京津冀产业转移的政策建议

由实证研究可以得出结论，京津冀各地经济互补现象明显，产业转移与合作的基础较好，产业转移有着巨大的发展潜力。但在现实的执行当中，因区域行政壁垒过高和区域合作协调机制不完善，自2011年京津冀一体化纳入国家重点战略至今，京津冀经济圈发展仍然缓慢，产业转移的步伐跟不上规划的脚步。因此本书认为落实京津冀一体化可以从以下几方面着手，推动区域产业转移。

第一节 京津冀区域——协作开发，总体规划

（一）打破惯性思维，加强顶层设计

统一的区域规划是京津冀发展的基础。但是京津冀三地行政壁垒很强，产业同构化，发展合作中存在冲突，因此要站在全局，在国家的高度上建设京津冀区域，努力跨越行政界限，强化顶层构建，推进统筹各项工作。应当由国务院、发改委等部门统筹规划，建立高于三个行政单位的中央领导小组以及相关协调机构，领导小组要统筹规划整体布局，在京津冀经济圈内制定区域整体规划，明确三地产业分工、功能定位、设施配套、城市布局等重大问题，当好产业转移的“带路人”。协调机构要协调区域内各利益相关部门，解决跨越行政边界的区域产业转移问题，建立三地之间常态化的沟通、交流、联络机制，做产业转移的“润滑剂”。同时还要发挥民间组织与研究机构的作用，如行业联盟、商会以及各高校相关研究中心，鼓励其参与区域内招商引资，收集行业数据，并由高校研究中心进行调查分析，这样有利于发现并指导监督产业协调发展中的一些问题，同时建立其与相关职能部门的沟通机制，广开言路，征集相关建议，为政策的制定提供依据。各地方政府要着力加大对协同发展的推动，打破惯性思维，开阔自身视野，提高执行效率，建立“区域考核评价”机制，彻底贯彻问责制，对不顾区域利益的行政行为和不作为现象进行严厉惩治，破除“唯GDP论英雄”“地方保护主义”等思想，充分发挥地方政府作用，当好产业转移的“螺丝钉”。同时，各地方政府还应当顺应市场规律，发挥市场“看不见的手”的作用，推进经济体制和行政体制改革，打破区域间的行政、司法、财税等障碍，尝试建立一个三地统一的司法、财税体制，可以借鉴欧盟经验，打破原有的行政区划，在区域内制定统一的货币政策和财政政策，简化行政审批，减少审批流程，统一税收标准，方便中小企业跨区域自由流动，将市场作为产业转移的“发动机”，发挥市场的配置作用，以及政府的推动作用。在产业转移中，政府的功能定位主要是纠正市场失灵和打造优良的经济合作环境，建立一套服务于整个京津冀市场的准入标准，确保区域内产业的公平竞争和正常市场秩序的维持，如安全管理标准和监督检验标准等，当好产业转移中的“技术员”。

（二）推动产业对接协作，实现错位发展

想要促进产业合作，需要从横向、纵向两方面进行考虑。在横向上要利用产业集聚效应，利用各地生产要素等方面的比较优势，强调市场的引导作用，形成具有本地特色的主导产业；在纵向上要理顺三地产业发展链条，对接产业规划，避免同构性、同质化发展，形成区域间的产业合理分布和上下游联动机制。从产业转移过程中的产业分工来看，传统的产业部门分工主要是部门分工的专业化，是不同部门的分工；而新型的产业分工则不同于传统的产业分工，尤其是迈入信息时代以来，新型的产业分工更注重市场细分，贴近市场的细微需求，把重点放在产品及其功能上，在产业协调的过程中以实现产品专业化和功能的专业化为手段，来实现区域利益的有机结合。这样既有利于促进地区间的产业合作，使合作各方实现互惠互利、合作共赢，也在城市间形成了具有特色的产业分工体系，打造出完整的产业链。

从产业对接协作、错位行进的路径来看，首先要规划京津冀经济圈产业的方向，其次要明确区域内各城市的定位，最后要积极推进制度创新和技术创新。从总体规划来看，京津冀经济圈是国家重点战略，目的是打造中国新的经济增长极，这样的定位决定了京津冀经济圈必须是超一流的，与珠三角、长三角城市圈相媲美的，因此京津冀经济圈的产业结构必须要优化，产业规划必须要超前，产业布局必须要合理。从制度创新与技术创新角度来看，北京是全国的政治中心，有着独一无二的政治资源，同时还是全国的教育中心，拥有众多的科研院校与丰富的人才储备，我们应当发挥这一优势，在体制和机制方面，进行产业一体化和产业链等方面的创新，以高新技术产业基地和先进制造业基地为目标建设京津冀经济圈，实现一体化发展。

（三）加快京津冀经济圈要素一体化的建设

要素一体化，包括资本与商品的自由流通、人员的自由往来等生产要素的随意流通。区域合作发展中，要素一体化是最基础的物质要求。首先，北京、天津、河北三地政府要加速构筑区域内综合交通系统，建立完整的物流体系，统一开展区域内城铁、高铁等交通项目的建设，突破行政规划的限制，促进劳动力与商品的自由流动。其次，增强在能源领域的合作，统一建设能源供应体系，降低区域间的生产、生活成本。再次，北京、天津、河北需要实现资本、人才引进，市场开发，土地建设等方面的政策统一，平衡社会保险、教育服务资源及公共建设，降低要素流动成本。最后，开放资本市场，实现资本自由流动的目标。首先天津应同北京合力实现资本市场一体化，充分利用北京和天津滨海新区的政策优势，实现京津冀经济圈一体化。

针对要素一体化，最重要的问题是基础设施建设问题，而基础设施建设最重要的是资金的问题。按照现在河北省的城镇化发展速度，到2020年，河北的资金缺口将达到1.1万亿元，而据财政部近期统计，要保证京津冀一体化顺利实现未来六年内需要投入至少42万亿元。针对这一问题，我们认为有必要为产业转移与承接建立京津冀经济区基础设施共建基金，资金的来源可以考虑三个方面：北京市、天津市以及河北省的政府投资，各地的投资，以及中央的财政支持。比如，北京进行产业转移，河北省作为承接地，北京应当出资对河北进行支持，同时也可以向中央财政申请资金支持。

（四）完善京津冀经济圈城市群体系

京津冀地区优势资源明显，在产业合作方面很有优势。但优势扩散效应的发挥严重受限于区域内的二元经济结构，妨碍了北京、天津、河北经济圈产业的繁荣。特大城市附近的中小城市是特大城市发展的助力，因此要加强城市间的分工配合，优化空间结构布局，加快区域内城镇化的进程，发展一批有特色的中型城市与卫星城市。首先，要严格控制中心城市人口规模，利用教育、户籍等政策合理驱使人口由中心特大城市自发有序转移至其他地区，并适当放松非本地人口落籍条件，增强中心城市周边卫星城市的城市服务，改善其居住环境，充分发挥其地域区位长处。其次，要更加深入提升关键位置城市的综合辅助职能，具体来说，当前应尽快解决天津、河北、沧州、衡水等地的快速交通问题。再次，现在秦皇岛、黄弊、京唐、天津四个港口还没有充分发挥作用，仍然是在“没有吃饱”的状态，所以京津冀三地应合资合力在全面提高天津、秦皇岛港口现有能力的基础上积极发展王滩、京津港、曹妃甸和港区港货运能力，扩展京津冀经济区出口通道。利用中心城市的辐射关系形成区域内新的经济增长极。最后，加快发展区域内广大中小城市和小城镇的特色经济，缩小河北地区同北京、天津的经济差距，为产业转移奠定优良的基础。

第二节 产业转移方——引导和驱动产业转移

（一）充分发挥京津冀地区北京产业升级的引擎作用

首先，北京市作为全国性的金融、信息、科技与商贸中心，要着力提升其生产性服务业在区域中的辐射带动作用，积极发展面向区域的金融、信息、科技和商贸等服务，为区域发展提供人才、资本、科技等方面的支持，实现产业环节在区域内的转移和配套。其次，发挥北京作为总部中心、市场中心和信息中心对区域产业分工合作的引领作用，支持总部企业在区域内建设生产基地和配套服务基地，形成研发—制造—物流—分销完善的产业链条。再次，还要利用北京的巨大人口优势，发挥其消费能力，将市场做强，促进相邻地区行业的发展。最后，利用北京各种各样咨询机构的人才专业优势为中小企业提供专业技术支持，为其寻找合作对象，实现产业升级，促进企业技术转移和产业转移。

（二）加快自身的产业结构升级

北京市曾经是北方的工业中心，有着品类繁多的制造业，随着经济的发展，一些传统制造业已经不适合北京未来的产业规划，给北京带来了严重的交通、污染等问题。因此北京应积极加快自身产业结构升级，一方面淘汰转移落后的产业，如金属、橡胶、木材、化工原料等，将加工产业转移，实现产业结构升级，为新兴产业腾出发展空间，同时缓解污染、交通等问题；另一方面要契合自己的定位促进高附加值的新兴产业的发展。北京发展高端产业，需要利用自身人才、科技、资本的优势，优先发展现代服务业和高新技术产业，努力提升自主创新水平与产业竞争力，优先发展高科技制造业和高新技术产业，提升就业水平，强化区域影响力。

（三）加强与外围地区的产业合作

作为京津冀经济圈的核心，北京在明确产业转移的基础上，要加强与天津、河北的产业合作。北京农业人口的消费旺盛，需要大量农副产品，北京农副产品一直来源于其周边地区，可以利用这一优势加大农业深加工力度，由北京提供资本、人才、市场，河北提供土地、劳动，实现农产品生产的标准化、安全化、精品化。在工业方面，北京作为产业转移方，要对转出企业提供指导帮助，明确一批有明确地产权、长产业链、较强市场竞争能力的企业集团；对预留企业要鼓励企业投资多元化，通过合理的产业分工将不同的产业链分布区域同其他区域链接来提高区域经济协调的程度，在现有的原始区域合作的基础上，应继续深入，来扩展现有的产业链。在服务业方面，北京应发挥生产性服务业的优势，特别是注意科学和技术对现代制造业的影响，扮演京津冀经济服务业务的领头羊。此外，京津冀经济圈也有强大的旅游优势，北京有着广大的旅游业市场，而河北、天津也有着丰富的旅游业资源，京津冀应加强与周边地区的合作，整合旅游资源，发挥旅游潜力。

（四）建立区域间利益分享机制

北京、天津，以及河北省分别作为首都、直辖市和普通省份，在行政级别上有明显差距，这也在某种程度上导致了社会福利分配、基础设施建设、公共服务供给和生活成本上的差异。北京具备的优势条件吸引了天津和河北的大批人才以及优势资源，虹吸效应拉开了各地区的经济发展水平以及居民生活水平的差距。而收入水平和消费结构的差异又会影响到相关地区、相关产业的发展。为促进区域内产业的协调、优化，产业结构必须消除这种差距，北京应建立区域间的利益补偿机制。首先创造条件提高居民尤其是农村居民的收入水平，对贫困地区居民扩大转移支出，提高欠发达地区的社会保障水平，化解城乡二元制矛盾，增加居民的财产性收入，完善土地流转制度，使农民能从土地流转中获得收入，让农民的收入来源多样化。在消费方面，创造良好的消费导向，引导居民进行合理消费，提高消费支出，使消费成为京津冀地区经济发展的主要力量。在公共服务上，建立医疗、卫生一体化的服务机制，建立跨区域的医疗集团，推动养老保险互通使用，使跨区域就医可以及时结算，做到社保信息共享，使劳动者在年老乃至丧失劳动能力后没有后顾之忧。收入的提升以及社会保障制度的完善可以在很大程度上促进消费能力的提高，进而为产业的优化升级注入动力。

第三节 产业承接方——提高自身水平，承接产业转移

北京对于周边地区的经济辐射效应取决于周边地区的经济发展水平以及相关的产业承受力。要保证京津冀经济圈内的产业转移顺利、有序、高效地进行，北京周边区域需要做到以下几点。

（一）明确自身定位，承接适合自身发展的产业

京津冀各地经济发展缓慢的一个原因是各地区不是基于各自的优势来发展、承接产业，而是只管“接”而忽视了“承”，承受不起产业发展的相关条件要素，因此竞争大于协作。首先，津冀应基于自身的现实状况，发掘地理位置与北京相邻的长处，发展适当的产业，扩大业务，充填北京等中央城市市场的空白。以现阶段北京和天津地区的金融行业为例，北京是我国目前为止除上海外金融行业最为发达的城市，国有控股银行、城市银行、股份制银行以及其他大大小小的金融机构遍布大街小巷，并且北京是我国许多大型银行的总部所在地，拥有雄厚的金融基础和资本储备。相对于北京而言，天津地区的金融业在近年来也呈现快速增长的趋势，银行存差不断扩大，但是，由于天津近年来经济建设速度的加快以及产业结构的调整，其对资金的需求在不断扩大，本地的资金很难自足，这就在一定程度上为北京和天津的金融合作创造了客观条件。在金融目标定位方面，北京致力于把自身建设成为国际金融管理中心，天津要建设成国际金融运营中心，并且在自身的功能定位上，前者定位于发挥自身的金融总部的宏观决策力量，后者致力于发展服务于经济的金融操作机构。就具体定位来看，天津地区的经济相对比较发达，在原有工业发展的基础上，天津可以依靠首都和自己的技术，加强技术转变，将当代制造业的发展作为头等任务。而发展较为滞后的河北省应该充分发挥自己的传统优势产业，大力接受北京和天津的工业支持，以及承接垂直分工的相关产业。

引入的行业也应该选择，北京以及天津现阶段向河北省转移的主要是一些低端的制造行业和传统的加工产业，如食品加工、服装加工这些低端的劳动密集型产业，以及钢铁、冶金、机械制造等资源消耗量大且污染比较严重的传统产业。从表面上看，河北省成为这些企业的避难所、北京和天津的“垃圾桶”。这些企业转移出来以后能否持续发展，对这个问题我们应该有清醒的认识。首先，天津和北京转移出来的产业多由廊坊、保定、唐山等具有资源优势和地理位置优势的地区承接，这符合产业转移的梯度规律，也和河北省自身的比较优势相匹配。目前国家已经推出了京津冀地区治理空气污染的合作机制，因此，天津和河北应该正确理解“产业转移”与“循环经济”的概念，结合短期效应和长期效应，根据行业的具体实际来评估可行性，进行市场前景分析与计划，一步一步实施，在最大程度上减少污染。河北省作为主要的承接地，首先要转变态度，变被动承接为主动承接，对自己的产业结构以及现存产业链要有清醒的认识，把技术纳入产业链，企业纳入产业群，园区纳入产业圈来考虑，有的放矢地进行承接。其次，建立产业承接的负面清单，明确不接受的企业，把好承接项目的转入关口，突出产业特色，明确地区功能定位，避免各地区为争夺利益造成资源浪费和生态破坏。

（二）创建优良的投资环境，加强产业基础设施建设

天津和河北要为产业转移提前做好准备，这包括硬件、软件以及相关竞争市场三个部分。硬件方面需要改善的主要是京津冀承担公共服务设施供应的能力，应改善公用设施服务水平，促进公用基础信息的发展，成立适合的基础信息设备；软环境主要是建立一个平等的、竞争的环境，创建一个优良的资金氛围，并特别为企业集团实施优惠，激励企业集团进入市场；竞争环境需要做的是强化技术支撑模式、科技创新、员工质量、工业匹配支撑等，做好同对方的交流工作。并且，由于落后的经济和社会环境，河北省城市化率不高，阻碍了河北省的产业前进步伐，并阻碍了其相对北京的工业竞争力传输，因此，河北省在城市化发展的进程中，应首先强化与北京的合作，提高同北京的公共设备和城市生产资料的共用程度，提升地区内城市的联合度，为工业迁移做准备。此外，应将发展当代工业产业作为第一要务，建设更强大的企业，提高企业的区域竞争力和凝聚力；全面筑建和全力使用开发区，把它们作为介质，强化公共设备并支持服务系统的开发，加快开发区内的企业聚集，形成聚集效应，形成新的经济增长极。现阶段，天津的滨海新区、京津城际新兴产业带、河北的曹妃甸新兴产业带等已建成我国北方地区先进的产业园区，并且集聚了一批高科技产业、先进制造业和现代服务业，这为产业转移打下了良好的基础，在此基础上我们要进一步挖掘潜力，形成点—线—面的产业分布格局。

（三）积极引入生产要素

在产业迁移的过程中，生产要素有非常重要的职能。津冀需要发挥其重要的地理特长，着力引入当地缺乏的元素，如资本、科技和企业人才。要激励发展生产要素的生存空间，用多样的方法来促进整个地区的生产要素流动。从资金的角度来看，北京是中国北方的金融管理中心，拥有雄厚的资本储备，而天津、河北在承接产业转移时，需要大量的资金支持，因此可以考虑建立一个京津冀协同发展基金，吸引民间资本，解决资金问题。从技术的角度来看，北京拥有着众多的一流高校，有着强大的科技研发能力，天津和河北可以建立区域内的创新服务平台与运行管理机制，积极接收、转化北京的科技成果，加快科技成果转化基地的建设，以科技创新平台为载体实现北京、天津以及河北的联动式发展，共建一批先进的产业园区。从人才的角度来看，三地要建立高层次、高频率的人才交流合作机制，同时要大力引进人才，在收入、交通、户口和住房等方面给予补贴与优惠。最终实现相关产业结构的全面升级与改良。