加快推进我国煤炭税费制度综合改革研究报告（2013年2月）
2012年，国家能源局在总结山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点经验的基础上，结合我国煤炭工业实际，提出了加快推进煤炭税费制度综合改革的建议。建议提出后，主管领导亲自主持“中国煤炭经济30人论坛”进行专题研讨，要求深入开展该项改革研究。
为开展好煤炭税费制度综合改革研究工作，我们与中央财经大学税务学院合作，成立专项课题组。经过三个多月的努力，完成了此报告。
报告认为，新中国成立以来，我国煤炭税费制度建设取得显著成就，但仍存在税费负担过重、收费名目繁多、税“费”化严重等一系列问题；这些问题已严重影响煤炭产业乃至整个国民经济的健康、稳定和可持续发展；要深刻领会国家能源局建议精神，加快推进煤炭税费制度综合改革，建立健全法制规范、效率优先、兼顾公平、与煤炭产业在国民经济中的战略地位相一致、与市场经济体制相适应的新的税费制度体系。
一 目前我国煤炭税费制度
新中国成立后，为保障社会生产生活对煤炭的需要，政府对煤炭产业一直实行单一的低税率政策，主体税种是产品税，税率为3.35%，国有煤炭企业全部税收占煤炭销售收入的比重平均为5.58%。
1979年下半年，为适应改革开放形势发展需要，增值税试点工作在少数地区开始，征税范围仅选择机械和农业机具两个行业；1984年，国务院颁发了《中华人民共和国增值税条例（草案）》，财政部颁发了《中华人民共和国增值税条例（草案）实施细则》。这标志着，增值税制度在我国正式建立。1992年国家颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，煤炭企业开始缴纳资源税。
改革开放促进了经济发展。为适应经济发展需要，政府开始了建设性收费，如1986年开始征收港口建设费和资源补偿费；1988年，开始征收电力建设基金；1989年开始征收土地复垦费；1991年开始征收铁路建设基金等。其中，行业性的建设性收费都明确了起止时间，如铁路建设基金到期时间为2006年。煤炭税费并存制度开始形成。
1994年我国实行税制改革，取消了产品税，建立了以增值税为主体的税制体系，设立了25个税种，其中与煤炭企业有关的主要有增值税、资源税、企业所得税等21个。其中，增值税税率为17%，因普遍反映偏高，财政部、国家税务总局于1994年发出通知（财税字〔1994〕第036号）将煤炭产品增值税税率降至13%；从2009年起，又恢复为17%。
2007年，党的十七大召开，提出要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式”。各级政府为贯彻落实这一基本国策，纷纷推出了煤炭资源有偿使用、矿山生态环境恢复及职工社会保障体系完善等方面的政策措施。当时正是我国煤炭工业走出低谷进入10年辉煌的第六个年头，产业景气度较高，各地利用这一有利机会先后大幅度调整了煤炭税费征收标准，这期间又增加了许多收费或基金项目。
到目前为止，我国涉煤的各类税费项目不少于109项，除21个税种外，还包括矿产资源补偿费、探矿权及采矿权使用费、探矿权及采矿权价款、煤炭价格调节基金、铁路建设基金、水利建设基金、港口建设费、生态补偿基金、造林费、水土保持设施补偿费、水土流失防治费及各种协会会费等规费，据初步统计，不少于88项。
二 我国煤炭税费制度存在的问题
理论研究和调查研究结果表明，目前我国煤炭税费制度存在的主要问题是税费负担过重、各种收费太滥、税“费”化严重。
1.税费负担过重
1994年税制改革造成煤炭企业税负过重已是不争的事实，并曾纠偏。按照国务院批示，1995年财政部对原中央财政煤炭企业因税制改革多缴纳的增值税实行每年定额返还17.1亿元的政策。1998年，煤炭部撤销，原部属煤炭企业下放地方管理后该项政策仍继续执行，但早已名存实亡。
在我国的产业分类目录中，煤炭开采和洗选业归属工业类。按公平赋税原则，其做了各项抵扣后的增值税税率应大致相同。统计分析结果表明，煤炭开采和洗选业的增值税税率大大高于工业企业增值税税率。2011年全国煤炭开采洗选业增值税实际税率为7.50%，而同年全国规模以上工业企业增值税实际税率仅为3.12%，二者相差4.38个百分点；与1995年实施增值税初期相比，全国规模以上工业企业增值税税负下降29.05%，而煤炭开采和洗选业仅微降1.55%，下降幅度相差27.50个百分点。从与相关产业的比较看，煤炭产业税负也处于较高水平。我们用主要税种（营业税及附加、增值税、企业所得税）与营业收入之比作为综合税负水平的指标分析也充分证明了这一点。2003～2011年，煤炭开采和洗选业年平均税负水平为11.76%，而同期黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、化学原料及化学制品制造业、电力热力生产和供应业分别为10.05%、7.31%、4.92%、7.10%。
煤炭企业税收，作为生产经营活动所创造的总价值的一部分，一般应与产业增长速度成正比，而实际上并非如此。据统计，规模以上煤炭开采和洗选业企业的主要税收总额从2003年的265亿元增加到2011年的3779亿元，增加了13.26倍；而同期煤炭工业总产值增加10.76倍。煤炭开采和洗选业的主税总额比煤炭工业总产值多增加2.5倍。
自我国加入WTO以后，中国的煤炭产业已成为世界煤炭产业的一部分，按WTO规则，各国相同产业的税负应大致相同。事实上，我国煤炭产业的平均税负高于世界其他产煤国家的税负。2010年我国煤炭企业税负为12%，而同期国外矿山企业税费负担，加拿大魁北克6.5%、安大略10.5%、英属哥伦比亚9%，美国亚利桑那6.5%，澳大利亚10.5%。
2.各种收费名目繁多
在市场经济条件下，政府为提供公共产品、服务或赋予某种权力直接向受益者收取部分费用是必要的。随着改革开放的不断深入，市场经济的不断发展，我国政府从1986年收取港口建设费始，各项收费与日俱增，收费标准不断提高，其中尤以煤炭产业为甚，有些媒体曾用“多如牛毛”来形容。事实上，目前我国已经形成名目繁多与行政级次相一致的多层次的“煤炭收费网”。我们对煤炭企业需要缴纳的88个收费项目（包括基金）做了统计分类，其中：资源环境类25种，经济建设类4种，行业管理类6种，市场行为类6种，企业发展类2种，社会功能类10种，交通运输类35种。诸多的收费项目，有的是中央政府依照法律程序合规设置的；有一些收费项目是地方政府按照中央政府或有关部门的精神结合地方实际设置的；还有一些特权部门、垄断行业，甚至社会组织巧立名目，设置收费项目。如公安部门设置的炸药安保费、铁路部门设置的点装费、工会和煤炭协会设置的会费、武装部设置的民兵训练费，甚至已经全额财政拨款的政府职能部门的一个科室也发文收费。
上述诸多收费项目，其收费标准在不同的矿区、不同的煤种，甚至不同性质的企业大都不同。为搞清涉煤收费数额，我们选取了13家煤炭上市公司作为样本，以其2011年年度报告为依据，对它们的税费情况进行了统计，并用各样本的收费数额与总税费、营业收入、净利润做了比较分析，结果如下表。
涉煤收费与总税费、营业收入、净利润占比
众所周知，由上市公司的特殊性所决定，其披露的信息相对是可信的。13家样本煤炭上市公司，虽不能囊括全国煤炭产业的收费情况，但其代表性是不容置疑的。从整个产业而言，上市公司目前仍是少数，而且大多数是集团公司的子公司，由此可推论，就全产业而言，其收费数额比重肯定会大于该统计分析结果。
3.税“费”化严重
所谓税“费”化，是指本应以税收形式形成的政府收入，却大量地采用了收费形式。税与费有严格的区别，税收是国家凭借政治权力，通过法律程序强制地、无偿地取得固定收入的国民收入再分配的形式，它不是通过交换得来的，又总是用于全体纳税人，具有排他性。而行政性收费则是指政府由于提供了服务或赋予某种权力而直接向受益者收取的款项，它是通过交换得来的，在使用上具有排他性。在社会经济实践中，一般对自然资源与生态环境的开发和利用大都采用税收形式。例如，煤炭资源，作为一种稀缺并不可再生的公共性自然资源，它的勘探开采利用，均应向代表全体人民利益的国家缴纳资源税。但在我国现行的煤炭资源税费制度安排上，却主要采取了资源费的形式，费种达到六种之多，税费比重也是费占大头。从矿产资源补偿费一项与资源税的比较情况就可以清楚地说明这一点。2000年全国煤炭开采应交资源税是资源补偿费的2.68倍，税大于费；至2008年资源税增长了0.93倍，资源补偿费增长了10.36倍，演变成费大于税。从部分产煤省情况看也说明了这一点，目前的资源税、资源补偿费，内蒙古分别为每吨2.3元、2.1元；贵州分别为2.5元、3.0元；陕西分别为3.2元、4元。若加上资源价款等其他几项，资源费的总额要几倍于资源税。再如生态环境保护，无可争议的是一种公共行为，理应通过规范开征生态环境保护税来取得环保收入，而现行的税费制度却通过十余种收费方式来取得。
三 我国现行煤炭税费制度存在问题的影响
1.税费负担过重是把“双刃剑”
在经济学界，美国供给学派的拉弗（Arthur B Latter）以其“拉弗曲线”而著称于世，并当上了里根总统的经济顾问。拉弗认为，一般情况下，税率越高，政府的税收就越多，但税率的提高超过一定限度时，会影响经济主体经济活动的积极性，从而使税源萎缩，最终导致税收总额的减少。我国煤炭产业经济发展的客观实际也证明了税费负担过重不仅使企业不堪重负，而且也影响财政收入。20世纪末至21世纪初，我国煤炭产业曾出现全行业亏损，在财政赤字大幅增加的情况下，中央财政还要通过退税补贴的方式挽救煤炭产业危机。
2.影响煤炭产业的健康发展
煤炭是我国重要的基础能源和重要原料，在国民经济中具有重要的战略地位。在我国一次性能源结构中，煤炭将长期作为主要的能源。煤炭产业能否健康稳定和可持续发展，事关国家能源是否安全和国民经济是否安全，在世界性能源战愈演愈烈的今天，更是如此。
企业是产业的细胞，产业是企业的集合。煤炭企业的健康发展，有利于煤炭产业规模的扩大和效益的提高。过重的税负，导致投资收益减少和预期下降，必然会影响投资者的投资热情，影响职工的积极性、主动性和创造性，影响企业的生机活力、积累和扩大再生产，其结果必然会影响产业的健康稳定和可持续发展。2012年，重点煤炭企业亏损家数超过20%，煤炭产业景气指数全年下跌5.18个百分点并创下金融危机以来新低就是一个有说服力的证明。这对于以煤为主体能源的我国来讲是一个应引起十分警觉的信号。在世界性能源战愈演愈烈的时代背景下，中国的煤炭企业伤不得，中国的煤炭产业基础丝毫不能动摇。
3.导致国家宏观调控能力弱化
三十多年的改革开放，我国已建立了市场经济体制和机制。由于信息的不对称、外部性问题的存在，以及人们认识客观经济规律的局限性，会有市场失灵现象发生。政府通过建立健全、不断完善包括税费制度在内的制度、法律、政策，加强对市场的规制，是市场经济条件下政府的重要职能。然而，现行的煤炭税费制度安排并不利于政府这一职能的发挥。
（1）浪费了行政资源。殊不知编织成目前这张与行政级次相一致的多层次的煤炭收费网耗费了多少行政资源，更不知为了维护这张网又投入了多少人力、物力和财力；但我们时时处处可以看到政府有关部门设置了相关的局、处、科、股，有时甚至动用执法工具。
（2）弱化了税收功能。税收作为国民收入再分配的工具，是国家调控经济，取得公共收入，实现社会公平的重要工具。税“费”化和过滥的收费，极易产生费挤税，甚至发生保费丢税的现象，使得税收的功能弱化，更不利税收制度的进一步完善。目前，存在的资源税异化和环境税缺失问题与税“费”化问题有直接关系。
（3）异化政企关系。经过34年的经济体制改革，按市场经济运行机制的要求，实现了政企分开和按生产要素分配的新机制。这一政企关系的建立，是有效宏观调控的前提条件。然而由于过滥收费问题愈演愈烈，各级政府为了向煤炭企业多收费，收好费，又开始过多插手生产经营，使早已实现的政企分开，又异化为以收费为媒介的政企合一；使本已建立起来的权益型收入分配机制，又异化为权益加权力型收入分配机制。
4.影响政府的形象
“建立一个廉价的人民政权”是马克思对社会主义者的要求；“为人民服务”是开国领袖毛泽东明确的立国之本。过滥的行政性收费，易给人造成的错觉是：当今的政权是昂贵的；“为人民币服务”成为执政的追求。过滥的收费是滋生腐败的土壤。屡禁不止的大吃大喝、请客送礼和设“小金库”，甚至所有涉煤的官员腐败案例都与目前过滥收费问题有关。事实上，过滥收费问题早已引起党中央、国务院的重视，而且曾明文禁止。然而，在既得利益驱动下，政府这部汽车并没有按照掌握方向盘的人选择的方向前进，时至如今，问题仍没有解决，严重影响了政府的形象和威信。
四 煤炭税费问题产生的原因
1.历史的原因
纵观我国煤炭产业改革开放的历史，早在1994年税制改革时就已经埋下了税费负担过重的隐患；铁路建设基金等收费项目的相继推出打开了收费的大门。随着经济体制改革的不断深入，在顶层制度设计上，早已明确政企分开，政资分开，取消了市场价格的行政管制，实行市场化的价格形成机制。然而，时至今日，有的垄断行业如铁道部仍旧政企合一，煤炭价格双轨制的取消也才刚刚摆上日程。煤炭经济体制改革的滞后，政企分开不彻底，市场化程度低是煤炭税费问题产生的最主要原因。
另一个重要历史原因是煤炭产业管理的弱化。自1998年煤炭部撤销后，煤炭产业管理机构几经变化。之初，设一管理局，由原国家经贸委代管；国家经贸委撤并后，又在国家发改委能源局里设了一个处。这样的管理制度安排，相对于由数以万计煤炭企业构成的煤炭产业来说显然是不合适的。不仅如此，随着中国煤炭经济学院、煤炭经济管理干部学院被撤并，煤炭理论、制度和政策研究队伍也被打散。煤炭产业管理弱化、软科学研究落后问题直至国家能源局成立后才有所扭转，但其影响已经产生。
2.十年景气掩盖了矛盾
21世纪初，在中国煤炭产业岌岌可危之际，党中央国务院英明地推出了一系列挽救措施，加大了煤炭市场化改革力度，放开了对非电煤市场的价格管制，对煤炭企业制度、产权制度做了以市场化为取向的相应安排，特别是国务院《关于促进煤炭工业健康发展若干意见》（国发〔2005〕18号文）的及时出台和国家能源局的组建，加上国际国内经济形势景气度较高等多因素的共同作用，煤炭市场出现了连续十年的景气攀升，直至2011年11月拐点的出现。
煤炭市场形势出现的这一变化，使长期忍受沉重税费负担的煤炭企业有了喘息之机。在这一新的形势下，煤炭企业暂时停止了减轻税费负担的诉求，而把主要的注意力放在了获取资源、争取项目、放大产能、提高产量上。在煤炭产业景气的十年里，煤炭企业靠这种相对粗放的生产方式，克服了过重的税费压力，延续着向规模和价格要效益的发展道路。这一时期，煤炭税费过重问题暂时被掩盖了，解决税费负担过重问题的呼声小了，使得本来早该解决的问题被拖了下来。
3.“暴利”假象导致问题日益严重
在20世纪末和21世纪初，煤炭企业在生产经营困难的情况下，不得不采取“低工资、低福利、低补偿、低折旧”等低成本求生存的运营政策，甚至连安全性投入也被削减。煤炭部撤销后，涉煤制度没有得到及时完善与创新，显得十分落后，有的甚至存在严重的问题，如现行的煤炭成本核算制就存在进项税抵扣不足、生产要素耗费补偿不足和外部性成本缺失等问题。上述问题在煤炭产业景气度较高的情况下反映在会计科目上则会出现煤炭成本过低，毛利润虚高的问题；虚高的利润被不明真相的人认为煤炭产业是“暴利”行业；基于“暴利”的假象，相关部门也就一而再、再而三地推出增加煤炭企业负担的措施。
4.交通运输部门是收费过滥的推手
我国煤炭资源大多集中在“三西”（山西、陕西及内蒙古西部）地区和新疆，呈现“北多南少”、“西多东少”的分布格局，而消费地则主要集中在华东、华南和华中地区。煤炭生产和消费之间的矛盾使得长途运输不可避免而且运输量大。全国约75%的煤炭用于火电，其作为大宗商品，产地与消费地之间的煤炭运输60%～70%依靠的是铁路和水路运输。
随着经济的发展，煤炭的需求与日俱增，虽然近年我国交通运输建设速度加快，但赶不上需求增长，客观上形成过快的煤炭运输需求与相对落后的煤炭运力供给的矛盾。煤炭产业自煤炭部撤销后行业管理弱化，数以万计极其分散的煤炭企业，面对高度垄断的交通运输部门，特别是政企不分的铁路部门，其话语权一直处于弱势。如此背景下，处于强势的交通运输部门可以恣意巧立名目设立费种，不断提高收费标准。根据我们的调研，在不少于88种的各项收费中，交通运输部门的收费种类就占到了三十多种：据初步计算，交通部门的收费在煤炭市场价格构成中所占的比例高达70%左右。这些在煤炭运输过程中出现的五花八门的各种收费，大多数为不合理收费，如公路部门收取的公路集资费、临时占地费、污染治理费、修路费、计量费、专项维修费、服务费等；铁路部门收取的专用线维修费、车站调车作业费、取送车费、铁路土地租金、车皮维修费、过轨费、建设资助费、站台租赁费、平车费、保全费等；水运部门收取的搬道费、道路使用费、进出仓费、洒水费、堆存费、平仓费等。在煤炭收费过滥问题上，交通运输部门成了推手、难辞其咎。
5.政府责任不可推卸
事实上，煤炭税费问题早已存在，而且政府也曾经努力解决过，如1994年税制改革后，政府针对煤炭企业实际税负加重问题，就出台过退税和亏损补贴政策；再如，随着经济体制改革的不断深入政府推出了政企分开、放开价格管制、由供需双方市场定价等建议措施。遗憾的是，随着煤炭市场转暖，煤炭企业对减负呼声的减弱，政府在推进煤炭体制改革方面的力度也减弱下来。煤炭成本核算制度所存在的问题，早在十年前就已被指出，并已写进国务院《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》。而时至今日，有关部门也没能提出很好的解决办法。铁路交通等垄断行业改革滞后，没有建立起合理的服务机制，而成为名目繁多收费的推手。这一问题早已暴露，而政府一直没有从根本上解决，并容忍至今。节约能源资源、保护生态环境作为我国的基本国策，是仅次于宪法的国家大策，必须坚决贯彻落实，也必须体现在所有涉煤制度法规和改革措施之中。但在实际上，并非如此。在有关部门已出台和准备出台的政策中，突出的却是政府收入最大化的取向。
改革开放促进了社会经济发展。为解决资金短缺问题，在资本市场发育不成熟的前提下，按法定程序发行建设性基金，如铁路建设基金、港口建设基金等都有其客观必然性。问题是，随着改革开放的不断深入，现代产权制度和现代企业制度的相继建立和健全，特别是资本市场的逐渐成熟，这些基金应如期取消或转为产业间的资本性投入。我们的政府却没有这样做，而是一而再、再而三地延期。
党中央、国务院对煤炭企业税费存在问题的解决十分关心，先后就此下发“清理”文件，但大都由于执行层出于各自既得利益考虑，贯彻执行不力，使问题迟迟不能得到解决。对这种有令不行的行为，政府应该问责。截至目前，有谁见到过因解决该问题不力而被问责？
市场失灵状态下的政府规制是社会政治经济生活必须采取的措施，如在煤价畸高，既不反映供给，也不反映需求情况下，通过收取价格调节基金等手段加以规制是必要的。问题是，当煤炭市场价格出现暴跌，许多企业已经出现亏损，为了解决供给相对过剩问题，有关部门已发出“限产令”。在这一新的形势下，这笔基金发挥了怎样的作用？是用作了稳定煤价性质的购买？还是作为对被限产企业的补贴？我们都没有看见。事实上，该基金已变异为政府收入。
五 解决我国煤炭税费问题的政策建议
1.提高对解决煤炭税费问题的认识
目前我国所存在的煤炭税费问题，已经严重影响煤炭企业运营、产业发展和战略地位的提升，必须从战略高度给予重视，并采取有效措施加以解决。解决煤炭税费问题是保障煤炭产业转型升级，实现健康、稳定和可持续发展，加快建成现代能源产业体系，进一步提升我国综合国力与国际竞争力，保障国家能源安全和国民经济安全，贯彻落实十八大精神，实现稳中求进，全面建成具有中国特色小康社会的重要举措，是不断深入的经济体制改革的重要内容，也是规范政府行为，铲除行政腐败的重要措施。
2.加强对解决煤炭税费问题的领导
分析和研究结果表明，煤炭税费问题的产生主要责任在政府；根源在制度不完善；迟迟得不到解决的原因是政府行为不规范。鉴于此，仅靠一般性地发文号召，动员各级政府自己解决自己的问题已很难奏效。必须改变思维，从规范政府行为入手，针对煤炭税费问题的特点，利用行政上的下级服从上级的规则，由党中央、国务院统一做出部署，从中央到煤炭主产地的各级政府，建立由各级主要领导直接负责，发展改革、财政税务、纪检司法、能源煤炭等部门领导为成员的“推动煤炭税费制度改革部际领导小组”，并由上级单位派出工作组到下一级单位负责督导，形成自上而下的解决煤炭税费问题的垂直领导系统，按照党中央、国务院做出的统一部署全面同步推进，尽快打破既得利益链，破除已形成的煤炭收费网，加快建立健全具有中国特色的现代煤炭税费制度。
3.解决煤炭税费问题的原则目标
解决煤炭税费问题要坚持如下原则：要有利于煤炭产业发展和现代能源产业体系的建立，确保国家能源安全和国民经济安全；要有利于国家宏观经济控制力的不断提升，实现国民经济健康稳定和可持续发展；要有利于节约资源和保护环境基本国策的落实，全面建成具有中国特色的小康社会；要有利于增加财政收入，增强综合国力的不断提升；要有利于规范政府行为，依法治国，实现政府清廉、政治清明。通过煤炭税费问题的有效解决，使煤炭企业税费负担过重问题有所缓解，涉煤收费过滥和税“费”化问题得到根本性解决，建立健全法制规范、效率优先、兼顾公平、满足煤炭产业在国民经济中的战略地位要求、与市场经济体制相适应的新的煤炭税费制度体系。
4.把握主线科学推进
在如何解决我国煤炭税费问题上，要“清费”与“正税”并举，这是科学推进的辩证法。
所谓“清费”，是指在厘清各种涉煤收费的基础上，加以科学论证后取消所有不合理的才各类收费。所谓“正税”，是指在清费的基础上，正本清源，完善税制，彻底解决税费界定不清问题，建立健全相应的税收制度。“清费”是“正税”的前提和条件，只有把“清费”的基础性工作做好，才能保证“正税”工作的顺利开展。因此，科学推进必须要坚持“清费”与“正税”并举。“清”字当头，“正”在其中，不能单边推进。
解决好煤炭税费问题，要组织力量深入调查研究。要正确定位相关税种性质功能，明确各种收费属性和依据，按照明确的解决煤炭税费问题的原则目标，稳中求进。
（1）关于“清费”
首先，要全面清除省级以下地方人民政府越权擅自设立的附加在煤炭上征收的基金和收费项目；对省级人民政府对煤炭征收的基金和收费项目，凡与国务院批准的山西试点要求不符的也全部清除；凡在2011年11月30日国家发改委下发《关于加强发电用煤价格调整的通知》下发以后设立的基金或收费项目，无论与山西试点要求相符与否一并清除。
其次，要对中央政府和省级人民政府依照法律程序设立的基金和收费项目全面清查，分类解决。凡可通过立税收取的要全部立税收取，如资源环境类的各项收费；凡经济建设类的基金和收费项目应取消或改为资本项目；凡已有财政拨款的行政管理类收费全部取消；凡政府越位收取的属于微观经济范畴的收费，如属于市场行为类的煤炭价格调节基金和企业行为类的煤矿转产发展基金一律停止征收；交通运输类的收费除通过物价部门核准的服务类收费外，一律取消；社会功能类收费可按全社会无差异规则处理。
（2）关于“正税”
改革资源税。资源税一般是指开发和利用国家既有资源的单位或个人，以其所开采或利用的资源作为纳税对象，向国家缴纳的一种税收，其基本功能为调节因资源因素产生的级差收入和增加财政收入；考虑到我国基本国策的要求，还应起到节约资源的作用。资源税的正税工作，要强化其功能，并在此基础上改革资源税计征方式。由现行的从量计征改为从量计征与从价计征相结合的复式计征，并按照煤炭资源条件和开采回收率，实行级差税率。
设立环境税。煤炭生产消费过程污染较大，而我国尚未出台专门针对环境污染或生态破坏的环境保护税，因此涉及环境保护的收费越来越多。当务之急，应在征收环境保护费经验的基础上尽快确立环境保护税的计税依据和征收方案，并适时推出环境保护税。
完善增值税。煤炭是资源性产品，在产品成本支出项目中，可供抵扣的进项税额少。国家应充分考虑煤炭企业井下作业的特殊性和煤炭产品成本构成的特点，在现行增值税政策的基础上，进一步完善增值税，扩大煤炭企业进项税抵扣范围。将煤炭企业购置固定资产、煤矿生产的特殊用料特别是争议较大的巷道等，纳入进项税抵扣范围。
规范所得税。合理确定所得税税前扣除项目，除法律法规明确规定的准予扣除项目外，应对按规定提取的维简费、安全生产费用、矿山环境治理恢复保证金、煤矿转产发展资金，矿业权价款、煤炭资源勘查费用、生产前开发支出费用等待摊费用，以及井下艰苦岗位津贴支出准予税前扣除。
5.解决煤炭税费问题的保障措施
全面推进煤炭税费制度综合改革。解决煤炭税费问题，是一项涉及面广，对既得利益者冲击力大，影响深远，系统性强，而且在推进过程中可能会出现新情况、产生新问题的艰巨而复杂的工作。必须采取相应的保障性措施。
（1）继续深化经济体制改革，全面实行政企分开、政资分开，全面实现煤炭资源配置和再配置市场化，全面建立煤炭价格市场化的形成机制。
（2）加快制度创新步伐，建立健全兼顾价费利税、公平与效率的煤炭收入分配再分配制度；加快煤炭法制建设，在完善现有涉煤法律法规的基础上，加快《煤炭资源法》、《煤炭成本核算法》等法规建设。
（3）严肃党的纪律、规范政府行为，做到有令则行、有禁则止。对那些未按党中央国务院的要求积极推进该项工作的部门和人员要问责。对性质严重者要绳之以法。
（4）关注和解决出现的新问题。煤炭税费制度改革不仅会改变原有的国民收入分配和再分配的格局，而且可能会影响一些部门的行政秩序、机构设置和人员编制，甚至发展规划。对此不仅要做好思想上的准备，而且要做好必要的专项经费预算。