煤炭产能新常态与落后产能退出新机制实证研究报告

山东是全国重点产煤省份之一，含煤面积约1.65万平方公里，占全省面积的11.5%，主要分布在济宁、枣庄、菏泽、泰安、淄博、济南、莱芜、潍坊、临沂、烟台、聊城、德州12个市和40个县（市、区）；由兖州、济宁、新汶、枣滕、龙口、淄博、肥城、临沂、巨野、黄河北10个矿区组成。全省累计探明资源储量332亿吨，保有资源储量258亿吨。截至目前，共有生产矿井179对，核定生产能力16972万吨/年；在建矿井10对，建设规模960万吨/年；从业人员50万人。2014年全省煤矿生产原煤1.48亿吨，销售商品煤1.44亿吨，实现营业收入3074.71亿元，利税249亿元，利润24.44亿元，煤矿职工平均年收入5.57万元。

一 山东煤炭产能发展历程

山东煤炭开采历史悠久，据考古资料证实，煤炭开采不迟于秦汉，最早有文字记载为唐宋时期。从1899年李鸿章创建官督商办中兴矿局有产量统计开始到1948年，全省有统计资料的煤炭产量为1.13亿吨。1949～2014年65年间，全省共生产原煤37.9亿吨，为国民经济和社会发展做出了积极贡献。

新中国成立初期，山东煤炭工业主要包括洪山、西河、新博、坊子、新汶、陶庄、临沂和章丘煤矿，1949年恢复生产井口30个，当年仅产煤178.9万吨。回顾新中国成立以来山东煤炭工业发展历程，主要经历了以下四个阶段。

（一）计划经济阶段（1949～1978年）

新中国成立后，历经三年恢复建设，全省煤炭生产达到历史新的高度，1956年、1958年、1959年连续实现三次飞跃，产量分别突破500万吨、1000万吨、2000万吨。“大跃进”至“文革”期间，全省年产量保持在2000万吨左右。1975年山东煤炭工业采取了一系列整顿措施，1976年产煤3336万吨，1978年产煤4200万吨，分别实现了第四、第五次飞跃，开始步入规范发展阶段。

（二）转轨发展阶段（1979～1992年）

以改革总揽全局，实施“有水快流”和“国家集体个人一齐上，大中小煤矿一起搞”的方针，这个阶段，煤矿数量由400余处猛增至1600余处；煤矿技术装备水平明显提高，1988年统配煤矿采掘机械化程度分别达到74.07%、79.2%，跃居全国第二、第一位；煤炭产量快速增加，1991年突破6000万吨，相继建成了新矿、兖矿两个千万吨企业，成为东部沿海重要产煤地，有力支援了国民经济建设和发展。

（三）市场化培育和发展阶段（1993～2001年）

推进煤炭市场化改革和企业改制，放开煤炭价格，对统配煤矿实行属地管理，实施债转股和关闭破产政策帮助企业解决特殊困难。1991年全省煤炭产量突破6000万吨大关，1994年、1995年、1997年分别突破7000万吨、8000万吨、9000万吨大关，新世纪开局之年2001年突破1亿吨大关，开始步入快速稳定发展时期。

（四）持续稳定发展阶段（2002～2014年）

基于山东煤炭资源逐步减少和可持续发展的实际，山东省从促进经济社会发展和能源安全保障的实际出发，在全国率先提出了保护性开采策略，率先实施了按核定能力组织生产。全省煤炭产量连续12年稳定在1.5亿吨左右，百万吨死亡率连续11年控制在0.3以下，安全工作走在了全国前列。全省煤矿生产力水平取得新突破，形成了以综采为主、高档普采为辅的生产格局。2014年实际产量14818万吨，产能利用率87.54%，整体处于合理利用的区间。

回顾山东煤炭工业的四个发展阶段，新中国成立后顺应了恢复发展的需要，突出抓了煤炭生产秩序的建立；改革开放后顺应了全党全国工作重心转移的需要，突出抓了煤炭技术进步和产业规范发展；90年代后顺应了市场化改革的需要，突出抓了煤炭企业向市场经济过渡；21世纪以来顺应了国民经济快速发展的需要，突出抓了煤炭供应保障和安全生产。每个阶段都始终贯穿着煤炭生产力水平提升这条主线，体现了科学发展、安全发展这个出发点和落脚点。概括起来，这些都体现了一个规律，煤炭工业的发展必须始终紧扣宏观经济脉搏，与国民经济发展步伐相一致。

二 山东煤炭产能现状分析

（一）产能总量

2014年山东省共生产原煤14818万吨，占全国生产总量的3.82%；销售商品煤14355万吨，其中省外销量2328.89万吨、完成出口16.37万吨；期末库存177.25万吨。从消费总量分析，2013年全省煤炭消费总量40885万吨，2014年煤炭消费总量40800万吨以上。根据国家和省能源发展和大气防治战略部署，今后山东省煤炭消费总量将逐年降低，到2017年在2012年煤炭消费总量40232万吨的基础上减少2410万吨；到2020年，煤炭消费总量继续下降，煤炭在一次能源消费中所占比重力争降到60%。但预计到“十三五”末，外省煤炭调入量仍达23000万吨左右，省内煤炭市场煤炭供应缺口仍然较大。山东省探明保有储量只占全国的2%，产量占全国的4%，消耗占全国的10%，产煤大省、耗煤大省与资源小省的矛盾日益突出。剩余可采储量不到40亿吨，可供开采年限不足20年。

（二）产能结构

在我国宏观经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期”叠加的大背景下，结合山东实际，煤炭产能也面临着“五期”并存的新形势。一是处于市场效益低迷困难期，亏损产能加剧。受外部宏观形势、煤炭需求降低等因素影响，2014年以来煤炭消耗量明显偏低，沿海货运指数反弹无力，库存居高不下，以及全球煤炭市场供过于求形势日趋严峻、原油价格持续下跌等，都给煤炭行业发展带来了巨大压力。截至2014年底，全省80%以上煤矿企业处于亏损状态。二是处于安全风险加剧期，产能安全压力加大。在全省现有生产矿井中，受水、火、瓦斯、煤尘等五种自然灾害威胁的占80%以上；现有生产及在建采深超800米矿井36处，超千米深井16处，占全国千米深井的38%；受冲击地压威胁矿井39处；许多老矿井的采场正在向深部转移，向地质、水文地质条件复杂区域转移，向村下转移，向极薄煤层转移，安全隐患越来越突出，安全生产难度越来越大。三是处于可持续发展紧迫期，后续产能开工不足。山东省煤炭资源储量少与压覆严重并存，累计剩余储量仅为40亿吨，可供开采年限不足20年，其中村下压煤储量20.24亿吨，占剩余储量的48.89%。全省现有179对生产矿井中，剩余服务年限5年及以下的有21对，剩余服务年限10年及以下的有61对。全省已探明尚未利用的资源量，济宁矿区10.3亿吨，其中8.6亿吨埋藏超1200米；黄河北矿区22.3亿吨，其中城市和黄河压占88%；巨野矿区4.97亿吨，规划8对矿井已建成5对；正在勘探的曹县煤田，煤层埋藏在1150～2400米，现有技术水平下不具备建井条件；仅剩正在规划的阳谷—茌平煤田，其已探明储量5.5亿吨。全省后备资源严重不足，接续产能开工远远不够。四是处于市场区位优势全面减弱期，产能释放动力不足。山东省处于西煤东运、北煤南运以及进口煤西进的中间地带，大量外来煤炭冲击省内市场。受国家政策、市场形势等影响，钢铁、焦化、建材等行业产能大幅压缩，煤炭需求量严重不足。从区域市场看，市场竞争或更为激烈。晋豫鲁等西煤东运、北煤南运铁路即将建成通车，山东省煤炭企业将失去传统的区位、煤种、质量优势。受海外煤炭和西部优质低价煤炭的冲击，山东省煤炭企业省内市场份额逐年降低，已由2004年的63%降至2014年的33%；全省煤炭总产量位次降至全国第7位，市场话语权、控制力降低，行业竞争力和区位优势全面减弱。五是处于历史遗留问题凸显期，产能盈利能力减弱。煤炭十年黄金期掩盖了一些问题和矛盾，困难形势下煤炭企业成本高、税费高、包袱沉重等历史性问题更加凸显。2014年度全省煤炭企业税费总额占到煤炭销售收入的30%以上，平均占总成本的45%以上，高于全国平均水平10个百分点。省属煤炭企业资产负债率达到71%，比同行业高出8个百分点，负债总额同比增长7.7%。煤炭企业大多远离主要城市，人员多，社会职能移交不到位，尤其是政策性关闭破产重组煤矿遗留问题较多，历史包袱重，稳定压力大，2013年以来遇到的困难和面临的严峻形势超出预期。

三 山东煤炭工业落后产能退出的重要意义和基本情况

落后产能是随着生产力发展和技术进步而形成的。当前，经济社会发展步入新常态，煤炭工业发展质量和要求进一步提高，有必要对不具备安全生产条件、不符合产业政策、浪费资源、污染环境的落后产能进行逐步淘汰。结合山东实际，有些小煤矿资源逐步枯竭、生产条件差、资源利用率不高、污染环境等问题日渐突出，已难以适应先进生产力的发展要求，更难以符合当前煤炭工业科学发展、安全发展的现实要求，已经到了需要关停并转的历史时刻。

（一）落后产能退出的必要性

落后产能的退出，关系煤矿安全生产，关系煤炭产业转型升级，关系煤炭工业集约高效发展。其必要性主要体现在以下几个方面：一是贯彻国务院和省委、省政府重大决策部署的政治任务。煤矿安全生产关系煤炭工业健康发展和国家能源战略安全，是安全生产的重中之重。党中央、国务院历来高度重视煤矿整顿关闭工作，2013年国务院办公厅出台了99号文件，明确将关闭小煤矿作为安全攻坚治本之策，要求各地加快关闭不具备安全生产条件的小煤矿；2014年国家安监总局等十二部委联合下发《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》，进一步推动落实小煤矿淘汰关闭工作。山东省委、省政府高度重视煤矿安全生产，姜异康书记、郭树清省长十分关注小煤矿关闭退出工作，多次作出批示指示；省政府办公厅先后印发了〔2011〕67号、〔2014〕4号文件，明确提出把小煤矿关闭退出纳入各级政府重要议事日程，要求全省2015年底前关闭年生产能力30万吨以下煤矿。这些都是国家和省委、省政府站在以人为本、科学发展的高度做出的重大决策部署，是一项必须完成的政治任务。二是实现煤矿安全生产状况根本好转的必然要求。全省现存的小煤矿中，尽管一些矿井前期实施了技术改造，但客观地讲，小煤矿资源禀赋差、开采规模小、装备水平差、人员素质低、办矿标准不高以及防灾抗灾能力弱等问题并没有从根本上解决。换言之，每个小煤矿都极有可能是一处不容忽视的安全隐患点和危险源。从近几年山东省煤矿发生的事故来看，多数是由于小煤矿违法违规生产造成的。如2011年枣庄防备煤矿“7·6”重大火灾事故，造成28人死亡；2014年济南民泰煤矿“3·16”透水事故，死亡1人，涉险4人；2014年济南李福煤矿“12·15”瓦斯爆炸事故，死亡3人，受伤15人，事故的调查处理也被国务院安委会办公室挂牌督办。因此，从这个意义上看，关闭小煤矿是着眼安全生产的长远之策，是实现全省煤矿安全生产状况根本好转的必然要求，必须痛下决心关闭，全力以赴确保安全生产。三是煤炭行业转型升级的必由之路。一方面，当前我国经济发展进入新常态，能源产业正在发生深刻调整，更加强调有序开发、清洁生产、可持续发展，煤炭工业必须坚持规模化、集约化、现代化的发展方向，不能再用过去的眼光、过去的标准、过去的要求来衡量现在的工作。另一方面，煤炭市场持续低迷，且短时间内看不到转折迹象，加上国外进口优质廉价煤和资源环境约束等多重因素影响，煤矿企业生存和经营非常困难，客观上又给安全生产带来了新的压力和挑战，事故发生概率加大，小煤矿则更甚。因此，在市场没保障、利润没保障、安全没保障的情况下，加快小煤矿关闭退出、淘汰落后产能是大势所趋，是煤炭行业调整结构、提质增效、转型升级的有效途径和必然选择。

（二）落后产能退出的范围

按照《山东省人民政府办公厅关于进一步加强矿山企业安全生产工作的意见》（鲁政办发〔2011〕67号）、《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2013〕99号文件进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（鲁政办发〔2014〕4号）要求，凡是核定能力或生产规模达不到30万吨/年的煤矿，2015年年底前一律予以关闭。

（三）落后产能退出的途径

一是淘汰关闭一批。运用政策手段，对年产30万吨以下小煤矿实施限期关闭。2015年全省计划关闭退出小煤矿35处、淘汰落后产能483万吨（其中：济南市6处、淄博市4处、枣庄市7处、泰安市9处、莱芜市2处、临沂市5处、龙口市1处以及临沂矿业集团1处）。运用市场手段，对经营困难、长期亏损且扭亏无望的煤矿实施主动关闭。对资源枯竭的煤矿实施自然关闭。二是改造提升一批。2015年改造升级小煤矿21处、现有产能351万吨（其中：济南市2处、淄博市3处、潍坊市1处、泰安市7处、莱芜市3处、临沂市2处、龙口市2处以及临沂矿业集团1处）。逾期未完成改造任务的，予以关闭。三是兼并重组一批。着力推进地方煤矿企业兼并重组，把地方煤矿企业重组整合到60家以内，使大型煤矿企业煤炭产量达到全省总产量的75%以上。

四 山东煤矿落后产能退出的主要做法

近些年来，全省煤炭系统按照国家的总体部署和要求，立足于推进煤炭产业转方式调结构，坚持科学发展、安全发展理念，重点以安全集约高效开发煤炭资源为目标，着力优化产能结构，严格生产能力管理，依法规范生产秩序，增强能源安全保障力，促进了煤矿安全高效、合理集中生产，推动了全省煤炭工业持续健康发展。主要做法是：

（一）实施整顿关闭，淘汰落后产能

历史上山东省小煤矿最多时达上千处，办矿体制混杂，开采秩序问题突出，安全隐患严重。对此，山东省高度重视，多年来相继采取一系列有力措施，不断深化煤矿整顿关闭工作。一是规范办矿体制。1998年起部署实施了关闭非法和布局不合理煤矿，2003年底前关闭了年产1万吨以下煤矿，2006～2008年连续三年关闭了年产3万吨、6万吨、9万吨以下小煤矿，2009年底前将20处乡镇煤矿全部划归市县属管理，2010年底前关闭了年产9万吨以下煤矿，并对33处资源枯竭国有煤矿实施了政策性关闭破产。自1998年至2014年底，全省有计划、按步骤地整顿关闭小煤矿873处，有效关闭了一大批不具备安全生产条件和不符合产业政策的小煤矿。二是实施淘汰关闭。从促进行业转型发展和安全生产的角度，2011年省政府67号文件明确提出“凡是核定能力或生产规模达不到30万吨/年的煤矿，2015年底前一律予以关闭”。按照这一决策部署，近几年来山东省持续抓了年产30万吨以下小煤矿淘汰关闭工作，2015年全省计划关闭小煤矿35处，年底前全部取消年产30万吨以下煤矿。三是严格办矿标准。对发生较大及以上责任事故的年产30万吨以下煤矿、超层越界拒不退回和资源枯竭的煤矿以及拒不执行停产整顿指令仍然组织生产的煤矿立即关闭；对不能实现正规开采的煤矿，一律停产整顿，逾期仍未实现正规开采的，依法实施关闭；对达不到安全质量标准化三级标准的煤矿，限期停产整顿，逾期仍不能达标的，依法实施关闭。四是严把门槛准入。严格控制新增产能，按等量置换原则核准新增产能项目。对设计生产能力低于45万吨/年的新建矿井和低于90万吨/年的煤与瓦斯突出矿井，一律不予核准；新建、改扩建矿井不采用机械化开采的，一律不予核准；违法违规建设和越权审批的、项目负责人和总工程师不具备相应学历职称资格的工程，一律不准建设；采矿许可证、安全生产许可证等证照不全的矿井，一律不准投入生产。这些都科学有效地规范了产能，促进了安全生产。

（二）实施整合改造，优化潜在产能

按照国家提出的“整顿关闭、整合技改、管理强矿”总体要求，山东省着力推进技术改造工作，促进潜在产能优化升级。一是推进资源整合。省政府成立矿山资源秩序整顿领导小组，由副省长任组长。制定《山东省小型煤矿技术改造项目管理暂行办法》和《补充规定》，对小煤矿资源整合技术改造的条件和程序做出明确规定，扎实推进资源整合煤矿技术改造工作，先后将35处具备整合条件的小煤矿整合改造为14处。二是加强小煤矿技术改造。对有一定安全基础和资源条件的小煤矿，通过实施机械化改造、扩能改造等提高生产能力，对通过机械化改造而提升生产能力的，按生产能力核定办法予以认可。先后对36对矿井实施了技术改造，新增生产能力317万吨；2015年拟对全省21处小煤矿进行技术改造，产能全部提升至30万吨/年以上。三是大力实施系统改造。制定实施《全省煤矿技术改造规划指导意见》和具体方案，大力推行“科技兴安”战略，推进“智慧化矿山”建设，全省煤矿采掘机械化、运输连续化、辅助自动化、监控数字化水平大幅度提升，一些煤矿在大倾角综采、薄煤层机采等方面取得突破，安全避险“六大系统”、井下无线可视、泵房远程集控等先进技术得到广泛应用，为产能优化升级和安全高效矿井建设提供了基础保障。全省煤矿采掘机械化程度分别由2005年的65.4%、67.5%提高到2014年的90.99%、97.41%。

（三）实施兼并重组，发展优势产能

坚持把加快推进煤矿企业兼并重组作为规范煤炭开发秩序、保护和集约开发资源、提升产能集中度的重要工作来抓。一是以整合关闭促兼并重组。济南章丘市率先在全国进行乡镇煤矿整合重组，通过实施“体制理顺、资源整合、技术改造、煤矿集约”策略，将56处煤矿整合关闭到12处，组成4个企业集团，创出了一条煤矿安全可持续发展的新路子。二是以区域管理促兼并重组。济宁市以济宁矿业集团为依托，通过产权纽带整合地方煤矿组建了济宁能源发展集团。泰安新泰市按照“区域相近、管理方便、强强联合”的思路，整合组建了4个市属矿业集团公司。淄博淄川区、枣庄薛城区、泰安宁阳县等小煤矿集中的地区也先后大力实施了整合重组，实现了地方煤矿集团化运作、规模化发展。三是以政企分开促兼并重组。2010年省监狱煤矿成立了齐鲁新航集团有限公司，对全省9处省属监狱煤矿实行集团化管理。四是以大集团建设促重组整合。2011年，新矿、淄矿、枣矿、肥矿、龙矿、临矿6家省属矿业集团重组整合为山东能源集团有限公司，该集团2014年列世界500强第305位。继续保留的省属煤炭企业兖矿集团，充分发挥上市公司融资优势，着力打造国际化企业集团。通过实施兼并重组，全省煤矿企业个数由2005年的249个减少到2014年的78个，综合竞争力明显增强。

（四）实施统筹布局，合理规划产能

立足山东能源安全保障和促进行业可持续发展角度，确立了全省煤炭资源开发“稳定中部、建设西部、准备北部”战略，以产区优化带动产能优化。一是稳定中部。新汶、枣庄、肥城、兖州等矿区坚持“安全开采、科学开采、经济开采”的思路，大力推广以矸石充填、膏体充填为主的绿色开采技术，实施保护性开采，最大限度延长矿井服务年限。二是建设西部。“十一五”以来，先后开工建设了巨野、济宁、菏泽、枣滕、兖州矿区等23对安全高效矿井，建设规模达2655万吨，基本确保了经济社会发展对煤炭能源需求。三是准备北部。做好黄河北矿区全面普查勘探工作，积极推进矿区总体规划和矿区前期开发准备工作，力争先期开发建设阳谷—茌平煤田。

（五）实施行业监管，依法规范产能

山东省在全国率先核定煤矿生产能力，具体工作中，坚持实行“一核定”、“两不准”、“两坚持”、“两监控”、“两必须”和“一推进”管理，有效控制和规范了产能产量。一是实行“一核定”。即：组织逐矿逐系统核定生产能力，2005年对全省煤矿要求核定生产能力，坚持动态管理，对确因技改等综合生产能力发生变化的，省煤炭局组织重新进行核定。“十一五”以来，先后对68处矿井生产能力重新进行了核定。2015年将组织对全省煤与瓦斯突出、冲击地压、采深超千米等灾害严重矿井生产能力重新进行核定，并抓好衰老矿井生产能力核定工作。二是实行“两不准”。即：不准向煤矿下达超核定能力的生产任务，不准向煤矿下达以超核定能力为基数的利润指标。三是实行“两坚持”。即在全国“两会”和个别煤矿发生事故等特殊时期，坚持全省煤矿正常的生产秩序不停产；在煤炭供不应求形势下，坚持按核定能力组织生产不松懈。四是实行“两监控”。即对全省煤矿生产情况实行一月一调度、一季一检查监控，组织审核煤矿月度采掘作业计划，监督监控计划执行情况，确保月度产量不超过月计划的10%，年度产量控制在登记生产能力之内。五是实行“两必须”。即必须逐矿对生产能力进行登记和签订“承诺书”，必须将生产能力相关信息进行公告。2014年底对全省181处矿井进行了生产能力登记、承诺和公告工作，接受社会监督。六是实行“一推进”。即推进行政执法，将超能力等非法违法行为作为行业监管的重点，加大行政处罚力度。先后对57处超能力生产的矿井实施了行政处罚。

五 面对的困难与政策诉求

（一）存在的问题与困难

2015年计划关闭的小煤矿涉及7个地市和1个矿业集团，能否按期安全平稳地关闭，关系行业能否健康发展，关系一方是否稳定平安。随着关闭期限的进一步临近，由此带来的各种积压性矛盾不断凸显，存在不少亟待解决的问题和困难。一是债务化解难度大。全省现有30万吨/年以下煤矿，大部分是通过整合技改后保留下来的，投入的资金大多是银行贷款和职工集资款，如新泰市高佐、建新、九龙山煤矿等负债均超过亿元，这些煤矿现在还处于集中还贷阶段。部分煤矿因历史欠账多、开办企业挂靠账目多，造成负债较高，短时期内难以偿清，如淄博市张店区沣水煤矿、临沂市罗庄区恒昌煤业负债分别达1.4亿元和4.4亿元。而煤矿关闭后，井上、井下设备几近报废，作为固定资产的井巷工程也失去了价值，且矿井大多地理位置偏远，土地利用价值较低，资产变现能力极弱。据统计，计划关闭的35处煤矿负债高达33.9亿元，债务化解问题十分突出。二是社会稳定压力大。计划关闭的煤矿多为县属煤矿，人员年龄结构偏大、劳动技能不高，职工安置难度大。如泰安新泰市需安置关闭煤矿职工5720人、济南章丘市4543人、枣庄薛城区3935人，这些人员多为国有煤矿职工，如不能妥善安置，特别是如果社会和职工集资款项得不到偿还，极有可能引发群体性事件。此外，35处煤矿欠发工资2.1亿元，欠缴社会保险4.1亿元。在当前煤炭市场形势下，单靠企业自身力量无法妥善解决。三是矿井转产难度大。目前关于煤矿整顿关闭和淘汰煤炭落后产能工作的硬性要求较多，而具体的支持政策较少，尤其是在支持关闭煤矿转型转产、人员安置等方面，尚未出台具体的政策措施。煤矿一旦关闭后，能够完成转产转型并生存下去的机会很小。

（二）有关建议

淘汰煤炭落后产能是优化煤炭产业结构的重要手段，是控制煤炭总量的重要举措，对转变煤炭发展方式、提高煤炭生产力水平具有重要意义。煤炭作为基础能源和高危行业，应得到大力加强和特殊对待。

一是建立煤炭落后产能退出长效机制。落后产能退出已经成为新常态。建议国家研究制定产能替代、财政奖励等政策措施，按关闭煤矿生产能力计量，由国家财政和地方财政配套补助；鼓励各地主动关闭资源枯竭、灾害严重、开采难度大，以及成本高、经济效益差且扭亏无望的煤矿。建议按照《煤炭法》规定尽快实施煤矿企业积累煤矿衰老期转产资金的制度，通过试点制定政策，允许煤矿在税前计提转产专项费用，用于衰老矿井关闭和转型转产，趁矿井“年轻”时预备“养老”的钱，帮助衰老矿井顺利实现转型转产。

二是落实淘汰落后产能专项扶持资金。关闭煤矿已交存的矿山地质环境治理保证金，待关闭时按不少于50%的比例返还，其中经主管部门核查确认，已完成地质环境治理的，应全额返还；关闭煤矿已缴纳的采矿权资源价款，应按剩余资源量返还采矿权价款。

三是制定职工安置配套办法。建议国家制定关闭地方国有小煤矿的职工安置办法，关闭煤矿有主体企业的，由主体企业负责安置职工，国家给予补助；无主体企业的，国家制定奖励政策，鼓励地方政府优先安置关闭煤矿职工。新建项目单位应优先考虑安置资源枯竭、衰老报废的煤矿职工。建议适当放宽退休年龄及其他退休条件，制定职工安置费标准和移交补助政策，离退休人员全部交由地方统一管理。可参照《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发〔2000〕11号）相关规定执行，即“关闭破产矿山的全民所有制职工执行提前5年（男55周岁，女45周岁）退休的政策。其中，从事井下、有毒、有害等特殊工种的职工，可提前10年（男50周岁，女40周岁）退休”。上述职工安置配套资金可由省级国有资本收益解决。

四是制定出台支持关闭煤矿转型转产的相关政策。在土地、税收、项目等方面，加大对煤矿产业转型的政策扶持力度，促进关闭煤矿顺利转产。山东、河南、安徽、河北等地是我国中东部主要产煤省，具有经济发展快、人口密度大、煤炭资源日益枯竭等共性特点，地上发展与地下开采矛盾十分突出。随着时间的推移，产能退出市场将成为必然选择。建议国家出台相关政策，鼓励和支持这些地区实施煤炭安全绿色开采和清洁高效利用，坚持地下绿色开采、地上资源综合治理与利用，找准行业发展与环境保护的平衡点，积极探索适应生态文明建设的煤炭生产方式，提升煤炭工业发展科学化水平。

五是统筹加强煤炭生产宏观调控。建议从促进全国煤炭工业科学发展的高度，遵循发展规律，优化产业布局，推进产煤大省（区）落后产能淘汰工作，控制重点地区、重点区域煤炭生产，坚决遏制盲目扩张和无序建设，深入开展“打非治违”专项行动，严格按照核定能力组织生产。建议实施煤炭产能规模等量控制，按等量置换原则核准煤炭新增产能项目，新增能力必须有核减能力替换。建议全面实施煤矿4班6小时工作制，将煤矿职工入井时间严格控制在8小时以内；全面落实煤矿职工定期疗养和正常休假制度，各类煤矿均要严格执行周六周日公休制；严格执行煤炭库存预警制度，凡煤矿库存量超过两天产量的，实行限产，超过5天产量的一律予以停产。