2017年丝绸之路经济带设施互联发展报告
一 2016～2017年设施互联建设总体进展与成效
（一）设施互联的总体思路
自2015年《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称“《愿景与行动》”）发布以来，我国按照“规划先行，从各国发展需求和区域共同发展需要出发，以互利共赢为导向，兼顾进程、质量和效益，共商建设联通实施规划；有序推进，分阶段、分步实施，逐步建成基础设施网络和体系；加强保障，支撑和保障机制跟上，改善投资、建设、运营环境；提高效益，政府和企业协同发挥作用，提高基础设施使用率，重点解决项目风险大、盈利性差等问题”[1]的总体思路，与丝路沿线各国积极进行战略与政策对接。共商共建，平等协商；以点带面，循序渐进；先干后支，软硬兼施。着力推进与生产、生活密切相关的铁、路、港等交通运输类，油气、电力管道等能源类，光缆、基站等通信类三大基础的建设与联通，旨在最终形成联通丝路全域的基础设施网络。
（二）交通设施互联的现状与成效
1.铁路互联互通的现状与成效
（1）国内段铁路发展现状
北通道方面，新疆最后一个未通铁路的地州——塔城目前正在加快铁路建设。作为《国家中长期铁路网规划》和《铁路“十三五”发展规划》重点建设项目的克拉玛依至塔城铁路第一、二期项目已分别于2016年10月、2017年4月开建，预计于2019年建成运行。这为打通克—塔—阿铁路[2]国际通道打下坚实基础。中通道方面，国家铁路“四纵四横”快速客运网中最长“一横”的最后一段——宝兰客运专线于2017年7月正式通车。至此，我国东、中、西部的高铁全面实现互联互通，几千年来长达2300公里的“驼铃古道”，现在被“丝路高铁”取代。宝兰高铁开通后，甘肃、青海与全国高铁完成联通。从宝鸡到兰州由原来的6小时缩短为2小时，广州至兰州只需要10小时。已经开通的兰新高铁经由宝兰高铁的联通，将新疆也融入了全国高铁网络。深圳乘坐高铁到乌鲁木齐的时间将由原来的近50小时缩短至22小时左右。2016年12月，兰渝铁路岷县至广元段提前开通运行，结束了陇南地区没有铁路的历史；运营干武二线的开通则大大释放了兰新铁路的运输能力。南通道方面，格库铁路[3]（又称库格铁路）青海段于2017年完成七成铺轨任务，为2018年底青海段开通运营奠定基础；新疆段铺轨工作也于2017年6月正式启动。格库铁路全线预计2019年开通运营，通车后从南疆地区进入内地将不用绕行哈密，成为新疆第三条出疆铁路通道。届时，新疆铁路以兰新线和兰新客运专线为中主通道、额济纳—哈密铁路为北通道、格尔木—库尔勒铁路为南通道的“一主两辅”格局将基本形成。
（2）跨境铁路发展现状
备受瞩目的塔城—哈萨克斯坦阿亚古兹铁路前期工作合作备忘录于2017年3月在新疆签订。这标志着双方同意相互协助，共同推进中国塔城—哈萨克斯坦阿亚古兹铁路建设的前期工作。一旦在巴克图口岸与阿亚古兹至巴克图口岸的铁路对接，将形成继中国阿拉山口、霍尔果斯之后，新疆向中亚、西亚、欧洲开放的第三条跨境铁路大通道——克—塔—阿铁路国际通道，也是我国向西开放的又一条“黄金通道”。这条铁路建成以后，对推动我国丝绸之路经济带建设和哈萨克斯坦“光明之路”建设有着巨大的推动作用。2017年6月，新疆霍尔果斯至阿斯塔纳客运铁路运行通车。这条铁路的开行标志着中哈继新疆阿拉山口铁路口岸之后，有了第二条铁路客运通道。俄罗斯方面，莫斯科—喀什高铁（又称莫喀高铁）的设计规划已在2017年全部完成。俄罗斯相关负责人表示这条高铁的建设将于2018年全面启动，并有望在2022～2023年通车运行。届时，从莫斯科到喀什的铁路通行时间将由现在的14小时缩短至3.5小时。
2.公路互联互通的现状与成效
（1）国内段公路发展现状
长达8000公里，贯穿中国，东起连云港，西抵乌鲁木齐、阿拉山口、霍尔果斯等重要城市，并延伸至中亚五国的“新丝绸之路”公路运输主干道已经基本形成。新疆作为我国面积最大、国境线最长、毗邻国家最多的省区，是中国连接中亚地区最为便捷的通道。2017年8月，新疆维吾尔自治区政府在其发布的《丝绸之路经济带核心区交通枢纽中心建设规划（2016～2030年）》中提出，将“构建‘四廊四轴四层级、双环闭合互联型’的综合交通网络空间格局，形成‘东西两面辐射、南北双向畅通、枢纽集疏便利’的丝绸之路经济带交通枢纽中心”[4]。在此之前，继连霍高速之后，第二条全天候进出新疆的公路动脉——京新高速已经正式通车。这条早在一百年前，孙中山就在《建国方略》中提出要建设“东起北平（北京）、经阿拉善，西至迪化（乌鲁木齐）的第二条进疆大通道”的规划与梦想终成现实。与目前经星星峡进入甘肃到达北京的线路相比，这条世界上穿越沙漠最长的公路将使北京通往新疆的行车里程较目前缩短1300公里。“截至2016年底，新疆公路总里程突破18万公里，其中高速公路4395公里”[5]。随着铁路和公路的快速发展，古丝绸之路仍是联系西北与东部地区的重要桥梁。作为丝绸之路桥头堡的陕西充分发挥连通南北、辐射东西的交通区位优势。目前已有3条高速大通道连通陕北，6条高速大通道横贯东西，5条高速大通道穿越秦岭连通陕南，14条高速大通道通江达海，11条高速公路现已由中心向外辐射，25个省级接口便捷连通。截至2016年底，陕西高速公路总里程已突破5000公里。曾为魏晋南北朝时期丝路青海道重要区域的青海省也在不断重塑昔日的繁华景象。青川大通道青海境内的德香公路、香花公路、花久公路的相继通车，标志着青川大通道青海段全线贯通。此外，国道215线涩北至察尔汗公路也于2017年开工建设。这条青海重要的丝路通道建成后，将惠及沿线28万人，充分发挥青海作为古丝绸之路南线重要通道的优势。
（2）国外段公路发展现状
哈萨克斯坦将完成欧洲西部—中国西部高速公路哈境内工程建设。该公路总长2309公里，建成后将吸引中国海运货物改走公路运输，极大地促进欧亚大陆的陆运往来。“双西公路”霍尔果斯口岸段（除互通区）于2017年内建成，哈方境内路段也于2017年内实现通车。中俄黑河界河公路桥等建设项目成功落地，中巴经济走廊“两大”公路建设项目正式开工建设。此外，中国主导的亚洲基础设施投资银行正筹划铺设一条新的丝绸之路，其首批项目中包括巴基斯坦、塔吉克斯坦首都至该国与乌兹别克斯坦边境，以及哈萨克斯坦阿拉木图的三条中亚与巴基斯坦的交通要道。
物流领域的国际合作是丝绸之路经济带发展的效率保障。从公路运输合作来看，继中国2016年7月加入联合国《国际公路运输公约》（TIR公约）后，国际公路运输系统[6]（简称TIR系统）有望最快于2017年底前在中国被采用。专家测算，使用TIR证进行通关，可降低通关时间30%～80%。此外，“推进《中亚区域运输与贸易便利化战略（2020）》运输走廊建设中期规划有序实施；《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》的制定、谈判、签署和生效工作也顺利完成”[7]；《中哈俄国际道路临时过境货物运输协议》顺利签订。
3.航空互联互通的现状与成效
在“一带一路”的倡导下，2016～2017年我国在丝路沿线省份共新建机场33个；重点推进直接服务于“一带一路”的大、中型民航建设项目51个。从航空公司来看，2016年，东航新开辟了6条“一带一路”国际航线[8]；南航在“一带一路”沿线的68个城市开通了172条航线；海航截至2016年底已有65条国际航线与“一带一路”沿线国家和地区互联。“据国家旅游局预计，‘十三五’时期，我国将为‘一带一路’沿线国家输送1.5亿人次中国游客、2000亿美元中国游客旅游消费；同时还将吸引沿线国家8500万人次游客来华旅游，拉动旅游消费约1100亿美元。”[9]
从地域来看，新疆已成为中国拥有机场最多的省区，成为名副其实的面向中亚、西亚地区的“国际空中枢纽”。截至2016年底，乌鲁木齐已经与21个国家、33个国际城市、68个国内城市通航，2016～2017年共建成并投入使用机场18个。陕西省作为古丝绸之路的起点，“北上南下、西进东出”的全货机航线网络布局已初步形成。目前已同17个国家实现空中互联，开通国际航线共计46条。在甘肃，兰州的中川机场正式加入全国“千万级”大型机场行列。截至2016年底，甘肃共计开通国际航线24条，多条国际货运包机进出口直航的开通为甘肃开辟了便捷高效的“空中走廊”。在青海，西宁国际航空口岸以及格尔木、玉树机场已经相继投入运行。截至2016年底，青海已经累计开通航线56条，其中国际航线7条，“一主八辅”的机场格局初具雏形，“一带一路”空中走廊建设逐步完善。
从航空运输合作来看，截至2016年12月“中国已与62个‘一带一路’沿线国家签订了双边政府间航空运输协定，并与东盟签订了首个区域性的航空运输协定”。[10]
（三）能源设施和信息通道互联互通的现状与成效
1.油、气管道的互联互通现状与成效
能源合作是丝绸之路经济带的重大引擎。管道互联互通方面，2017年是中国—中亚天然气管道项目建设十周年。开建十年以来，A、B、C线已分别于2009年、2010年、2014年建成并平稳运行。截至2017年6月，“这三条管线已累计输送天然气超过1924亿立方米，其中向中国输气1841立方米，向哈萨克斯坦输气53亿立方米”[11]。与A、B、C三线走向不同，D线气源途经乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦进入我国新疆南部，与规划中的西气东输五线相连接。目前该段管道已于2017年9月开工，“设计年输量300亿立方米，预计将于‘十四五’期间建成一线一站。届时中亚天然气管道将具备每年向国内输送850亿立方米天然气的能力，这将占到我国进口天然气总量的一半”。[12]在2016年签署的《中俄东线供气购销合同》约定下，中俄天然气管道自2016年开工后进展顺利。据了解，中方境内试验段管道已于2017年初建成，过境段工程于同年6月启动，预计2018年9月建成过境段管道，10月境内全部工程完工。
2.电力设施的互联互通现状与成效
在“一带一路”核心区新疆，正搭建起一条联通丝路沿线的亚洲能源高速公路。2016～2017年，乌鲁木齐按照电网丝路工程规划全面升级电网结构，并计划在“十三五”期间建成向东连接中国内地、向西连接中亚地区的电力枢纽中心。目前，新疆电网已通过塔克什肯口岸向蒙古国科布多省西部三县稳定供电；中国与巴基斯坦输电工程也被列入“十三五”规划中。
3.信息通道的互联互通现状与成效
2016～2017年，中国电信重点推进的四大“丝绸之路”先导性项目之一——中巴信息走廊取得实质性进展。巴基斯坦的呼叫中心服务和哈萨克斯坦、伊朗的电商贸易平台进展顺利，巴基斯坦的信息产业园区以及智慧能源分厂还在落地中。巴基斯坦和克拉玛依的远程网上会诊和诊疗已在2017年4月实现。中巴光纤电缆项目一期工程也于2016年10月完成了陆缆跨境段光缆对接和测试，有望于2017年内完工。另外，包括丝路光缆、中缅孟印通道、中老泰陆缆直连通道在内的其他三项工程也计划在2018～2019年全部开通。
二 2015～2016年设施互联建设的困难与问题
（一）建设环境不佳，商业风险较高
丝绸之路经济带横跨欧亚，涉及多个国家，基础设施建设环境极为复杂。
1.受政治因素干扰大
“丝绸之路”倡议构想是以中亚地区相对和平稳定的环境为前提条件的。然而事实上，作为世界上民族最复杂的地区之一，这一地区存在各种各样的矛盾。一方面“颜色革命”与“老人政治”使中亚并不排除在未来发生政局动荡的可能性，另一方面中亚部分地区民众对中国仍缺乏战略互信。加之，基础设施投资回报率低且回本缓慢，政治风险的不确定性对于投资者意愿和决策无疑是雪上加霜。
2.汇率汇兑风险高
2008年以来，除中国以外，“一带一路”沿线64个国家的货币都存在较大幅度贬值，尤以独联体国家为甚。截至2017年6月底，相比2008年初，俄罗斯卢布贬值约140%；土耳其里拉贬值约150%；哈萨克斯坦坚戈贬值约200%；格鲁吉亚拉里贬值约50%；埃及镑贬值超过200%。究其原因，除了受全球经济增长乏力、国际贸易增长缓慢等原因外，资本市场不发达、市场化水平总体不高、汇率机制僵化等也是中亚地区国家存在的共同问题。汇率波动为设施联通项目带来了较高的商业风险，一定程度上阻碍了项目的推进。
3.法律风险突出
随着设施互联项目的推进，越来越多的中国企业“走出去”。然而由于不同国家法制体系差异较大，不但容易产生争议，而且一旦发生纠纷，需要付出极高的协调及时间成本。域外法制体系包括对外贸易法律法规、对外国投资的市场准入规定、税收制度、对外国投资优惠政策、劳动就业规定、土地法规定、环境保护法规定、反商业贿赂法律规定、对外承包工程规定、知识产权保护法规定、争议解决机制规定等方方面面。丝路沿线国家对外国投资合作的法律法规和政策规定的完善程度参差不齐，加之与中国签订的国际双边或多边投资协定的内容层次深浅不一，这些都构成中国企业“走出去”要面临的法律问题。
（二）利益难以兼顾，项目推行缓慢
1.大国博弈介入，制约项目推进
大国关系的变化深刻影响着我国推动“丝绸之路经济带”倡议构想的外部环境。中亚是大国政治、经济利益的交织点，为使自己在亚太地区占据主导优势，美国、俄罗斯、日本、印度等大国从20世纪90年代末期就开始提出各自的战略计划（见表1）。这些战略和计划一方面使“一带一路”倡议面临激烈竞争，因为很多“一带一路”沿线国家加入了不同的双边合作组织，在大国博弈的影响之下，这些沿线国家的立场变得不坚定。另一方面，从这些计划目前的推进情况不难看出，作为争夺关键因素的通道建设推进艰辛。如美国提出的“新丝绸之路”计划意图通过通道建设把阿富汗、巴基斯坦和印度等国家连接起来的公路基础设施项目，目前只修建了3000多公里。
表1 各国关于丝绸之路的倡议计划
2.诉求不一，利益难以兼顾
尽管丝路沿线国家和地区对丝绸之路经济带总体持欢迎态度，但因国家发展不一，各国各阶层参与丝绸之路经济带的诉求不一，利益难以兼顾。首先，由于丝路沿线国家经济发展水平参差不齐，经济布局、发展特点和目的各不相同，进而在基础设施建设的布局方面难以统一。例如，在我国，运输货物重量大，运输距离长的运输特点使我国更加倾向通过铁路互联互通实现贸易交流。而中亚国家由于运输重量较小，运输方向较为分散，公路和民航运输是优于铁路运输的选择。这就造成了两国之间在不同类型基础设施建设的优先顺序安排上出现分歧。此外，对许多国家来说，基础设施建设更关乎敏感的安全问题。例如缅甸、斯里兰卡和许多国家“表面上以环保为由暂停了与中国的基础设施项目，背后的原因其实是出于安全考量”。[13]
（三）缺乏宏观统筹，难以形成合力
1.缺乏宏观统筹机制
目前，围绕丝路沿线地区所建立的合作尚缺乏覆盖全面、具有较强针对性和约束力的区域合作机制。尤其是在跨境共建的项目方面，尚缺乏顶层对接机制、统筹平衡机制、投资保护机制以及诊断解决机制。因此，从国家层面统筹规划、加强顶层沟通、整合多方资源、制定行动方案不仅是当务之急，而且是目前设施互联面临的现实挑战。
2.无序竞争难以形成推进合力
随着丝绸之路经济带的提出，沿线省份为抢夺战略制高点，无序投资、重复建设现象严重。例如各地争相开通中欧、中亚货运班列，货源争夺日趋激烈，大部分处于亏损的窘境。尽管2015年《愿景与行动》的出台对各地的发展及定位提供了重要的宏观指导，竞争态势有所缓和，但从近年来的实际情况来看，地方政府的规划和投资仍存在“零和博弈”。重地方利益，轻沟通合作，在国际通道建设等方面缺乏政府间协作。因此，如何因势利导，有序推动形成优势互补、联动发展的新局面，也是当前面临的紧迫而重大的任务。
（四）资金匮乏现状短时间内难以改变
自丝绸之路经济带构想提出以来，虽已有亚投行、丝路基金、开发性金融机构及多家政策性银行助力丝路建设，但在未来一段时间内，基础设施建设资金紧缺的现状将难以改变。以“一带一路”为例，据世界银行估算，未来5～15年，“一带一路”基础设施建设每年的资金需求可能超过1万亿美元。而目前“一带一路”基础设施建设的资金主要来源为包括财政预算和各国开发银行投资的国家公共支出。按照2016年丝路沿线国家国内生产总值的总和计算，基础设施资金将占沿线国家国内生产总值的4%～5%。与“一路”相比，丝绸之路经济带沿线大部分是发展中国家，其贫困人口占全球贫困人口总数的一半左右，经济增长缓慢，部分国家甚至存在较高的政治风险，对于基础设施的支付能力十分有限。可见，资金匮乏将是丝绸之路经济带互联互通面临的长期、主要问题。
三 丝路经济带设施互联建设的趋势分析与对策建议
（一）趋势分析
1.由联通向提速进阶
丝绸之路经济带从提出至今的四年多以来，在共建“一带一路”背景下，基础设施通达水平显著提升。目前已基本实现交通、能源以及信息的干支互联互通。随着我国高铁、高速公路网络覆盖面积的不断扩大，能源、信息等基础设施传输效率的提升，可以预见未来丝绸之路经济带的设施互联重点将由“联通”向“提速”迈进。事实上，2017年宝兰高铁的开通已经成为丝绸之路设施联通提速的起点。近期更有世统派智库策划的由三十四条亚欧非高铁组成的亚欧非高铁交通运输网项目正在与我国政府协商。可以预见，丝绸之路经济带设施互联将进入名副其实的“快车道”。
2.铁路通道将成为坚实基础
随着“一带一路”贸易相通的深入，丝路沿线客运、货运需求将不断提升。运输方式的选择决定着丝路贸易联通的效率。在丝绸之路经济带的主要运输方式中，空运仅可以承担一定的客运量，无论运输能力还是运输成本都难以满足快速增长的货运需求；管道运输虽然在能源运输中作用巨大，但由于其运输的专用性，并不适用于品类众多的大量普通货物运输；公路运输则受到运输量和运输速度的限制。唯有铁路运输具有适应性强、运能大、能耗小、保障有力等技术优势。随着我国中西部铁路的建设和发展，中国境内铁路网主骨架已经基本形成，并通过阿拉山口、霍尔果斯口岸站与中亚及欧洲铁路网相连。可以预见，铁路将会是未来“一带”设施联通的中坚力量。
3.合作形式、层次日益多元化
近年来，我国与丝路沿线国家的合作形式呈现多层次与多元化发展。合作主体由中央层面向地方层面扩展；合作机制由决策层定期会晤向企业、行业间的对口沟通拓展；合作形式从规划对接向部门合作备忘录、重点项目合作等方面不断丰富；合作内容从基础设施建设的“硬联通”向制度、机制、标准等“软联通”逐步发展。可以预见，随着丝绸之路建设的持续推进与深化，合作机制将进一步丰富，合作形式将不断创新。
（二）对策建议
1.探索丝绸之路经济带设施互联合作的新模式
一是创新投资运营模式。从全球经验来看，企业参与基础设施建设是成功运营至关重要的因素。全球基础设施建设的背后往往都有国际型企业的参与，因此要大力提升企业尤其是实力雄厚的国际型企业对丝路基础设施建设投资的积极性。二是要充分考虑沿线国家在发展程度、文化背景等方面的差异。通过国际视野思考问题、正视差异，因地制宜，建立差异化的对接模式，从而找到双方合作的共鸣区。三是注重协调行动的组织保障和法律支撑。作为“一带一路”的主导方，中国应主动承担社会责任，遵守本国以及他国法律、风俗习惯，杜绝以短期效益为导向，以牺牲人文和自然环境为代价的行为。
2.兼顾各方利益，寻求效益最大化
《愿景与行动》提出：“兼顾各方利益和关切，寻求利益契合点和合作最大公约数，体现各方智慧和创意，各施所长，各尽所能，把各方优势和潜力充分发挥出来。”在这一宗旨下，区域设施互联互通要形成合力，必须建立明确合理的收益分享和利益协调制度。对于沿线小国，可以考虑在基础设施建设的投入初期，在制定长期发展战略的同时兼顾短期利益，只有让他们切实在合作中获益，他们才会积极主动配合，形成命运共同体。此外，还应加强与各国的政治互信，寻求大国关系的和平化。一方面，加强与大国在经济、文化、学术等方面的交流，并在这一过程中强调“一带一路”倡议的合作性与共赢性，而非博弈性与对抗性；另一方面，加强与大国在各个领域的务实合作，用行动证明“一带一路”是一种双赢的倡议。
3.统筹总体布局，推进步伐协调化
一是统筹跨国合作。以规划引领和提升区域和双边协定来促进设施联通的协调规划。注重与沿线国家基础设施技术标准的对接统一，注重建立规划与合作的常态化机制。建议筹建专门服务于丝路的跨国企业，如铁路货运总公司、航空运输总公司等。统一规划，建立标准化的物流设施、作业流程以及税费、赔偿细则和应急与纠纷处理机制等。二是统筹国内区域发展。明确中央部委、地方政府、国有企事业单位、民营企业等多方在丝路互联互通建设中的各自定位，致力于构建一个分工明确、互相借力的长效协作机制。通过将地方战略与中央战略的有效衔接，逐步形成有计划、有秩序的建设体制和运行机制，减少重复建设、资源浪费、同质竞争等低效问题的发生。
4.打造高效的投融资模式
统筹考虑国内与国际、双边与多边的投资机制建设。一是充分发挥政府的主导作用，积极引导基础设施建设中融资方式、融资渠道、投资方权利与义务的规定、担保责任、法律政策等多方面的问题。二是厘清政府与市场边界，处理好政府之间、政企之间、投资和运营机构之间的关系，建立符合市场规则的投资运营模式。三是充分发挥官方资本如亚投行、丝路基金等金融机构的引领撬动作用。四是吸引民间资本与社会资本参与，加强对优质合作项目经验的推广；建立风险共担、利益共享的市场化融资机制。