改革全国煤炭订货会 建立现代煤炭交易市场体系

（一）全国煤炭订货会的发展、现状及存在问题

全国煤炭订货会就是对煤炭销售量、消费量、运输量和价格四个要素进行年度计划和配置。根据四个要素在不同时期的决定机制和规模，业内人士认为全国煤炭订货会可以分为三个阶段。

第一个阶段（1953～1982年）。煤炭销售量、消费量和运输量采用计划方式进行分配，是典型的计划经济模式。这一时期，乡镇煤矿产量不大，煤炭供需的主体基本上是国有企业，由于煤炭产量和铁路运力严重短缺，国家采取统一分配和调拨的方式，对保证国民经济平稳运行起到了重要作用。

第二个阶段（1983～1992年）。煤炭销售量、消费量和运输量采用计划分配和市场订货相结合的方式，在坚持国家计划分配为主的前提下，增加了市场调节的成分。这一阶段，煤炭价格还没有纳入订货会管理范畴，以国家计划价格为主导形式。1987年增加了指导性计划形式，即对超核定能力、超计划生产的煤炭实行了加价、议价政策。

第三个阶段（1993年至今）。煤炭销售和消费在国家指导下采用订货方式进行配置，煤炭运输量计划分配部分由国家进行微观管理配置，煤炭价格开始纳入全国订货会管理范围。对列入重点计划的电煤，从1996年开始国家采取了政府指导价或参考价的形式，2004年6月开始，国家明确取消电煤重点合同计划内外价差，价格由供需双方自主确定。

目前全国煤炭订货会突出的弊端和问题主要表现在以下几方面。

1.“市场”与“计划”体制矛盾十分突出

国家在推进煤电油运行业的市场化进程中，体制改革力度不一，进展有快有慢，引发体制矛盾。这样产生了两个问题。一是使一部分煤炭总是在“计划”的体制中流通，煤炭完全市场化步履艰难。二是企业利益不均。现在纳入国家重点订货计划的煤炭只有4.2亿吨，大部分是国有重点煤炭，而铁路煤炭货运总量今年将超过9亿吨，全国煤炭销售量将超过17亿吨。形成了“小计划”与“大运力、大市场”的市场结构特征，使不同所有制企业在产、运、需各环节存在着“计划内、外”引起的巨大差异，产生了企业间、行业间利润分配不均等新矛盾。

2.政府职能“错位”、“越位”、“缺位”问题有待解决

在市场经济体制中，政府的职能主要是进行宏观调控，不宜进行直接的微观干预和利益分配。但是在订货会上，政府现在没有完全进入宏观调控的角色或调控能力不足，存在“缺位”问题；还在习惯性地进行直接干预和直接分配，有“错位”和“越位”之嫌。

3.电煤价格形成的市场机制尚未建立

现在的电煤价格并不是完全按照市场供求关系来确定，主要还是沿用政府定价机制。退一步讲，即使政府退出电煤价格之争，在现在市场条件下，煤炭供需双方也没有就如何按市场经济的要求确定煤炭价格的机制达成共识，全面、完善、合理、科学的煤炭价格形成机制并没有完全建立。

4.运输能力不足成为制约煤炭市场化的重要因素

近几年来虽然铁路、交通部门不断挖掘潜力、优化结构，使煤炭运输实现了较快的增长，但仍然赶不上更快的需求增长，出现了煤炭运输十分紧张的局面。其中，铁路运力成为制约煤炭运输的关键，目前港口能力也基本接近饱和。

5.交易方式比较单调，市场参与面较窄

现在煤炭订货基本上是以订货会形式为主，没有采用交易所交易、场外柜台交易、电子交易等现代煤炭交易形式；交易合同时间跨度为一年，不符合中国现货交易量大幅增加、长期合同比例加大、一年期合同比例缩小的趋势；全国煤炭订货会主要针对重点煤炭生产企业、重点煤炭用户和铁路、水运重点运输部门，市场参与者比较单一。没有把非重点用户、非重点煤矿、中间贸易商和经纪人等中间环节吸引到市场中来，市场交易不活跃。

6.交易行为不规范，合同兑现率较低

煤炭产需双方没有统一的煤炭贸易合同，没有对煤炭进行商品化管理，没有与交易相适应的公平、公正的贸易惯例和贸易规则，交易行为很不规范，因而引起大量的商务纠纷。订货会上签订的合同在执行过程中由于市场条件发生变化，供、需、运三方可能因各自的利益而不履行合同，合同兑现率较低，合同严肃性受到质疑。

煤炭订货会的上述问题，导致了煤炭订货会成本高、效率低、社会影响差，导致了行业间利益分配不均，导致了流通中的灰色交易，不利于煤矿自身建设和可持续发展，不利于政府职能转变、依法行政，不利于能源市场的稳定供应，不利于社会主义市场体系的建立，改革已势在必行。

（二）全国煤炭订货会改革的基本思路

1.指导思想

以党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神为指导，以保障煤炭市场稳定和均衡煤炭产运需各方利益为目标，以市场优化配置资源为原则，加大对电、运改革的力度，维持国内煤炭支持国民经济发展的支撑体系。经过10年的努力，建立一套适合中国国情又与国际煤炭市场接轨的煤炭交易市场体系。

2.基本原则

第一，尊重市场，合理调控。加强市场配置资源的基础作用，由市场对煤炭生产和消费量进行调节。政府宏观调控应当“有抓有放”，对运能严重短缺的运输业，应当加大宏观调控力度，对已基本平衡的煤炭产需量，放手让市场发挥作用。第二，推进改革，创新体制。主要是要建立一套促进能源现代综合交易体系建设和发展的制度。第三，坚持企业主导地位，供需双方自主交易。对于各种商业要素，如合同量和价格，均由买卖双方自主决定。倡导煤炭产需双方建立长期合同关系。第四，改革运力配置方式。在运能紧张地区，要做好宏观调控，做到“运尽其用”，在运能富裕地区，让运输企业根据市场情况自行进行运力安排。第五，完善价格形成机制，购销双方按市场要求协商定价。第六，交易规范化。产运需之间要依法签订买卖合同和运输合同，按贸易惯例办事，严格履行合同。第七，订货市场化、手段现代化、交易场所层次化、市场多元化、交易产品多样化。第八，视野全球化。中国煤炭市场是世界煤炭市场的重要组成部分，要从“调控世界煤炭为我所用”和“利用中国煤炭引领世界煤炭市场”两个高度处理中国煤炭市场与世界煤炭市场的关系。

3.主要目标

逐步取消全国性煤炭订货会，建立分品种、分区域、有层次、相互竞争的、有形市场和虚拟市场并存的现代煤炭交易市场体系，为市场配置资源、稳定煤炭供应、发现市场价格提供保障，为构筑未来中国综合能源交易市场打下基础。

（三）对策和建议

1.深化体制改革，着手完善市场调控体系

市场宏观调控主要解决以下问题：一是煤炭产运需能力协调发展的投资调控，建立起投资需求的市场化自动调节机制。二是对会议组织体制改革，采用商业化模式运作。现在组织全国煤炭订货会的机构是“一委二部一协会一公司”，即国家发改委牵头组织，铁道部、交通部、中国煤炭工业协会、国家电网公司参与。要对这种组织订货会的形式进行改革。坚持政府部门进行宏观调控、企业进行交易的原则，把政府职能和企业职能分开。政府不要直接对企业下达煤炭供应和铁路运输计划指标。要根据国民经济总体发展需要，组织专门力量进行研究，较为及时地向企业提供未来1～3年的煤炭产、运、需总量预测，出现较大矛盾时，适时采用宏观调控手段，如财政、税收、价格、货币等政策，进行调整。三是尽快组建中国煤炭贸易协会。淡化垂直管理、条块分割、计划管理的观念，整合煤炭、电力、冶金、交通、铁路等煤炭供应采购环节的一部分职能，由这些行业的大型骨干企业横向联合组建中国煤炭贸易协会，提高人员素质和专业水平与服务水平。协会的基本功能是，提供煤炭产运需贸易场所；制定交易规则和标准合同，确定典型商品煤，为企业自主交易创造条件；举办煤炭市场论坛，提供煤炭市场供需交流平台，规划煤炭市场体系建设和健康发展等等。

2.着力制度创新，推进煤炭市场快速规范建设工作

煤炭市场要快速发展，还必须在以下方面进行制度创新。一是在电力“竞价上网”之前的过渡期内，尽快实施煤电价格联动政策。二是建立行政执法监管法律体系，依法监管，防止越位干预情形发生。这些情况包括政府对煤炭资源进行有选择的非市场化分配，硬性确定煤炭价格和产量等。三是改革现行市场结构模式，建立多层次市场体系。四是启动和激发微观经济主体的经济效益。除了各类煤炭产运需企业外，还要引导其他机构和个人参与煤炭市场建设，使煤炭市场交易活跃起来。五是建立与完善煤炭市场各项基本制度和配套支持系统。六是引入多品种能源产品交易机制和能源风险管理制度。

3.取消重点行业、重点用户、重点合同，各行业平等依法自主交易

加入WTO后，中国各种不同类型的企业都要在市场上直接参与竞争，去适应“适者生存”的自然法则。政府要为这些企业创造公平竞争的环境，对不同类型的企业实行公平国民待遇。在运力短缺时期，在取消重点行业和重点用户的同时，应当让具有一定供煤和用煤规模的生产用煤企业占据煤炭订货交易主导地位，优先保证这些企业的煤炭运输，鼓励这些企业建立长期的煤炭贸易和运输合同关系。规模经营无论对煤炭产需企业，还是对运输企业，都是一种提高经济效益的重要手段，因此，优先具有一定规模企业的做法是一种经济调控方式。各企业要在市场交易中占据主导地位，在国家宏观调控政策指导下，供需双方企业自主协商确定交易数量和价格。

4.引入竞争机制，对煤炭产运需进行市场化配置和衔接

在运能总体短缺的第一阶段，全国要区分情况采用不同方式对煤炭产运需进行优化配置。在运能基本能够满足运输需求或稍有富裕的地区，例如沿海地带或规模扩张后的大秦线地区，煤炭产需量完全由供需双方根据市场情况确定，取消铁路盖“货源核实章”的做法。在铁路运能短缺的地区，采用四个步骤进行产运需量的配置。第一步，煤炭生产方提供资源供应情况，包括生产量、可供资源量、新增量、品种、布局等情况，煤炭需求方提供按行业分地区的需要量、新增量、煤种等情况，双方进行交流和公示，进行初步量价对接。第二步，国家要加大宏观调控力度，提高全国订货会铁路运力分配比例。要以上年铁路实际煤炭货运量、线路通过能力和限制口通过能力为基数，同时考虑铁路新增运力和煤炭新增产量，调控出一定比例（例如80%）作为当年铁路运力和煤矿衔接的指标，铁路部门要对这部分运力予以保证。第三步，对上一步确定的煤炭发运量、线路通过能力和限制口通过能力，由煤炭产需双方进行对接配置。根据购销量规模情况，将企业依次划分为几个档次，采用“高考录取”模式，从大到小分档顺序配置，同一档次，量大优先进行配置，同一线路和流向上的煤炭产需企业通过竞争机制确立量价关系。铁路的能力就是“录取”的总规模。第四步，煤炭产需企业之间要签订规范煤炭购销合同，产需企业要与运输企业签订具有法律效力的运输合同。对于煤炭产需不平衡部分，以其他交易方式解决。

第二阶段，在运能和港口装卸能力基本满足市场的情况下，政府要继续搞好宏观总量调控工作。要使煤炭能进行相对自由流通，进行市场化配置，煤炭市场能够平稳运行，煤炭生产能力、消费总量、运输能力三量之间必须有一个合理比例关系，即最大煤炭生产能力是正常煤炭消费总量的120%左右，运输和装卸能力比正常煤炭运输需求量高15%～20%，这就是政府宏观调控的目标。交通运输和铁路部门应当为煤炭市场化积极创造条件，不以运力和流向等因素限制煤炭交易和流通，要根据煤炭市场情况，改造和建设线路，加强运营管理，适当提供运能，为保障煤炭流通提供优质服务。煤炭产需企业要根据政府总量调控目标、市场供求状况，依据交通和铁路提供的煤炭运装能力，通过充分竞争，确定产需合同关系。

5.完善和建立煤炭市场机制

第一，完善和建立“三种煤炭交易市场”，就是要完善“传统煤炭交易市场”，建立“场外柜台交易市场”和“期货市场”。“传统煤炭交易市场”指全国煤炭订货交易会、分省区域订货交易会、购销双方直接面对面一对一谈判交易、招标、煤炭交易所、电子商务、煤炭大会或论坛等交易方式和场所。

煤炭“场外柜台交易市场（OTC）”，是煤炭交易者在正规商品或期货交易所之外，就实物煤炭、即期/现金/实物交割/远期煤炭合约、煤炭价格指数等煤炭产品或其金融衍生类产品进行买卖的场所，主要通过电话、传真或电子网络竞价系统等形式实现，有近十年历史。它既包括场外（OTC）现货市场，也包括煤炭远期市场，是介于传统煤炭交易市场合煤炭期货市场之间的一种正在快速发展的市场。

煤炭期货市场是围绕期货交易所的煤炭及其衍生品种进行交易的市场，既可以对煤炭商品期货，也可以对其衍生品如煤炭价差、套购、期货期权进行交易，具有对冲价格风险和发现价格两大功能。建议中国推出煤炭期货品种，建立全国煤炭期货市场。

第二，创建“三种煤炭价格指数”就是要建立与上述三种市场相对应的煤炭价格指数。传统煤炭交易市场要推出合同价格指数、实时现货交易指数、发货价格指数、结算价格指数等；柜台交易市场要推出现货交易指数和系列远期合约价格指数；期货市场推出煤炭期货价格指数。形成涵盖地域广泛、时间序列合理、品种齐全的现货和期货煤炭价格指数体系。

6.改革中国煤炭统计制度和内容

近几年能源供求矛盾的产生，与中国能源统计不准确不无关系，煤炭产量有多种版本就是一例。建议与国际能源统计接轨，借鉴国际能源署（IEA）和经济合作与发展组织（OECD）在能源平衡的表格设计、供需项目、产品目录、指标范围与计算约定、数据采集方法和程序、整理汇总、分析描述、发布交流等方面的经验和做法。在煤炭用途上应该打破“工厂法”，终端消费应按其能源平衡表对部门进一步细分。在煤炭数量方面，要打破“原煤法”，采用经洗选除掉无机杂质后的“商品煤”办法，并用商品煤分品种的热值计算，尽量使用热值来计算，反映实际消费情况，并逐步由“标准煤法”向“标准吨油当量”过渡。要打破现在还沿用的“计划经济时期”形成的只管煤炭生产和实物分配的统计项目设计思想，要增加适应“市场经济”需求的统计内容，例如成本、价格、劳动生产率、运输方式及费用项目。动力煤价格应当折算成高位发热量价格等。

7.从世界市场一体化的角度正确处理“国内市场”和“国际市场”的关系

政府要从经济全球化、资源配置市场化角度和符合WTO精神点出发制定国内煤炭市场与国际煤炭市场协调发展的战略。注意解决两个问题，第一，价格问题。一是出口煤炭价格过低，中国出口煤炭质量处于中等水平，但是离岸价最低。二是按WTO精神，同质煤炭的出口价与国内市场煤价格应基本一致；第二，市场份额问题。对煤炭和焦炭出口许可证不要把量固定在一个水平，要根据国际市场需求量变化情况、价格变化趋势、中国资源情况，确立中国动力煤和焦炭在世界市场份额的中长期战略，对许可证量进行适时调整，以稳定市场和取得最大国家利益。