭退出和职工安置政策措施，引导煤炭行业科学有序化解产能过剩，合理解决煤炭职工安置和出路问题，保障人民生活质量和社会安定。

1.上一轮煤矿关闭退出和职工安置政策回顾

1998年，中央管理的94户国有重点煤炭企业共拥有煤矿593座。这些煤矿大都建成于计划经济时期，是我国煤炭生产供应的主体，为保障国家能源安全、支撑经济社会发展做出了重大贡献。但经过数十年的高强度开采，部分煤矿陆续进入衰老报废期，产量大幅下降，企业严重亏损，矿区职工生活困难。

为推动这批矿山有序退出，党中央、国务院决定对部分资源枯竭、扭亏无望、高硫高灰的原国有重点煤矿实施政策性关闭破产。2000年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发〔2000〕11号），进一步明确了政策性关闭破产的相关措施。截至2004年底，全国批复煤炭企业关闭破产项目213个（其中煤矿233座），涉及职工人数187万人（在职122万人，离退休65万人），资产483亿元，负债520亿元（其中银行贷款本息余额220亿元）。

2006年1月16日，全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组下发《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作意见》，明确指出，国有企业实施政策性关闭破产的期限为2005年至2008年，2008年后不再实施政策性关闭破产。2007年6月，《中华人民共和国企业破产法》正式实施；2008年，政策性破产制度到期，国家不再对国有煤炭企业新增政策性破产项目。

截至2008年，全国政策性关闭破产煤矿共约260家，财政核定费用额总计为757.16亿元。通过中国煤炭工业协会对关闭破产煤矿的调研统计，截至2014年，由于财政补贴费用不到位和存在预算资金缺口，多年来企业累计垫付资金总计300亿元左右。

在上一轮煤矿关闭退出和职工安置过程中，国务院及各相关部委以《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发〔2000〕11号）为基础形成了一系列职工安置政策，如国务院《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发〔2000〕33号），财政部《资源枯竭矿山企业关闭破产费用测算办法》（财企〔2000〕631号）、《关于加强对企业关闭破产中央财政补助资金管理的通知》（财企〔2001〕92号），中共中央、国务院《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发〔2002〕12号），《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改〔2002〕859号），《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法》（劳社部发〔2003〕21号）等。

上一轮煤矿关闭退出过程中的职工安置政策主要有以下几个方面：①煤矿职工执行提前5年退休政策，特殊工种职工可提前10年退休，每提前退休一年，其基本养老金减发2%（不含个人账户养老金）；②明确对安置职工的经济补偿和社会保障；③关闭退出煤矿离退休人员移交地方管理，养老保险实行省级管理；④提出关闭退出煤矿历史拖欠问题的处理办法；⑤明确煤炭企业改制分流范围与形式以及劳动关系处理办法；⑥为国有煤炭企业加快实施主辅分离、辅业改制和富余人员分流安置指明方向；⑦明确中央财政拨付的破产补贴资金用于煤炭企业职工安置的具体办法。

2.本轮煤矿关闭退出和职工安置政策回顾

2013年10月6日，国务院印发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，在“总体要求”中用了三个“着力”，即“着力加强宏观调控和市场监管”“着力发挥市场机制作用”“着力创新体制机制”，加快政府职能转变，建立化解产能严重过剩矛盾的长效机制，推进产业转型升级，三个“着力”强调了加快转变政府职能、充分发挥市场机制在化解产能过剩矛盾中的重要性。此意见除了适用于钢铁、水泥等行业外，同时指导其他产能过剩行业的化解工作。

针对煤炭行业出现的结构性产能过剩、价格下跌、企业亏损等问题，根据《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》要求，2013年11月27日，国务院办公厅下发了《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》，提出了“坚决遏制煤炭产量无序增长”“切实减轻煤炭企业税费负担”“加强煤炭进出口环节管理”“提高煤炭企业生产经营水平”“营造煤炭企业良好发展环境”等五方面的措施。经过一年多的改革，取得一定的成效。如取消了电煤价格双轨制；煤炭资源税由从量计征改革为从价计征，清费立税。支持企业加快分离办社会职能，切实减轻煤企负担；取消对煤企发展建设规划和专项发展建设规划的审批；取消煤炭生产和经营许可证；调整煤炭进出口关税，按照不同煤种由零关税提高到30%～60%。安全、卫生、环保项目不合格的煤炭禁止进口；出台了《商品煤质量暂行管理办法》《关于调控煤炭产量优化产业布局的指导意见》《工业领域煤炭清洁高效利用计划》《关于煤炭工业科学发展的指导意见》《煤炭清洁高效利用行动计划（2015—2020年）》等文件，引导煤炭产业向节能、清洁、安全的方向发展；鼓励民间资本参与能源等重点项目，发展混合所有制，取消矿长资格证；等等。

国务院于2016年2月5日下发的《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号），进一步凸显了转变政府职能的决心与进程。该意见将煤炭行业化解产能过剩的工作目标定为“从2016年开始，用3年至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右”。意见也对如何做好职工安置工作做出了详细安排，提出“挖掘企业内部潜力”，“对符合条件的职工实行内部退养”，“依法依规解除、终止劳动合同”和“做好再就业帮扶”四项措施。

2016年3月16日，十二届全国人大四次会议闭幕后，国务院总理李克强在人民大会堂金色大厅答记者问时表示，下一步要推进去产能，必须做到产能要去，但大量职工的饭碗不能丢，而且争取让他们拿上新饭碗。所以，政府与企业要把职工安置作为化解过剩产能工作的重中之重，坚持企业主体作用与社会保障相结合，细化措施方案，落实保障政策，维护职工合法权益。根据3月16日李克强代表国务院宣读的《政府工作报告》，2016年要重点做好八个方面工作，其中，中央财政安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置。

在本轮煤矿关闭退出和职工安置过程中，国务院及各相关部委以《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）为基础形成了一系列职工安置政策。

2016年4月17日，人社部、国家发改委、工信部、财政部、民政部、国务院国资委、中华全国总工会七部门印发了《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》，要求各地做好化解过剩产能、实现脱困发展中的职工安置工作，维护好职工和企业双方的合法权益，促进失业人员平稳转岗就业。

2016年5月18日，财政部公布《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》。办法明确，中央财政将设立工业企业结构调整专项奖补资金，对地方和中央企业化解钢铁、煤炭行业过剩产能工作给予奖补，并鼓励地方政府、企业和银行及其他债权人综合运用兼并重组、债务重组和破产清算等方式，实现市场出清。

2017年3月21日，人社部、国家发改委、工信部、财政部、国务院国资委等五部委联合发布《关于做好2017年化解钢铁煤炭行业过剩产能中职工安置工作的通知》，提出2017年是供给侧结构性改革的深化之年，职工安置工作任务依然繁重，各地相关部门要切实做好去产能中的职工安置工作。

二 两轮煤矿关闭退出过程中的职工安置政策对比分析

通过上一节对两轮煤矿关闭退出过程中的职工安置政策的回顾与梳理，课题组从政策目标、政策侧重点、解决方式和具体措施四个方面对上一轮和本轮职工安置政策进行对比分析。

首先，从政策目标来看。上一轮煤矿关闭退出过程中的职工安置政策，党和国家的决策目标是以维护社会稳定大局为核心，为深化国企改革、推进结构调整、推动产业转型、实现扭亏脱困创造条件，扶持原国有重点煤矿度过特别困难的发展时期。本轮煤矿关闭退出过程中的职工安置政策，党和国家的决策目标是以供给侧结构性改革为核心，为煤炭行业结构性调整、转型升级、淘汰落后产能、发展科学产能创造条件，推动煤炭行业向集约、安全、高效、绿色的现代化工业体系跨越。

其次，从政策侧重点来看。上一轮煤矿关闭退出突出照顾了年龄偏大的职工（提前退休政策），增加了职工自主选择的余地，明确了可以利用关闭破产企业的有效资产进行安置，相应提高了关闭破产费用标准，对关系职工切身利益的一些问题，实事求是地提出了解决办法。本轮煤矿关闭退出突出照顾了就业困难人员（“一对一”就业援助政策）和零就业家庭（零就业家庭动态清零政策），倡导企业挖掘内部潜力和以创业带动就业，明确了企业主体、地方组织、依法依规的职工安置原则，加强了公益性岗位托底，对职工安置渠道、劳动关系处理和社会保障衔接等问题提出了解决办法。

再次，从解决方式来看。上一轮煤矿关闭过程中的职工安置主要通过行政手段来实现，职工分流安置主要依托企业兼并重组和提前退休两种渠道。本轮煤矿关闭过程中更依赖于“政府引领，市场主导”的市场化手段解决职工安置问题，强调企业内部挖潜、劳动输出和创业平台建设等。

最后，从具体措施来看。上一轮煤矿关闭过程中的职工安置解决了煤炭行业职工提前退休问题和煤炭企业历史拖欠问题；本轮煤矿关闭过程中的职工安置更加关注职工安置渠道和劳动关系的处理。

自人社部、国家发改委等七部门于2016年4月17日印发《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》以来，去产能过程中的职工安置难度超出了各级政府、行业协会与煤炭企业的预期，安置费用、安置渠道和社保接续等问题长期困扰着煤炭行业。在此背景下，我们需要通过分析和评价当前煤炭行业职工安置政策的效应，才能明确现有不足，完善职工安置政策体系，提升职工安置政策的实际效用。

第五节 国内外煤炭行业就业与职工安置政策对比分析

一 国外煤炭行业就业与职工安置的主要做法

国外很多国家在煤矿退出过程中的职工安置方面有着丰富的经验，如法国、德国、英国、日本等，既实现了企业的有序退出，也保障了被安置人员的相关权益，对我国煤炭行业解决受化解产能影响的职工安置问题有着重要的借鉴意义。

1.法国煤矿退出的主要做法

法国煤矿关闭的主要原因是开采成本高、亏损大。以洛林地区煤炭公司为例，生产每吨煤成本高达858法郎，售价只有273法郎，每吨煤亏损近600法郎。法国煤矿是国有企业，煤矿企业亏损全部由国家财政负担，政府每年要给煤矿补贴60亿法郎。法国政府认为开采本国煤炭不如进口煤，因此下决心关闭国内煤矿。

自20世纪60年代开始，国家为关闭煤矿多次为法国煤炭公司制定跨年度的《适应计划》。根据这一计划，法国煤炭公司逐步降低煤炭采掘量，为最终关闭煤矿做准备。1960年初，法国政府内阁会议通过了第一个跨年度的《适应计划》。1994年有关各方签署《煤炭公约》，原则上煤炭最终于2005年停产。自1994年开始，法国煤炭公司实施《转型计划》，在逐步减少煤炭采掘的同时，将公司的业务重点向供电和工程设计等方面转型。2004年4月23日，法国境内煤矿全部关闭，该国彻底告别采煤业。

法国关闭煤矿的主要政策措施如下。①制定一个稳妥、长期实施的煤矿关闭规划。规划确定从1985年开始，经过20年的时间，到2005年法国煤矿全部关闭。②制定了逐步分流现有煤矿职工的措施。③政府对煤矿关闭的经济支持。政府对煤炭工业平均年补贴60亿法郎。其中约40亿法郎给法国煤矿工人退休协会用于劳保人员开支。20亿法郎给煤矿公司，主要用于生产经营补贴和安置职工补贴。另外，欧盟对煤炭工业非常支持，法国煤矿工人安置所需的费用有50%来自欧盟的支持。

其中人员分流的主要措施如下。

①鼓励提前退休。法国规定煤矿井下工人正常退休年龄为55岁，地面工人60岁，退休后给予原工资65%的退休金。1996年后，法国先后两次调整煤矿工人退休年龄，第一次调整为井下工人50岁（工龄30年），地面工人55岁；第二次调整为井下工人45岁（工龄25年），地面工人50岁。提前退休人员的退休金为原工资的85%，其中，2/3由社会劳动保险机构支付，1/3由企业支付，到规定退休年龄后转为全部由社会养老保险机构支付。

②成立就业指导和职业再培训部门。配备咨询专家，为职工解答问题。

③采取各种优惠政策，加强职业培训，鼓励年轻煤矿职工自谋职业。根据职工不同年龄，对开办公司给予一定的启动资金支持。

④鼓励其他行业接收煤矿年轻职工。政府特别要求法国电力公司必须接收部分煤矿职工。其他行业每接收1个煤矿职工给予3万法郎奖励。

⑤煤矿计划关闭前两年就要制定出职工安置计划。

2.德国煤矿退出的主要做法

莱茵—鲁尔区是德国的主要产煤区，在20世纪60年代面临结构危机，硬煤及钢产量不振，重型机械销路呆滞，工业结构老化，煤矿工人及人口外移，因此根据市场需求和经济效益情况进行了大量的煤矿关闭。20世纪50年代德国硬煤产量最高时达1.4亿吨，到90年代只有4000多万吨，煤矿职工人数也从60万减少到7万。

德国煤矿关闭采取的措施和政策如下。①制定煤矿关闭专项法规，发布了《煤矿调整法案》《鲁尔区域整治规划》等。②在充分调查研究的基础上，制定煤矿关闭和结构调整规划。③重视关闭煤矿的善后处理以及各种资源的利用。④重视关闭煤矿的职工安置，对职工进行安置并补贴矿工养老金。⑤政府对关闭煤矿给予大力支持。⑥矿区工业实行综合发展。德国是最早搞煤电联营、煤化联营的国家，鲁尔、萨尔矿区均从煤炭起家，逐渐发展成为以煤矿为中心的综合性工业基地。⑦组建多种经营公司，更多地安置关闭煤矿职工。

3.英国煤矿退出的主要做法

英国在二战后煤矿都收归国有，20世纪80年代以来，英国煤炭工业亏损严重，要靠政府补贴。1989年政府补贴高达73.94亿美元，平均每吨煤补贴75美元。由于煤矿亏损严重、需要政府高额补贴，以及国内煤炭需求量降低等原因，英国政府决定对煤炭工业实行结构调整，对亏损严重、缺乏竞争能力的煤矿实行关闭。

英国煤矿关闭采取的措施和政策如下。

①发布《煤炭工业私有化法案》，将煤矿关闭和私有化结合进行，即将有竞争能力的国有煤矿卖给个人，到1995年已经全部实现了私有化。

②鼓励年龄大的职工提前退休。英国规定煤矿井下工人退休年龄由55岁提前到50岁。鼓励提前退休主要考虑不需安排新的工作岗位，同时，对一些不想转行、愿意享受提前退休政策又不到提前退休年龄的职工，关闭煤矿成立留守处，组织这部分职工从事煤矿关闭后的一些善后处理以及环境治理工作，直到退休。

③严格区别煤矿关闭和企业破产。煤矿关闭是行政行为，破产是法律行为，享受的政策不同。

④成立专门的机构安置关闭煤矿职工。英国在关闭煤矿的同时，在1984年成立了职工安置机构——煤炭企业转产有限责任公司，负责实施煤矿职工职业变更计划，安置煤矿关闭后富余人员。公司的主要任务是，为煤矿富余人员找到尽可能理想的新职业，提供职业变更的技术培训，为煤矿职工职业变更提供贷款。

⑤政府在经济上给予支持。英国政府为因煤矿关闭失去工作的职工拨出专款，按工龄每年900英镑的标准付给国有煤矿职工安置费。

⑥重视煤矿关闭的善后工作，成立国家关闭煤矿特别工作指导小组，由副首相负责。

4.日本煤矿退出的主要做法

20世纪60年代初期是二战后日本煤炭工业发展的高峰期，此后逐渐走向衰退。日本煤炭资源条件差，大批煤矿被逐步关闭。1960～2002年，煤矿由622处减少到12处，产量由5261万吨减少到70万吨，职工人数由30.3万人减少到700多人。日本将矿井衰老报废及有计划的关闭统称为闭山，把解决闭山所带来的问题当作一个社会问题，从中央政府到地方各级政府以及煤炭企业都十分关注，采取了大量的措施，取得了较好的效果。

日本煤矿关闭采取的措施和政策如下。

①制定煤矿关闭专项法规，成立专门组织机构，发布了《煤炭产业合理化临时措施法》《煤炭离职人员临时措施法》《产煤地区振兴临时措施法》等。

②重视关闭煤矿失业工人的安置，对失业煤炭工人实行免费培训，培训后帮助其介绍再就业。失业工人在当地谋求职业有困难，可以向劳动大臣申报，由劳动省制定计划，在其他地区安排就业。实施紧急就业措施，在当地或外地就业均困难时，由国家和地方政府出资开办企业，安排就业。日本规定年满55岁的煤矿工人正式发放养老保险，但煤矿工人可在52岁时提前享受养老保险。不够养老保险条件的工人，在失业后一次性发给平均500万～800万日元的离职费。设立雇佣奖励金，对雇用煤矿工人的企事业单位给予奖励。

③成立机构负责产煤地区的土地和环境治理，并采取优惠政策在煤矿关闭地区招商，促进矿区经济发展。

二 职工安置政策体系的“五维度”模型构建

根据前面章节对我国两轮煤矿关闭退出过程中的职工安置政策以及国外煤炭行业职工安置政策的系统梳理和归纳总结，可以总结出我国煤炭行业职工安置的五个政策维度，这五个政策维度涵盖了从政策制定到政策实施从而产生政策效应的全过程，分别是：能力培育、安置环境、劳动关系、社会保障和行政服务。各政策维度释义如表8-3所示。

表8-3 职工安置政策维度及释义

政策体系通常是由政策子系统、政策要素、关系链、流动要素四大构件组成。

首先，煤炭行业职工安置政策体系是一个相互联系的有机整体，其内部由若干复杂交织的子系统构成。按照职工安置政策体系五个维度的思路，把职工安置政策系统划分为五个政策子系统，分别是：能力培育政策、安置环境政策、劳动关系政策、社会保障政策和行政服务政策五个子系统。

其次，政策要素是指每一个政策维度中包含的关键政策。通过对国内外的集群以及集群政策相关文献的研究分析，可以发现如下方面。①能力培育政策主要通过转岗就业培训和创业培训，提高企业职工再就业和创业能力，激活职工再就业和创业意识，促进职工寻找到匹配个人能力的岗位。②安置环境政策主要通过完善就业创业平台、内部安置渠道、公益性托底渠道等方面政策方案，以推动煤炭企业职工多元化安置渠道的开拓；利用政府营造的职工安置环境和就业创业平台，突破劳动力市场的行业与地域壁垒，拓展人员安置的目标劳动力市场。③劳动关系政策主要通过重视处理劳动关系和劳动争议，维持企业与社会的和谐稳定。④社会保障政策主要通过健全社会保险基金和社会保险管理体系，充分发挥失业保险在去产能中安置职工的重要作用，发挥其保生活、防失业、促就业的基本功能，进而保持就业形势的总体稳定，促进去产能任务的顺利完成。⑤行政服务政策通过完善政府和煤炭企业行政管理体系、提高政府和煤炭企业行政服务效率，保障职工安置政策的有效落地。由此总结归纳出政府在集群发展中普遍采取的一些政策措施：转岗就业培训、创业培训、就业创业平台、内部安置渠道、公益性托底渠道、劳动关系处理、劳动争议处理、社会保险基金、社会保险管理、行政服务质量、行政服务效率。

因而，本研究将转岗就业培训、创业培训作为能力培育政策维度的政策要素；将就业创业平台、内部安置渠道、公益性托底渠道作为安置环境政策维度的政策要素；将劳动关系处理、劳动争议处理作为劳动关系政策维度的政策要素；将社会保险基金、社会保险管理作为社会保障政策维度的政策要素；将行政服务质量、行政服务效率作为行政服务政策维度的政策要素。

再次，关系链是指系统层次结构中政策要素间的交互关系，这种相互联结的层次结构表达着各个政策间的关系以及政策与整个政策系统间的联系，正是政策要素间的交互作用才能促进职工安置工作的有效落实。

最后，流动要素主要包括资金、人力资源、信息资源等，五个政策子系统主要通过资金流、人力流、信息流对职工安置工作起作用，影响煤炭行业职工安置政策的政策效应。这些流动的要素不仅是完成职工安置工作所必需的投入，也是形成关系链的基本条件。

综上提出我国煤炭行业职工安置政策体系“五维度模型”（见图8-12）。

图8-12 职工安置政策体系“五维度”模型

三 国内外就业与职工安置政策对比分析与经验借鉴

通过对国外职工安置政策的梳理分析，课题组总结出国外职工安置政策的主要特点，发现法德英日各国在能力培育、安置环境、劳动关系、社会保障和行政服务这五个政策维度上，政策方向相同而细节措施有别。下面依然从这五个维度对国内外职工安置政策进行对比分析。

第一，关于能力培育维度。尽管我国在煤炭行业去产能过程中，和国外政府一样强调转岗安置职工就业培训和能力发展的重要性，但是由于长期以来就业培训方面体制机制的差异，国外的就业培训体系相对我国更为健全、有效。一方面，国外职业和技能培训一般由私人机构提供或是由政府出资的公共培训，政府所制定的政策一般是提供信息服务、监管，国外的职业和技能培训机构由来已久，常常和集群内大型企业进行密切合作，还与大学、研究机构进行资源交换；而我国的职业技能培训市场秩序混乱，甚至存在某些欺诈行为，政府对机构的资格认证和监管不足，技能培训效果较差。另一方面，国外制定的人才培训政策主要是针对那些结构性失业的人员，而我国制定的政策不仅要针对结构性失业的人员，还要针对总量性失业的人员。因此，我国人才培训相关的政策负担沉重，表现为花费了巨大的资源在低技能培训上，而国外对职业人员的培训侧重于高技能培训上，相对来说层次会高一些。

第二，关于安置环境维度。在多元化优化就业环境和拓展职工就业渠道方面，我国职工安置政策显著优于国外。一方面，我国不仅推进煤炭职工跨行业和跨地区再就业，而且提倡转岗安置职工在企业内部分流，并以公益性托底作为保障措施；另一方面，我国出台系列政策加大对转岗安置职工创业的扶持力度，把自主创业作为就业重要增长点，坚持创业培训、政策扶持、创业服务三位一体，建立激励创业机制，推动创业孵化，鼓励转岗安置职工创业，发挥创业带动就业的倍增效应。但是我国煤炭行业转岗安置职工创业体系在发展过程中，还存在运行机制不合理、投资渠道缺乏、投资结构不合理、整体创业环境不完善、过分依赖政府政策优惠等缺陷，导致创业支持政策发挥的效果还较弱。

第三，关于劳动关系维度。由于国外长期重视劳动关系建设，劳动关系政策的制定和执行通常都以独立于政府和企业的工会为主导，劳动关系相对和谐，劳动争议处理难度相对较低，如美国建立产业和区域劳资委员会和劳联-产联联合会（美国最大的工会组织）等机构，借助多元力量处理劳动关系事务，并通过员工持股计划（ESOP）和员工援助计划（EAP）等政策措施优化企业的劳动关系管理，形成稳定且具有弹性的劳动关系管理体系。相较而言，我国劳动关系政策制定以政府为主导，政策执行以政府结合企业工会的方式，因此，我国劳动关系政策在职工参与方面还有一定缺陷，劳动争议处理难度也相对较大。

第四，关于社会保障维度。外国和我国政府在这方面的政策都有涉及，社会保障政策通常贯穿于煤炭行业就业与职工安置工作的整个过程，我国各省份都在省政府的引导下积极实行内部退养及相关养老保险和医保等保障政策。但是，比较而言，我国政府资金保障的持续性不足，政策制定中更多关心的是生活补贴、政策补助等的直接投入，而关于职工安置资金保障的过程管理和结果评估的政策相对较少。

第五，关于行政服务维度。我国在国务院下发的《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》以及人社部、国家发改委等七部委印发的《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》指导下，各省份纷纷出台职工安置政策，制定职工安置计划，并成立职工安置指导小组。值得注意的是，国外政府主要是起着指导规划和支持促进的作用，为企业与职工之间搭建一个平台，具体的职工安置事项及活动由双方共同协商进行；而我国政府干预较强，习惯于由政府来引导职工安置活动，但政府本身对各方需求并不完全了解，有时会导致政策失灵。

根据以上分析，我国政府可以在以下几方面做出努力。（1）政府创建煤炭行业去产能职工安置平台，减少干预作用，加强指导作用，加强行业或区域之间的联系，改善煤炭企业和转岗安置职工关系，促进社会对煤炭行业职工的认同，完善煤炭行业就业与职工安置工作。（2）加强资金保障的持续性，为转岗安置职工制定包括完善社会保险、技能培训支出等方面的政策，制定职工安置资金保障的过程管理和结果评估的政策，利用管理和评估机制促进职工安置工作完成。（3）联合高校等研究机构为全国煤炭行业转岗安置职工再就业培训提供有利条件，规范现有培训市场，监管培训质量，支持和促进培训服务，做到以用育才、以用聚才，积极为煤炭行业转岗安置职工实现价值提供机会和条件，不断提升煤矿职工使用效能。（4）完善创业支持功能，构建沟通研究者、煤矿职工创业者和金融家的平台，通过创业相关支持政策，激励煤炭企业转岗安置职工创业，促使创业带动就业。（5）坚持对外开放与对内开放相结合，充分利用国际国内两种资源、两个市场，鼓励煤炭企业转岗安置职工成立专业化队伍，建立与国内外煤炭企业的良好协作配套关系，延长煤炭工业专业化服务产业链，拓宽发展空间，利用专业技术形成专业服务优势。

第六节 煤炭行业就业与职工安置政策效应分析

在煤炭行业化解产能过剩的过程中，推动供给侧人力资源改革、做好富余职工退出管理与安置工作不仅关系到煤炭行业的健康发展，更关系到我国的国计民生。课题组在研究现有政策和实际调研中发现，有一些行业内外仍然关注的共性问题，如：当前的政策体系到底产生了什么效果，当前的政策体系运行情况如何，现有政策法规是否存在矛盾点，等等。因此，对职工安置政策的效应分析意义非常重大。考虑到煤炭企业和煤炭资源型城市发展的生命周期性，课题组选取了成长型产煤省陕西和山西、成熟型产煤省河南和安徽以及衰退型产煤省黑龙江等具有代表性的省份作为研究和调研的对象。本研究根据调研结果，从能力培育、安置环境、劳动关系、社会保障和行政服务五个政策维度，具体分析我国煤炭行业职工安置政策的效应。

一 能力培育维度政策效应分析

1.转岗就业培训子维度政策效应分析

（1）正效应分析

自煤炭行业按照国家去产能部署关闭退出产能过剩矿井以来，全国各级政府和煤炭企业纷纷开展各具特色的转岗就业培训活动，并取得显著成效。

案例1：河南省新密市结合劳动力市场实际，围绕转岗就业人群的特点、需求，编制专项培训实施方案，整合现有培训资源，开发有针对性的培训项目，积极开展实施“三单联动”培训机制。2016年，新密市完成创业培训510人、就业再就业培训1500人，新增城镇就业再就业7000人，农村劳动力转移就业16500人，发放小额担保贷款7000万元，城镇零就业家庭动态为零。

案例2：淮北市以煤炭转岗分流职工的技能需求为导向，选择汽车维修、维修电工、电焊工等市场需求大、适用范围广、技能易掌握的工种，开展订单定向培训和技能提升培训。2016年以来，淮北市采取集中培训和送教上门相结合的方式培训职工3000余人，进一步提升了受训职工市场适应力，有力推动其高质量的转岗就业。淮南市则从2016年开始相继举办了育婴师、家政服务员、计算机、电焊、叉车和厨师等不同内容的培训班，培训下岗失业和转岗分流职工586人，积极促进了转岗分流职工的就业再就业工作。

（2）负效应分析

一方面，由于培训资金、转岗发展资金筹措困难，我国各级政府和煤炭企业难以建立起有效的转岗培训机制；另一方面，煤炭行业职工仍然面临技能单一、资金专用性强和本土观念的问题。

案例3：某煤炭大省出台了一系列给予煤炭企业职工就业创业培训资金支持的政策。但是，据课题组调研，该省对从就业创业基金中支出的职工职业培训费实行属地化管理，但是由于目前没有专门部门对该项费用拨付情况和企业具体使用情况进行统计，所以在培训的统筹安排上有待完善。另外，由于从失业保险基金中支出的职工培训费的补贴对象是失业职工，但该省要求煤炭企业不得采用下岗的方式实现职工安置，所以，受去产能影响的煤矿职工中仅有少数人才能领取培训费用。

案例4：据典型煤炭企业反映，待分流安置职工普遍年龄偏大、素质偏低、结构不优、观念陈旧，尤其是一些投产时间长的老矿井，45岁以上职工占一半多，大多数已失去进入新领域的竞争力，再加上学历层次较低、掌握技能单一、本土思想严重、不愿意离开原单位到外部去工作，内部转岗和调剂困难更大。

案例5：安徽某煤矿企业采用企校联合模式开展转岗培训工作，相关工作需要按照安徽省人社厅发布的《2014年就业技能培训工种目录》规定的学时开展，如焊工360学时、装配钳工420学时等。然而，在实际操作过程中，企业发现“工种目录”中要求的培训学时过多、培训投入成本过高，为企业顺利开展转岗培训工作造成了一定的障碍。

2.创业培训子维度政策效应分析

（1）正效应分析

我国各级政府深入实施创业扶持政策，积极推动实施大众创业示范城市创建，进一步强化职工创业培训，健全创业孵化体系，促进创新创业带动就业。同时，煤炭企业也积极组织创业培训，推动职工创业。

案例6：河南省各级政府高度重视创业扶持工作。2016年，河南省完成创业培训25.32万人次，完成年度目标任务的158.3%；完成失业人员再就业培训37.03万人次，完成年度目标任务的123.4%；帮助14.7万人实现创业，带动就业43.5万人。同时，截至2016年10月底，河南省农民工返乡创业累计达72.57万人，创办企业37.52万家，带动就业334.92万人。

案例7：淮北市在安徽省委、省政府的指导和支持下，对有创业意愿的煤炭企业转岗分流职工有针对性地开展创业培训、创业指导、项目咨询和跟踪服务。成立由专业人力资源工作者、劳模、职工创业标兵组成的宣讲团，开展“送政策、送岗位、送技能”进矿区活动，帮助自主创业人员增强创业意识，理性评估市场，掌握创业技能，完善创业构想。2016年以来，淮北矿业关闭了3对矿井共涉及职工7019人，其中自主创业659人。

案例8：徐州矿务集团公司（以下简称徐矿集团）在江苏省和徐州市相关政府部门的支持下，开展涉及手机维修、电动汽车维修、面点、月嫂、催乳师、养老护理、家政服务、插花、网店实务、SYB创业、化妆师、美容师和保健按摩等内容的“千人培训计划”。2016年，徐矿集团共开设转岗职工技能、创业培训班22班次，培训1077人次，结业合格率100%，全部取得相应专业的技术等级证书，仅一期电子商务培训班，70名学员中就有49名成功进行网上创业，有的甚至做成“皇冠卖家”。

（2）负效应分析

受限于煤矿职工特点，煤炭企业较难开展创业培训教育。同时，创业培训资金也难以筹措。

案例9：据河南某大型煤炭企业提供的调研数据，2016年，该企业受去产能影响职工有1414人实现创业，仅占2016年成功安置总人数的6.84%。另据安徽某煤炭企业提供的调研数据，2016年该企业参与自主创业的659名职工中，成功创业的仅有49人。

二 安置环境维度政策效应分析

1.就业创业平台子维度政策效应分析

（1）正效应分析

随着我国“大众创业、万众创新”战略的实施，各级政府积极打造就业创业平台，完善就业创业服务，营造就业创业氛围，全面激活我国各类人员创业动力，实现创业人员数量和就业岗位双增长。

案例10：2016年河南省人才交流中心和就业服务中心举办招聘会200余场，促成20余万人就业；河南省煤炭企业在做好内部分流的同时，积极拓展外部劳动力市场，为富余人员找出路，建立向新产业劳务输出渠道，实现员工分流增收、企业增效。

例如，2016年9～12月，义煤公司共计成功组织1059人，到郑州富士康公司及郑州世纪精信公司进行劳务输出，累计共减少工资社保费用支出510余万元，职工月增收约1800元。

案例11：淮北市充分发挥公共就业服务机构主渠道作用，积极搭建企业分流职工转移就业平台，先后在烟台、芜湖、合肥、深圳、常州、台州等地建立6个劳务输出基地，实施组织转岗就业行动计划，成建制输出煤炭企业富余人员，建立人岗对接合作长效机制，稳住化解过剩产能企业人员分流转移就业的“基本盘”。2016年以来，举办“暖风行动”公益性系列招聘会、就业援助月活动20多场，发布企业用工信息3400多条，提供就业岗位10万个，帮助煤矿转岗职工6500余人实现再就业。

案例12：按照黑龙江省委、省政府要求，双鸭山市2016年承接煤炭企业受去产能影响职工5000人（省政府下达任务为3665人）的转岗安置再就业工作。双鸭山市努力发展以食用菌栽培、特色蔬菜种植、林下经济、电子商务等发展前景好、就业岗位多的企业为主导方向，发展就业潜力大的小微企业和服务业等行业，开发就业岗位，拓宽就业渠道。双鸭山市全面开展创业带动就业行动，大力抓创业园区建设，搭建全民创业平台。重点打造以大学生为创业主体的大学生创业园、以培育“科技型”企业为主体的开发区创业园、以“互联网+”为运营模式的电子商务创业园、以花菇种植为主的岭东花菇创业基地、以特色蔬菜种植为主的现代农业产业创业园。2016年上半年创业成功550人，带动就业1127人。

（2）负效应分析

我国大多数产煤省和煤炭资源型城市没有建立起高效的就业创业平台，煤炭企业职工跨行业、跨区域流动依然较为困难。

案例13：安徽某煤炭企业提供的调研材料表明，该企业与合肥等异地企业开展劳务对接38人，仅占安置职工总数的0.5%。去产能职工输出到民营企业，因为管理的差异化等因素，职工初期不适应，输出阻力较大，占实际安置职工总数的比例很低。

2.内部安置渠道子维度政策效应分析

（1）正效应分析

煤炭行业去产能以来，煤炭企业建立了关闭退出矿井与内部缺员单位之间的人员输送对接机制，加强内部调剂；同时，煤炭企业内部退养机制也较为完善。

案例14：截至2016年底，河南全省分流安置职工58581人，占需分流安置总数6.42万人的91.2%（具体见图8-13），高于全国平均水平5.7个百分点，其中内部退养7230人，转岗安置33661人。

图8-13 2016年河南省钢煤去产能企业职工安置情况

案例15：2016年，山西省煤炭行业去产能过程中，已经完成职工安置20937人，安置率约为99.64%，其中，实现转岗安置的职工人数为19071，采取内部退养形式安置的职工人数为377，其他因各种情况解除或终止劳动关系的职工人数为1489。

（2）负效应分析

随着能源革命的持续推进和煤炭行业经济形势不断下行，煤炭企业亟须通过转型升级和减人提效推动企业创新发展，这令煤炭企业对职工的素质要求越来越高，技能单一、年龄偏大、本土思想严重的矿工难以满足企业内部的人力资源流动和人力资源效能提升的诉求。

案例16：据调研，某煤炭企业地理位置偏僻，人员分流渠道窄，员工就业观念陈旧，公司生产经营形势严峻，各单位用工需求严重萎缩，2016年通过积极协调妥善安置关闭退出矿井1786人，公司内部岗位已经饱和，2017年已无法提供更多安置岗位；另外，随着未来两年关闭退出矿井单位到期关闭，企业会有更多大量富余人员需安置，经初步统计，富余人员大多数为地面后勤人员，平均年龄在40岁以上，技能单一，专业不突出，集团内转岗分流也会受到很大的限制。

案例17：安徽省一些老煤炭企业开发时间长，职工年龄普遍偏高，就业结构性矛盾突出。某企业拟分流职工长期工作在井下一线，年龄偏大（35岁以上职工占职工总数的80.7%），择业技能单一，文化层次不高（本科及以上占比4%，大专占比10%，高中中专及技校占比31%），很多转岗安置职工达不到企业内部招聘的要求。同时，许多待转岗职工不愿到外地工作。

3.公益性托底渠道子维度政策效应分析

（1）正效应分析

全国各级政府都非常重视去产能中的托底援助工作，对就业困难人员和零就业家庭人员提供公益性岗位托底安置。

案例18：河南省政府出资扶持或通过社会筹集资金开发公益性岗位，解决了煤炭企业零就业家庭问题。河南省统筹做好各类困难群体就业工作。加强就业服务和援助，全省失业人员再就业48.02万人，完成年度目标任务的137.2%；就业困难人员实现就业19.19万人，完成年度目标任务的159.9%。同时，通过开发公益性岗位进行托底帮扶，确保“零就业家庭”实现动态清零。

案例19：安徽省对通过市场渠道确实难以就业的困难人员，通过政府购买公益性岗位托底安置，确保煤炭行业就业困难人员不挑不拣5天内上岗就业。淮北市建立了零就业家庭动态清零机制和就业困难群体帮扶制度。针对两大煤炭企业在化解产能过剩中的零就业家庭和就业困难群体，就近就地开发保安保洁保绿及道路护养岗位，进行“一对一”就业援助，截至2017年7月已有近100人成功对接。

（2）负效应分析

大多数去产能煤炭企业都存在严重的老龄化现象，而政府提供的公益性岗位有限，导致煤炭企业在大龄困难职工和大龄女性职工的分流安置工作上存在一定问题。

案例20：某省煤炭企业职工平均年龄超过40岁，部分煤炭企业女性职工占比30%以上，大龄困难职工和女性职工转岗就业问题难以解决。但该省所能提供的公益性托底岗位很少，且待遇偏低，与实际需要有很大差距。

三 劳动关系维度政策效应分析

1.劳动关系处理子维度政策效应分析

（1）正效应分析

我国煤炭行业去产能背景下的职工安置政策明确了化解过剩产能过程中劳动关系处理的具体政策措施。

案例21：河南省煤炭企业严格按照劳动合同法及其实施条例与待安置职工解除劳动关系，全省钢铁、煤炭行业共解除劳动关系17690人。根据河南能源提供的调研数据，2016年，河南能源受去产能影响职工中解除或终止劳动合同11218人，解除劳动关系支付经济补偿金总额78055万元，人均6.96万元。

（2）负效应分析

当前我国的职工安置政策在不愿解除劳动关系职工的生活费和停产放假单位职工解除合同补偿金两个方面没有提供明确的标准和依据。此外，企业经营困难，受影响人员势必工资下降；同时，稳岗补贴较低，无法满足受去产能影响职工的基本生活需求，这些人员生活困难的问题普遍存在，容易导致劳动争议出现。

案例22：在课题组的调研中，据典型煤炭企业反映，目前劳动关系处理主要存在三方面问题。

一是关于停产放假单位职工解除合同补偿金问题。由于纳入去产能计划的矿井停产放假时间较长，在此期间给职工发放生活费，在依法解除劳动合同时，职工要求按正常生产时的工资水平计算经济补偿金，不接受按最低工资计算补偿金。对此，职工反应强烈。

二是关于解除合同补偿金的分段计算问题。鉴于2008年以前的工资水平高于目前水平，部分职工据《劳动合同法》第九十七条规定，要求单位在解除合同时应分段计算：2008年1月1日以前的，按《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》第九条的规定支付经济补偿金，月工资标准按2007年度的工资水平确定；2008年以后的按《劳动合同法》的规定办理，月工资标准按解除合同前12个月的平均工资确定。

三是部分职工对解除合同补偿金存在异议。按照《劳动合同法》《劳动合同法实施条例》的有关规定，计算解除合同经济补偿金的月工资标准指劳动者在劳动合同解除或者终止前十二个月的平均工资，若平均工资低于当地最低工资标准的，按照当地最低工资标准计算。由于去产能矿井长期停产放假，职工发放生活费，在依法解除劳动合同和分流时，职工不接受按最低工资计算补偿金，强烈要求按正常生产时的工资水平计算经济补偿金。

案例23：课题组通过对陕西某煤炭企业内部退养和待岗人员的调研访谈发现，每月税前费前1000多元的稳岗补贴无法满足基本生活的需求，这部分职工情绪容易出现波动，上访事件频繁，严重影响矿井的安全生产和职工的生活安定，在社会上也造成负面影响。

2.劳动争议处理子维度政策效应分析

（1）正效应分析

受煤炭行业去产能和职工安置以及煤矿职工维权意识增强等因素的影响，劳动争议纠纷逐渐步入高发期，我国各级政府不断健全劳动争议处理制度和体系，保障了煤炭企业职工的合法权益。

案例24：2016年，河南省劳动人事争议纠纷案件结案率达到97%以上，有力地维护了河南省职工的合法权益。

（2）负效应分析

根据我国现行政策法规，各地方政府对劳务派遣工的特殊工种不予认定，煤炭企业、劳务派遣单位、被派遣劳动者三方的利益协调困难，劳动争议处理困难且处理时间较长。

案例25：由于历史原因，某煤炭企业劳务派遣多为井下工、电焊工等特殊工种，涉及职工1584人。根据劳务派遣有关规定，劳务派遣工一般从事临时性、辅助性、替代性岗位，据此，人社部门对劳务派遣工的特殊工种不予认定，造成相当一部分员工不能提前退休。

四 社会保障维度政策效应分析

1.社会保险基金子维度政策效应分析

（1）正效应分析

近两年来，我国各主要产煤省纷纷降低社会保险费率，为煤炭企业减少了一定负担。

案例26：自2016年5月1日起，河南省阶段性降低社会保险费率，一定程度上减少了企业的负担。河南省企业职工基本养老保险单位缴费比例由20%降为19%；失业保险费率由2%降为1.5%，其中，单位缴费比例降低0.3个百分点，由目前的1.5%降为1.2%，个人缴费比例降低0.2个百分点，由目前的0.5%降为0.3%。此次降低费率的期限暂按两年执行。初步测算，两项费率降低后，可为企业减负超过60亿元。

案例27：从2016年5月1日起，安徽省企业职工基本养老保险单位缴费比例从20%降到19%；失业保险总费率由现行的2%降至1.5%，其中单位费率由1.5%降至1%，个人费率0.5%维持不变。自2017年1月1日起，安徽省失业保险费率再次由1.5%降至1%，即单位按照本单位工资总额的0.5%缴纳失业保险费；职工按照本人工资的0.5%缴纳失业保险费，由单位从其工资中代扣代缴。

（2）负效应分析

社保费率依然较高，煤炭企业欠缴社会保险费现象严重；失业保险费缴纳不及时以及社保欠费影响煤炭企业申请稳岗补贴，同时，因不能按时兑现拖欠员工工资、社保费等，容易产生新的费用，如社保滞纳金等，从而导致恶性循环。另外，企业拖欠社会保障缴费严重，直接影响正常的社会保障系统的征缴收入，进一步地，影响职工待遇的正常领取，甚至导致职工无法正常办理退休手续。由于很多煤炭企业是当地的重要企业，就业规模庞大，从长期来看，社会保障欠费还会影响社会保障基金的可持续性问题。

案例28：陕西某煤炭企业截至2016年9月欠缴社会保险费用82618.83万元，其中，养老保险缴费39974.47万元、企业年金7122.99万元、医疗保险个人账户和定点医疗机构医疗费用15000万元。

案例29：陕西另一煤炭企业截至2016年9月，欠缴各类社会保险费用49164.83万元，其中，养老保险费15191.18万元、医疗保险费10347.37万元、住房公积金17467.38万元、企业年金6158.9万元。

案例30：黑龙江某市煤矿企业2015年以来共计欠缴各项社会保险费用9.58亿元。同时，该企业的社保经办职能即将移交地方，按照省政府相关规定，移交前需划转基金结余医疗保险、补缴欠缴失业保险费等费用共计5.77亿元。由于该市从失业保险金中为企业支付了1.7亿元的转岗分流人员补贴，又因失业保险费率下调，失业保险结余资金锐减，而且随着去产能的深入，有大量失业人员进入社会，失业保险基金支出再次加大。截至2016年7月，该市失业保险基金滚存结余为1.1亿元，2016年支出8600万元，基金结余2400万元，已达到预警底线。

2.社会保险管理子维度政策效应分析

（1）正效应分析

目前，我国主要产煤省的煤炭企业社会保险大多已经完成向所在地市的移交。

（2）负效应分析

部分产煤省社保移交和提高统筹层次存在属地化管理问题；存在社保无法转移和统筹外费用无法支付等问题；社会保险政策之间存在矛盾点。

案例31：据调研，有的省在社会保险管理上仍然存在诸多问题。

一是某省一大型煤炭企业自行管理的医疗生育保险属地化管理存在问题。该企业的下属单位分布于省内十余个地市，属于点多、线长、面广的跨统筹区域的大型企业。集团公司医疗、生育保险实行集团公司统筹，缴费费率、待遇支付标准、门诊重症慢性病病种等均按照省直政策执行，各单位员工医疗生育待遇均衡一致，有利于人员内部流动。按该有关企业医疗生育保险属地管理文件规定，集团公司医疗生育保险需分别移交到十二个地市管理，各地市缴费费率、待遇标准、门诊重症慢性病病种等均有很大差异，严重影响集团公司内部职工流动。由于各地市待遇差别大，且多低于原集团公司待遇标准，待遇补差涉及范围很广，且职工就医原始数据难以取得，待遇补差难度很大。

二是社保属地化管理不利于跨区域转移接续。某煤炭公司全国各地子公司较多，外派人员多，并且调动频繁，若纳入地方管理，每次转移需要跨省、地市，参保关系转移接续手续复杂，给职工带来很大的麻烦。每个省、地市的医保政策不尽相同，同样是集团公司的职工，待遇不同，会影响职工队伍的稳定。

三是距退休年龄10年内职工解除合同后的社保接续问题。按照《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，各地社保部门对男性年满50周岁和女性年满40周岁的职工，一般不接受社保关系的转移。某企业征求职工意见了解到，一些职工甚至包括符合内退条件的职工自愿解除合同、领取经济补偿金，但若这些职工解除合同后，将面临社保关系无法转移、无法办理退休手续等矛盾，给企业带来较大不安定因素，需要研究制定相关处理政策，以便做好下一步操作。

四是关于退休人员统筹外费用的问题。1998年煤炭行业下放地方管理后，企业退休人员养老金构成中，煤炭部划为省级统筹项目的部分费用，有的省未予以认可，由企业自行负担。企业退休人员移交地方实行社会化管理时，该批退休人员的统筹外费用将无法支付。

五是职工失业保险和工伤保险只能择其一的问题。某煤炭公司下属矿在2017年去产能职工安置工作实施过程中，与73名5～10级工伤人员（因工致残被鉴定为六级1人、七级10人、八级4人、九级24人、十级30人，未鉴定等级4人），在享受一次性伤残就业补助金、一次性工伤医疗补助金和失业保险金的操作方式上产生了异议，职工已多次前往省有关部门咨询，尚未得到明确回复。

根据《工伤保险条例》，只能由职工个人提出与用人单位解除或终止劳动合同，矿企才支付一次性伤残就业补助金；而根据《失业保险条例》，如果由职工个人提出解除或终止劳动合同，按规定职工不能领取失业保险金；去产能矿井关闭属政策性关闭，工伤职工解除或终止劳动合同实际上并非职工本人意愿。因此，职工认为去产能矿井关闭属于政策性关闭，工伤职工解除或终止劳动合同非本人意愿，按省政府办公厅《关于印发省煤炭钢铁行业化解过剩产能职工安置工作实施方案的通知》规定，他们应同时享受一次性工伤医疗补助金、一次性伤残就业补助金和失业保险金。

六是在2016年矿井关闭退出过程中，需要妥善解决职工遗属抚恤问题。某煤炭公司2016年共有528户561位职工遗属需要抚恤，但上级没有明确安置办法也没有拨付相关资金，企业安置时没有上级规定依据。

五 行政服务维度政策效应分析

1.行政服务质量子维度政策效应分析

（1）正效应分析

我国各主要产煤省均制定了较为完善的煤炭行业职工安置规划，强化了对职工安置工作的风险监控和宣传引导。

（2）负效应分析

资金保障工作仍未有效落实，职工安置费用缺口很大，全国各去产能煤炭企业自身难以解决职工安置费用问题。

案例32：根据山西某大型煤炭企业提供的测算数据，2016年，该企业产能退出矿井涉及6069人，共需安置费用46657万元，已到账国家专项奖补资金22636万元，资金缺口约24021万元。2017年2对矿井退出涉及职工2779人，约需要安置费用20864万元。两年资金累计缺口44885万元，进一步加大了企业资金负担，增加企业经营压力。

案例33：黑龙江省某大型煤炭企业近年来生产经营困难，出现降薪、欠薪和欠保等问题，目前无力筹措去产能职工安置资金。据企业测算，去产能安置5.5万人的总成本为111亿元，其中：内部退养1.07万人需费用10.7亿元，转岗培训1.06万人需费用9.1亿元，通过改制和灵活就业等方式与3.05万人解除劳动关系需支付经济补偿金21.8亿元，工伤残0.32万人需费用35.7亿元，偿还拖欠职工各项权益性债务33.9亿元，人均成本约20万元，按中央财政人均补助上限6万元计算，人均缺口14万元，缺口总额77亿元。除去产能安置的5.5万人以外，企业自2014年以来分流安置和即将瘦身分流安置约5.7万人（含组织化分流职工2.25万人），还需安置费用约63.81亿元。此外，还有符合内退政策的2.7万人，如果允许他们享受煤炭行业去产能的内退政策补贴，并由中央财政给予50%的内退生活费补贴，约需要20.25亿元。

当前，中央财政结合去产能任务完成情况、需安置职工人数、困难程度等因素，已向黑龙江省拨付去产能奖补资金14.706亿元（人均3.7万元），是按照2016年奖补资金总额的80%下拨的，年底如完成去产能任务，奖补资金总额预计为18.38亿元（人均4.6万元）。

案例34：根据安徽某煤炭企业提供的测算数据，2016年，该企业职工分流安置资金共管账户累计收到中央财政奖补资金2.42亿元，升级财政专项奖补资金2.42亿元，当年专户资金利息收入42.11万元，合计4.85亿元。企业实际支用奖补资金3.23亿元，其中，去产能矿井拖欠职工的养老保险费、失业保险费和医疗保险费0.32亿元，离岗退养职工和工伤退养职工2016年度生活费、社保费用1.06亿元，职工经济补偿金1.85亿元。2016年，企业所在市有关部门按照当地最低工资标准1350元/（人·月）核定离岗退养人员生活费，企业实际向职工支付生活费标准为1800元/（人·月），缺口2246.2万元由企业承担；同时，企业继续为劳务输出人员补贴生活费、缴纳社保及住房公积金，每年费用约1000万元。

2.行政服务效率子维度政策效应分析

（1）正效应分析

我国各主要产煤省都加强了与职工安置有关的电子政务和行政平台建设，在一定程度上提高了行政服务效率。

（2）负效应分析

因移交职工人数较多、工作量大等原因，我国主要产煤省各地市社保转移接续的经办效率较低，对职工按规定领取失业金造成困扰。

案例35：河南某煤炭企业在2016年关闭退出矿井人员分流安置工作过程中，下属某矿区于2016年10月底完成了整体职工解除合同补偿金的核算审批和发放工作，并于11月底前将所有解除合同人员名单以电子版形式报送当地有关部门备案，随后办理了职工失业登记表的申报和收集工作，因移交职工人数较多、工作量大，在有关部门接收档案慢和企业整理档案烦琐、进度缓慢的双重因素影响下，部分职工档案超过60天未能及时移交。该省失业保险条例规定，失业人员应当自用人单位终止或者解除劳动关系的证明送达之日（发生劳动争议的，可延长到仲裁或判决生效之日）起六十日内，到当地失业保险经办机构办理失业登记，申领失业证。因此，当地有关部门认为，职工无法按规定领取失业金。目前，该矿多名职工已多次到该矿、当地有关部门提出诉求，要求尽快享受失业金以及失业期间的各项待遇，企业也正在与当地有关部门沟通协调。

此外，工伤人员安置进度缓慢，主要原因是职业病鉴定结果报告周期太长，几个月甚至半年不能得到结果，并且矿井关闭后一级至四级工伤人员移交当地社保部门工作进度缓慢，费用核算标准没有统一规定。该企业2016年关闭退出矿井中仍有54名工伤职工需要待上级或公司鉴定结果出来后进一步依法分流安置。

六 我国煤炭行业就业与职工安置政策效应综合分析

我国自开展煤炭行业职工安置工作以来，已经通过一系列政策措施，取得显著成果，但是仍然存在一些亟须解决的问题。透过以河南、安徽、黑龙江、山西和陕西等主要产煤省为例的煤炭行业职工安置政策效应分析，可以看出，各矿井所在地政府有关部门、煤炭企业和煤企职工之间相互沟通协调、有效解决职工安置问题的机制尚不够健全，这也是职工安置各环节出现经费难筹、人员难安、错位对接、效率低下等问题的关键所在。如何有效平衡、控制职工安置中出现的各种权益矛盾是政府、煤炭企业和职工需要共同面对的问题。

政府和煤炭企业如果仅仅将有限的资源用于满足短期的职工保障性补偿和就业需求满足，尽管会维护好社会与企业的和谐稳定，但难以形成长期的可持续的人力资本价值链。因此，完善职工安置政策，探索与实践有效的煤炭行业职工安置体系，对于政府、煤炭行业和煤炭企业都具有非常重要的意义。

通过对我国煤炭行业就业与职工安置政策的效应分析，发现当前煤炭行业就业与职工安置政策落实存在的主要不足如表8-4所示。

表8-4 我国煤炭行业就业与职工安置政策效应综合评价

第七节 我国煤炭行业就业与职工安置政策体系设计

党的十九大报告强调，“增进民生福祉是发展的根本目的”。在煤炭行业化解过剩产能过程中，要以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导思想和理论依据，着重从三个方向设计我国煤炭行业就业与职工安置政策体系：一是以供给侧结构性改革为主线，着力化解煤炭过剩产能，着力调整产业结构和优化布局，促进煤炭行业转型升级，加强煤炭企业就业保障能力，解决好就业安置、职业培训、工资报酬等问题；二是以“民生为本”为工作主线，坚持企业主体作用与社会保障相结合，科学合理制定职工安置政策，确保安置资金到位，有效落实职工保障政策；三是维护矿城、矿企和矿工的合法权益，构建以三矿协同职工安置体系为核心的长效机制，形成矿城、矿企与矿工价值共同创造系统，实现三矿协同、有序、可持续发展，从而为职工安置政策体系的全面落实提供基础保障。

一 促进煤炭行业转型发展的产业政策建议

1.健全标准和监管体系，建立协同高效的煤炭行业管理体制

科学制定规划和标准。国家加强宏观调控，制定国家煤炭发展规划时，统筹考虑能源需求和新能源的替代空间，规划煤炭产能，设计合理规模的产能储备，保证能源安全供应和煤炭价格的稳定，支撑经济发展。科学制定企业退出规划，根据矿井资源储量、质量和开采条件，有节奏地逐步收缩开采，直至停产。

加强执法和监管。严格监管超产、违法违规生产等现象，防止已淘汰落后产能死灰复燃。对违法企业进行关闭查处和停产监督，违规建设项目清理整顿。

建立协调高效的煤炭行业管理体制和提高政策服务水平。根据煤炭行业在我国能源格局中的主体地位及煤炭行业的具体特点，建立现代煤炭行业管理体制，形成科学合理的煤炭勘探、开发、调运、转化、利用管理机制，以及政府宏观调控有力、行业监管完善、企业活力增强的管理体系。

2.建立健全煤矿退出机制，促进行业转型升级

严格按照国家规定进行关闭和退出。以更加严格的安全环保质量能耗等标准，依法依规推动落后产能的限期退出，退出过程中保证一次性投入和保障职工权益，减少后续投入和避免遗留问题，减少国家长期负担；针对不同类型的煤炭企业，提出差异性退出政策。

严格控制新增产能，盘活闲置资源和资产。原则上停止审批新建煤矿，严格限制新增产能的技术改造和煤矿生产能力项目。同时，充分利用土地、工业广场、塌陷区、办公区、厂房等闲置资源与资产，发展生态农业、养老服务等产业；地方政府出台土地变性等相关优惠政策，实现地方与企业共同建设。

推进兼并重组，提高技术水平。通过兼并重组等方式促进行业集中度的提高，减少煤矿主体数量。

积极调整产业结构，因地制宜转型升级。立足当地优势资源，因地制宜制定转型升级战略，转型方向与区域特色和区域规划有效对接。

设立煤矿关闭退出专项基金和转型发展资金。国家应在借鉴主要产煤国煤矿关闭退出的成功经验的基础上，通过资源税收入、国有资本收益等渠道设立煤矿关闭退出专项基金和转型发展资金，用于资产处置、塌陷区治理、新产业引导等。关闭退出基金和转型发展基金可来自以下三方面：第一，中央政府的国有资本收益；第二，地方政府征收的资源税；第三，煤炭企业自筹资金。

3.完善煤炭市场机制，营造良性市场环境

尊重市场在资源配置中的决定性作用。煤炭去产能等政策短期内获得了一定的成效，但长效措施还要遵循政策引导下的市场规律，尊重市场在资源配置中的决定性作用。

设置公开、透明的市场准入条件。研究制定煤炭市场准入负面清单，严格限制新建灾害严重、地质条件复杂、煤质差的煤矿。提升市场竞争活力，营造良性市场环境，实现煤炭可持续发展。

坚持市场化法治化原则，建立公平竞争的制度环境。在合法合规的前提下，遵循市场机制，通过安全、环保、技术、质量等标准，将破坏环境、安全隐患多、经济效益差和亏损的煤企淘汰掉。

4.多措并举降低煤炭行业成本

健全符合行业发展规律的煤炭税负体系。加快研究完善煤炭增值税政策，并进一步扩大煤炭增值税抵扣范围。充分考虑煤炭产业的特点，改革煤炭企业所得税返还政策，调整煤炭企业所得税税前扣除和折旧政策。

降低物流成本。全面清理和取消涉煤不合理物流收费项目，取消铁路建设基金、港口建设费以及重复收费项目等。同时，推动煤炭行业供应链发展，实现煤炭供应链上企业收益共享、风险共担。

降低融资成本和财务成本。通过剥离、处置无效资产来增加现金流，减员节支增效；通过“债转股”模式缓解债务压力，变债主为股东，节约利息支出。金融企业建设利率市场化环境，降低企业财务成本。

降低制度性成本。加快推进政府职能转变，深化简政放权，全面清理规范中介服务收费。降低社会保险费，研究精简归并“五险一金”，降低企业成本，减轻企业负担。

降低企业内部管理成本。应加快建立健全现代企业制度，完善企业内部预算机制，构建精干高效的组织体系以及激励导向的考核体系。注重实施内化市场管理和对标管理，不断找差距补短板，切实降低企业的内部运营成本。

5.完善降杠杆支持政策，防范和化解企业债务风险

把去杠杆和防范金融风险有机结合，通过财政政策引导企业去杠杆。建立健全企业债务风险评估预警和应急处置机制，依法依规开展市场化债转股，降低金融风险和企业杠杆率，提高资金使用效益。

加快发展和完善多层次的资本市场，鼓励建立市场化的企业资本金补充机制。在企业自身盈利能力下降时，使企业能通过权益融资、股权转让等多种方式补充资本金，逐步将债务融资转化为权益融资，达到降低企业杠杆率的效果。同时加大商贷力度，扩大资金渠道。

促进无效资产退出，减少整体负债水平。加快处置无效、低效资产，布局优势资源，提高资产的整体运营效率。通过申请破产保护，降低整体负债水平，减少固定支出，提高流动性资金的利用。

6.加强煤炭行业科技创新能力，促进煤炭的科学供应能力

强化科研平台建设，构建各种创新平台。构建以煤炭企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，强化科研平台建设，完善研发体系，突破企业的技术瓶颈，提升自主创新能力，形成企业研发投入增长机制。加大对煤炭企业科技创新的投入力度，设立相应的科技创新专项资金。

支持企业自主创新。通过税收、企业财务、资产管理等政策，为企业技术创新和科技成果转化营造良好的政策环境。支持煤炭行业调整和优化产品结构，加大技术改造力度，改造提升传统工艺。

7.深入推行“一带一路”倡议，拓展煤炭企业“走出去”空间

在经济全球化迅速发展的情况下，国家应做好顶层设计，制定相应规划，并针对煤炭企业出台配套指导办法，加强对企业“走出去”进行指导，将我国科学产能、绿色开采等先进理念、技术、标准移植到周边国家，促进当地煤炭科学有序发展，实现合作共赢，拓展煤炭企业“走出去”空间。

二 以民生为本的煤炭行业职工就业与安置政策建议

1.进一步促进煤炭企业转岗安置职工的能力发展

推动职业培训机构建设。各级政府应当围绕劳动力市场需求和煤炭企业转岗安置职工的诉求，坚持政府引导、市场机制、社会参与的原则，加快职业培训改革，全力打造适应产业强市战略需求、企业欢迎、转岗安置职工满意的职业培训公共服务体系，提高职业培训的针对性和有效性；强化政府对职业培训机构的资格认证和监管，建立第三方绩效评估机制，开展职业培训成果的质量考核，优化职业培训项目库；完善职业技能培训项目政府购买成果制度。

加强对转岗安置职工思想及全新技能的教育培训。从根本上转变转岗安置职工的再就业观念，鼓励他们及时调整低落悲观的心态，自立自强，积极主动寻找再就业机会；引导转岗安置职工树立灵活的再就业观念，突破转岗安置职工对国有企业、外资企业、民营企业以及行业和地区的选择限制，找到适合发挥自己才能的工作岗位；树立勇于竞争的再就业观念，使转岗安置职工充分意识到只有彻底更新自身知识技能，才能应对激烈的再就业市场竞争，从而积极主动地参加再就业培训、提高自身技能水平。

鼓励农民工返乡就业，提高对转岗安置职工就业培训的财政支持。对企业为促进职工转岗安置开展的职业培训，可按规定给予职业培训补贴。对失业人员和长期停产职工，要普遍开展转岗培训或技能提升培训，按规定给予职业培训补贴。培训政策和财政支持政策侧重有利于转岗安置职工心理调适、其他行业的专业化技能培训以及创业技能培训等方面。

2.优化煤炭企业转岗安置职工就业环境

优化产业结构，促进煤炭企业转型升级。各级政府在发展规划、产业布局、项目审批、资金安排等方面，提供适度的产业发展优惠政策，引导培育新兴产业，高起点改造传统产业，加快产业结构调整和优化升级，着力发展吸纳就业能力强的产业和企业，重点发展技能门槛低的家庭服务业，为煤炭行业转岗安置职工提供更多就业岗位。在煤炭企业转型升级方面给予更多的政策支持，鼓励煤炭企业发展新产业、新业态，支持煤炭企业优化人力资源结构，灵活进行全企业的腾岗安置。

打通煤炭上下游行业接收煤炭行业职工新渠道。坚持对外开放与对内开放相结合，充分利用国际国内两种资源、两个市场，完善煤炭企业“走出去”政策，鼓励煤炭企业建立与国内外上下游行业的良好协作关系，延长煤炭工业专业化服务产业链，拓宽发展空间，通过煤炭相关专业技术形成专业服务优势，为国内外煤炭行业及上下游行业提供专业化技术服务和问题解决方案，开拓煤炭企业转岗安置职工的上下游行业和海外就业市场。

政府引领金融工具创新，支持煤炭行业职工安置。政府加大对退出煤矿多、职工安置任务重煤炭企业债转股支持力度，支持金融资管公司、地方资管公司对煤炭企业开展市场化债转股，适当增加国有资本注入、财政专项补贴、专项基金投入等资金支持，扩大职工安置资金来源；鼓励商业银行、证券公司、资产管理公司、股权投资基金以及产业投资基金等金融机构参与煤炭企业职工安置。

搭建人力资源共享服务平台。鼓励地方政府以企业为主体搭建区域性人力资源共享服务平台，对就业困难人员建立动态信息跟踪系统，提供“一对一”就业援助，开展跨地区就业信息对接和有组织的劳务输出。

打造煤炭企业转岗安置职工创业平台。各级政府鼓励煤炭企业转岗安置职工成立专业团队，并利用政策打造创业平台，促进专业团队、商业组织、金融机构、研究机构联合和知识集成，促进煤炭企业转岗安置职工的创业技能学习和创新能力建设。将创业平台与商业组织、金融机构、研究机构的信息网络平台有效链接，把商业组织、金融机构、研究机构的创新创业资源纳入创业平台，供煤炭企业转岗安置职工共享与学习，同时转岗安置职工能够通过创业平台的窗口获得创业服务和资金支持。

通过创业平台提供服务，寻求创新成果的对接者与转化者，以及技术难题的解决者与管理问题的咨询专家；转岗安置职工所创办小微企业的各种产品实验检测也可以通过创业平台找到合适的检测中心与服务提供者。

制定一些优惠政策，鼓励转岗安置职工接受创业平台服务，这不仅为创业平台提供了有效的服务机会，同时也可解决转岗安置职工的创业或再就业问题。

支持煤炭企业双创基地建设。积极贯彻国家双创的部署，支持大型煤炭企业充分整合煤炭行业内外部资源，挖掘企业内部潜力，建设“创新与创业相结合，线上与线下相结合，煤炭主业与相关行业相结合”的创新创业模式，建成“资源共享、开放合作、互利共赢、协同发展”的创新创业基地，进一步开拓转岗安置职工的就业渠道。

3.完善劳动关系管理体系

从经济保障、制度惩戒、舆情监测等方面完善劳动关系处理体系。一是完善煤炭行业的工资保证金制度和应急周转金制度；二是加强制度惩戒力度，将欠薪和欠缴社保列入煤炭企业信用评价指标体系，建立企业诚信档案；三是加强预警监测，完善舆情监测信息政府购买服务制度，由专业机构将网络监测到的煤炭企业劳动争议定向转发相关政府部门，促进基层工会早核实、早介入，增强劳动争议处理的效果和提高效率。

完善工会基层组织网络，有效处理转岗安置职工的发展诉求和维权诉求。建立“职业化工会干部—大企业工会干部和工人积极分子—工人群众”多层次有机组织网络，满足基层工作需要，配置人、财、物，切实做到“重心下移、干部下去、资源下沉”，借助强有力的基层工会组织网络，切实高效处理转岗安置职工的发展诉求和维权诉求。

4.深入落实社会保障政策

支持煤炭企业职工提前退休。建议适度放宽拟关闭退出矿井人员退休年龄，对满30年工龄或距法定退休年龄不足5年的人员（目前是内部退养）提前办理正式退休手续，支持煤炭企业优化人力资源结构，轻装前行。

放宽煤炭企业职工退休年龄测算依据如下：根据调查，其他行业普通职工平均每天工作时间为8小时，平均每月工作22天，则每月工作176小时，每年工作2112小时；而煤炭行业普通职工平均每天工作10小时，平均每月工作26天，则每月工作260小时，每年工作3120小时。煤炭行业职工一年内实际工作时长是其他行业职工工作时长的1.48倍，因此，在煤矿工作满10年的职工，相当于其他行业职工工作约15年，按此劳动强度，应当提前5年退休。

另外，按现行政策，特殊工种提前退休政策只适用于国企职工，一旦失去国有职工身份将不再享受。调研中企业普遍反映，国企职工为保留其特殊工种提前退休的待遇，不愿向非公企业流动，在一定程度上影响了富余职工分流的进程。因此，还需要重视和扩大特殊工种的认定范围。

解决当前社保体系中的突出矛盾。建议政府加快提高煤炭企业社会保险的统筹层次，保证统筹区域内主要政策、管理制度、运行标准的统一，解决煤炭企业社保管理的属地化问题，逐步消除大型煤炭企业集团职工内部转岗分流的制度政策障碍。建立煤炭企业职工失业保险中央调剂金，运用大数定律，增强基金抗风险能力，防范煤炭行业出现区域性、系统性、规模性职工失业风险。

建议政府降低去产能任务重的煤炭企业的社保费率。目前，社保费率过高，缴费基数随社平工资逐年快速上涨，煤炭企业缴费负担沉重，许多受化解产能过剩影响较大的煤炭企业无力负担，有的已经欠缴巨额社保费。因此，考虑对化解产能过剩困难煤炭企业优先降低社保费率，减轻企业负担，帮助企业转型升级或转业转产，促进企业为社会提供更多就业岗位。

打造以煤炭企业为主体的医疗管理服务体系。建议各级政府在煤炭企业的工伤残医保纳入地方统筹管理之后，支持企业成立医疗管理机构，建立科学的工伤鉴定、治疗和康复管理体系，减少“小伤大养长养”的现象，保障工伤职工和煤炭企业的合法权益。

5.提高政府对职工安置工作的行政服务质量与行政服务效率

制定职工安置专项规划。中央政府、各个主要产煤省份及各煤炭资源型城市应制定职工安置专项规划，按照规划有序构建“矿城、矿企、矿工”协同发展体系，合理安排资金和安置人员。

增加各级政府对职工安置的财政投入。目前去产能职工安置面临的难点之一是地方和企业配套的安置资金来源问题。因此，一是建议各级政府进一步加大财政资金投入的力度，适当增加奖补资金额度；二是建议中央政府从煤炭行业国有资本收益中提取部分资金，地方政府应从煤炭资源税等渠道中提取一定比例作为配套资金建立职工安置专项基金，并形成长效机制；三是建议研究和制定退出产能土地处置政策，推动各地市加快土地收储，落实去产能奖补配套资金；四是建议扩大专项奖补资金支出范围，对企业内部转岗安置、产能退出矿井异地就业人员政策性支出、伤病亡职工遗属以及离退休人员生活补贴给予政策资金支持。

健全职工安置绩效考评机制。建议各级政府和煤炭企业确保在社保转移接续等职工安置工作各关键节点保持互联互通，建立职工安置工作绩效考评和预警体系，充分落实职工安置工作。

制定煤炭企业市场化解决职工安置问题的政策。市场化解决职工安置问题的政策主要涉及四个方面：一是煤炭企业在产能置换指标交易中将出售指标所得资金按一定比例用于职工安置；二是在产能置换指标交易中能够提供一定比例职工安置岗位或资金的企业，将享有优先交易权或产能置换优惠政策；三是鼓励优势煤炭企业实施兼并重组，帮助被兼并重组的企业安置职工、转型转产；四是鼓励国有煤炭企业通过出让股份、增资扩股、合资合作引入民营资本，促进煤炭企业发展，拓宽企业人力资源流动通道。

促进企业和职工共同参与职工安置政策制定。政府要在煤炭行业去产能以及职工安置工作中发挥主导作用，但并非政府要包办一切。

优化信息发布平台。针对煤炭行业化解产能过剩过程中就业与职工安置问题，掌握转岗安置职工的基本信息和数量，实时监测企业岗位的增减情况，制定科学合理有针对性和实效性的职工安置政策。借助新媒体参与平台拓宽煤矿职工参与政策制定的机会和渠道，利用网络的开放性、及时性和交流双方的平等性增强公众平等、独立参与的意愿，影响政府的职工安置政策制定。

6.根据区域特征灵活制定差异化职工安置政策

不同煤炭基地由于发展实践以及特点上的差异，所面临的压力和问题也各不相同，因此，要解决就业问题，必须针对不同地区的实际情况，一地一个解决方案，抓好生产力布局，开拓新的经济发展和就业模式。对于因为政策冲击受到影响的下岗职工群体，要做好妥善安置，防止他们因受冲击而致贫。晋陕蒙宁甘区是先进产能主要分布区，煤炭工业是所在地区主导产业，职工安置应当以内部分流为主。华东区的主力矿区已转入深部开采，煤炭产业基本进入衰退期，但是华东区其他产业发展较快，区域经济发达，转岗安置职工就业机会较多。东北区企业办社会负担重，历史包袱较重，职工安置压力大。华南区劳动生产率水平较低，生产环境较差，体量虽小，但工伤残职工比例相对较高，对公益性岗位托底安置要求高。新青区受影响较少，煤炭行业未来还将迎来一定的发展期，以接收其他产煤区转岗安置职工为主。

晋陕蒙宁甘区。该地区的转型条件比东北地区略好，煤炭产业还能存续一段时间，要抓住当前的机遇期做好煤炭行业的转型和升级，坚决淘汰没有发展希望的落后产能，对其职工安置政策的几点建议如下。

一是原有煤炭产业基础可以更多地转向清洁煤生产。当前的生产环境污染严重，给煤炭洗选工作提出了更高的要求，可以引导一些初级加工的工作转为深加工，既有利于空气污染治理，也给当地产业指出了另一条发展道路，促进职工的内部分流。

二是加大对煤产地生态修复的力度。生态修复既能创造就业，也能带动一定的就业，更可以为后续发展旅游提供条件。

三是甘肃和宁夏等地可以向新能源的开发利用转型。通过发展设备制造、发电等相关的绿色产业来承接部分传统能源的冗余失业人员。

华东区。该区域煤炭行业可能整体会逐渐压缩规模乃至关停，但由于产业结构相对合理，通过鼓励发展其他行业吸纳就业压力相对较小。该地区经济条件较好，地方政府应当承担更多的财政支持工作，让中央的财政支持向相对落后的东北区倾斜。

东北区。从产业发展规律来看，东北三省未来要出现大规模的新兴产业吸纳煤炭冗余就业可能性不大，无论是制度性还是资金性强行挽救大型煤炭国企意义不大。如何在衰败的背景下，尽量维持社会的稳定才是政策考虑的重点。对其职工安置政策的几点建议如下。

一是从体制改革入手，整顿干部队伍，解放思想，改变官僚主义作风。如考虑政府和国企官员与经济发达地区大规模调换。

二是集中力量发展好主导产业。建议牢牢抓好优势产业——农业，从农业政策入手，给予当地更多扶持。适当发展其他产业，如旅游，对于一些有益于就业的第三产业给予更多灵活性的扶持，如网约车市场等，从而促进煤炭企业职工转岗就业。

三是适当放弃对一些衰败的煤炭资源型城市的强行输血，集中力量发展特大中心城市。有些资源型城市已经不具备重新振兴和崛起的基本条件，也没有办法能够转型。做好大城市公共服务功能的建设，集聚高端服务业，吸引周边人口迁徙到附近，学会抱团取暖。

华南区。由于劳动生产率相对较低，该地区的煤炭行业从业人员有一定的规模。该地区政府应对煤炭企业做好转岗引导，根据各地特点，鼓励发展自然风光和民族风情相结合的旅游业，发展以酿酒、特色食品加工、农产品加工为基础的绿色产业等，从而带动煤炭企业职工转岗就业。

三 政策建议

在当前经济新常态和供给侧改革的现实背景下，化解产能过剩是煤炭行业转型升级的必经之路。与此同时，化解产能过剩所产生的大量就业与职工安置问题已经成为全社会关切的焦点，为政府部门和煤炭行业提出了新要求。为此，本研究从煤炭行业去产能进程和职工安置工作的实际出发，在煤炭行业职工安置政策效应分析的基础上，探索煤炭行业三矿协同职工安置体系的内涵，提出三矿协同职工安置体系的理论框架，为煤炭行业通过有效的职工安置体系设计引导矿城优化职工安置政策和平台、矿企优化职工安置工作、激活矿工价值，奠定坚实的理论基础。

三矿协同职工安置体系（见图8-14）是指，矿城与矿企顺应经济形势和煤炭行业形势的新变化，科学有序利用好现有资源，进一步发挥矿城的平台作用去引导并增强矿企及矿工应对职工安置困境的能力，做好职工安置工作，保证“矿城、矿企、矿工”长期、稳定和持续健康地协同发展，打造矿城、矿企与矿工价值共同创造系统。

图8-14 三矿协同职工安置体系的理论框架

矿城是价值创造的环境与载体，矿企是价值创造的功能单元，矿工是价值创造的核心元素，三者是互相交织、互相依托的。矿城应当以创建人民满意的服务型政府为根本目标，采取“三方联动，协同发展”的模式，建立矿城、矿企和矿工共同愿景，实现资源和功能上的优势互补与高效协同，通过三方联动打造协同发展中各主体、各要素和各环节的有机对接与融合机制，基于价值共创理念构筑起以职工安置为导向、矿城为引导、矿企为主体、矿工为核心的三方协同职工安置体系，提升矿城的产业核心竞争力、矿企的转型升级和可持续发展能力以及矿工的技能素质和再就业能力。

在三矿协同职工安置体系里，矿城应当担负起引导资源配置、优化安置环境及为矿工提供服务和保障的责任，推动矿企做好职工安置工作；矿企应当担负起职工安置的主体责任，充分利用当前环境、转化矿城资源来优化企业人力资本结构，推进矿工的转岗分流和退休退养工作；矿工应当担负起价值创造的责任，充分利用矿城与矿企提供的资源、机会、服务和保障，到最能发光发热的岗位上创造价值，回馈矿企和社会。

图8-15 三矿协同职工安置体系的资源配置与政策落地框架

人力资本价值时代的职工安置体系，与矿城和矿企的战略规划目标、煤炭行业环境、宏观经济形势、劳动力市场状况以及矿工期望都紧密相关。三矿协同职工安置体系是以价值共创为目标导向和核心理念，由价值主张重塑与价值生态系统再造二者合力作用的结果。因此，政府应当充分发挥在去产能背景下煤炭行业职工安置工作中的指导、支持和服务作用，积极推动三矿协同职工安置体系建设，聚集与整合三大价值创造主体提供的各类互补性资源，制定切实有效的职工安置政策，加强矿城和矿企在各要素、各环节的有机对接与融合，优化资源配置，建立起职工安置的长效机制，提高政府的行政服务质量和行政服务效率，切实维护好矿工权益，做好职工安置工作，确保全社会和谐稳定，实现三矿可持续发展和价值共创（见图8-15）。

第八节 未来研究展望

本研究在分析煤炭行业人力资源现状的基础上，分析了化解产能过剩涉及煤矿职工的总量及地区分布情况，基于PEST环境分析从政策、经济、社会、技术四个方面指出了影响就业与职工安置的主要因素，梳理了我国两轮煤矿关闭退出中的职工安置政策和国外职工安置政策，构建了职工安置政策体系的“五维度”模型，并以此为基础，分析了我国煤炭行业就业与职工安置政策效应及不足之处，提出了我国煤炭行业就业与职工安置的总体思路、主要目标以及政策建议。

随着煤炭行业供给侧改革的逐步推进，积极稳妥地做好职工安置工作对于企业和政府而言更加重要。本项目研究成果结合我国煤炭行业当前发展情况，为国家构建出煤炭行业化解产能过剩过程中就业与职工安置政策的顶层设计方案，对各级政府和煤炭企业落实就业与职工安置工作具有较好的借鉴意义。

同时，本研究也存在一定的局限性和需要进一步深入研究之处。首先，本研究以35家大型煤炭企业集团的271处煤矿为研究样本，相较于我国煤矿总体数量，样本数仍显不足；其次，本研究通过对我国安置政策效应分析，对煤炭行业的职工安置工作进行了质性研究，缺乏对煤炭行业不同企业、不同区域间的横向对比研究，这将是职工安置问题进一步研究的侧重点；最后，由于煤炭行业去产能和职工安置工作仅开展两年，在未来还应对去产能重点煤炭企业进行跟踪调研，对职工安置问题进行跨期纵向研究和量化实证研究。

鉴于此，课题组将进一步深入开展研究，针对各区域煤炭企业，提出更具有区域特点的职工安置措施，为政府科学决策、行业健康发展、促进失业人员平稳转岗就业、营造和谐稳定的社会环境提供支撑。