构建与发展：固原市“一带一路”建设思路观察

宁夏回族自治区固原市是位于古代丝绸之路东段北道的重要节点，有“丝绸古镇”之誉。固原也号称“苦甲天下”，是宁夏著名的干旱和贫困区，联合国粮农组织称之为“不适于人类居住的地方”，也是有名的国家重点扶贫“三西”地区之一。著名的“西海固”^[1]构成今天固原市行政区的大部分区域。为摆脱贫困，各级政府和民间社会都展开了积极努力，也取得了一定成果，但是仍然需要解决深度贫困问题。随着改革开放的深入，中央提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”愿景并积极行动，借助既有的行之有效的区域合作平台，依靠中国与有关国家已有的双多边机制，在和平发展目标的引领下，光大古代丝绸之路的历史符号，积极推进国际经济合作，共同打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。这为固原市进一步转变和拓展发展思路提供了新机遇和更为广阔的视野。固原市也成为观察和研究民族地区基层参与“一带一路”建设的个案。

一 发展状况与基础条件

固原市地处宁夏南部山区，2002年撤地设市，行政面积1万余平方公里，2004年辖4县1区（即西吉县、隆德县、泾源县、彭阳县、原州区）。据统计，2013年，固原市户籍总人口154.19万，其中，农业人口125.46万，回族人口71.88万，回族人口占总人口的46.6%。^[2]

固原市是个穷地方，其贫困之深曾名动全国名扬“国际”。人地矛盾突出、干旱缺水、发展基础弱是固原深陷贫困的重要原因。20世纪80年代初，固原有70%以上的农民生活得不到温饱^[3]，1983年，这里被列为全国第一个区域性农业扶贫开发工程，各级政府投放相应的政策推动西海固脱贫步伐，同时还得到联合国粮农组织的粮食支持。历经差不多20年专项资金^[4]扶持以及对口支援等措施的实施，固原经济社会面貌有很大转变，人们生活不断得到改善。但2009年全市仍有50万人生活在贫困线（人均年纯收入1350元）以下，贫困人口占宁夏回族自治区贫困人口的一半。^[5]2015年，全市农民人均可支配收入提升到7002元，贫困人口减少到26.7万人，贫困发生率下降到17.8%。^[6]

固原作为一个贫困人口集中分布，同时承担繁重自然环境生态治理任务的地级市，在推动本地区发展进程中，探索以草畜、马铃薯、劳务、旅游为支柱的产业发展路径，整体上改善了固原绝对贫困的经济面貌。

经济发展增速提质。2013年，固原市经济发展呈现出更为突出的特点：第一，经济发展速度加快，质量提升，地区生产总值、固定资产投资、农业增加值、工业增加值、第三产业增加值、地方公共财政预算收入、城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入等八项指标增幅均居全区五市首位。特色农业、工业经济、旅游产业得到产业支持，形成良性的产业支撑力。特色农业以基地建设和市场营销为抓手，主打六盘山农产品品牌，“中国马铃薯之乡”“中国冷凉蔬菜之乡”“天然中药材宝库”等名号为六盘山农产品品牌加分增色。第二，城乡建设统筹推进，特色明显。对本区域生态文化资源挖掘和利用成效显著^[7]，2013年，固原市在旅游业融合与创新论坛暨最美中国榜发布会上被评为“最美中国·特色魅力旅游目的地城市”，2014年固原市再次荣登“2014旅游业最美中国榜”，并获得“最美中国·文化旅游民俗（民族）风情目的地城市”殊荣。同时，固原市对外开放步伐加快，2013年在中阿博览会期间与阿联酋皇家投资局达成建设六盘山旅游国际休闲度假区项目，项目占地面积817公顷，由休闲度假区和狩猎场两部分组成，项目落成后主要有疗养健身、商务会议、休闲避暑、娱乐文化、狩猎运动等功能，将极大提升固原旅游服务接待档次，项目已进入全面实施阶段。^[8]

城镇发展有亮点。作为宁夏回族自治区副中心城市，固原是唯一非沿黄城市，在宁夏五市中处于发展中位，经济发展提升速度加快，经济总量实现突破性跨越，农业发展保持较好势头。据2011年城市综合评价结果，固原在宁夏五个市中排第三位，但宁夏五个市中除银川在本区域排首位、在全国排157名，其他几个市均排在200名以后，固原为279名。^[9]2013年，固原市政府投入9.1亿元，推进区域中心城市、县城和中心镇建设，城市控制性详规和城市道路、供排水、供热、供气专项规划等修编评审工作完成，城镇基础设施建设日益完善，宁南区域中心城市功能日趋完善，宜人景象正在形成。^[10]

挖掘相对优势资源有特色。固原自然资源和经济文化资源优势并无绝对优势，但是在发展驱动下，需要因地制宜推动各类产业的发展，打造属于固原市自身的业态，挖掘相对优势资源有成果、有特色。固原市基本自然资源构成中，首先，矿产资源丰富，已探明煤炭储量30亿吨，远景储量130亿吨以上，是宁夏第二大煤田；岩盐探明储量26亿吨，远景储量100亿吨以上；石油探明储量2396万吨，远景储量5亿吨。其次，与宁夏区内其他市相比较，固原自然生态有其不可替代的独特性。境内以六盘山为南北脊柱，将全市分为东西两壁，而六盘山国家森林公园使这个名声在外的贫困之地，拥有一个天然氧吧，为其挖掘特有自然资源，打造相关产业提供了条件。以突出“高原绿岛、长征圣山、丝路重镇、回乡风情”四大旅游品牌为目标的旅游业发展战略，使其成为最具魅力的旅游发展之地，全市旅游接待人次和旅游社会总收入每年以20%的速度递增。2013年接待国内外游客193.89万人次，实现旅游社会总收入8.13亿元。^[11]

交通基础设施有大改观。随着六盘山机场、宝中铁路、福银高速公路建设，固原现代化立体式交通网络逐渐形成，保障了宁夏对外交通基本条件。固原地处西安、兰州、银川三个省会城市中心地带，相距均为300公里左右，是全国179个公路交通枢纽之一，固原市也有良好的区位优势。

作为西北干旱区一个有着贫困之名的地级市，固原的各方面优势极为有限，其劣势十分明显，对经济发展约束最显著的是发展水平低、总量小、集中连片贫困、自然资源丰裕度差、人口整体文化素质还难以满足驱动经济发展的要求。直到2011年固原市农民人均收入1350元以下的贫困人口还有45万人，占全市农业人口的34.7%，且65%的贫困人口居住在生态失衡、干旱缺水、偏僻分散的山区。^[12]2013年全市生产总值182.95亿元，而浙江台州仙居县2011年生产总值就达到相同水平。因此，固原市仍处于一个较低发展水平，主要问题包括投资运行中存在的问题，新开工项目不足，全社会固定资产投资总量和投资增幅在自治区五市中均居最后一位，劳动就业人口逐年增加，仅在推进城乡一体化、加快城市化的进程中，每年就有近30万人的农村富余劳动力需要转移就业，就业结构性矛盾突出，劳动力总体素质偏低，文化素质和技能状况与市场需求有较大差距。^[13]对于固原市而言，参与“丝绸之路经济带”建设需要面对本市实际，提升经济实力，才能将丝绸之路古镇转型为新“丝绸之路经济带”上的明珠。

二 政府决策层选择和工作重点

面对人民提升经济文化质量诉求和本区域发展劣势，如何借助改革开放特别是国家丝绸之路战略之机推动本市全面发展，成为固原市决策层需要系统处理的重大问题。从政府发布的信息来看，决策层有其特定的重点方向。

“坚持全面开放与深化改革相结合，开放与开发相结合，以创新体制机制为引领，以政策突破为重点，以民生为根本，以规划为龙头，以生态为依托，以文化为灵魂，加快推进产业结构调整、城乡统筹、生态移民和扶贫开发，加强基础设施和生态建设，更加注重民生改善和社会管理，以开放促进区域发展，以区域发展带动扶贫开发，推进固原经济技术开发区、六盘山生态文化旅游度假区和特色农产品基地示范区建设，不断提升特色产业竞争力、中心城市吸引力、生态环境承载力、文化旅游影响力、社会和谐凝聚力，实现机会均等、社会公平、成果共享。”^[14]在这些信息中，作为观察者我们看到当地政府立足本地实际，对参与“丝绸之路经济带”战略有着通盘的安排，在改革开放深化发展的大背景下，以创新体制机制为引领是必然的路径。政策突破的目标则较为引人费解，其指向不明确，在改革的年代，各地的确有政策突破带动创新或突破政策释放资源的说法和经验，政策的相对稳定和可调整性决定了政策具有可突破空间，但是突破政策的目标需要审慎提出，且应明确的是盘活本级政策资源，申请上级政策倾斜可能更为实际，单纯提出突破政策利少弊多。

在工作重点选择上，政府对民生、规划、生态、文化各要素定位准确，产业结构调整、城乡统筹、生态移民和扶贫开发是面对现实的实际选择。这些目标分化为具体经济建设目标则由三部分构成，即以发展适于本地自然环境和生产水平的农畜产品为核心的产品基地示范区建设、以挖掘自然生态及历史文化资源为核心的生态园林和旅游休闲度假区建设、以推动工业发展为核心的固原经济技术开发区建设，此三项建设呈现给我们的还只是一个粗线条的方向，每个建设目标中都有具体的项目支撑。

产品基地建设主要是发挥高原气候冷凉、生态绿色的地理环境优势，打造“六盘山”农产品品牌，生产冷凉蔬菜产业基地，不同县份各有特色，其中西吉葫芦河流域为高原芹菜，彭阳县红河、茹河流域为越夏辣椒，隆德县渝河流域为露地喜凉蔬菜，原州区清水河流域则发展设施蔬菜。据报道，隆德县招商引进兰州介实农产品有限公司投资兴建的千亩喜凉蔬菜项目，投资1000万元，建设面积1041亩，分布于神林乡辛平、神林、双村三个行政村。基地由政府统一配套水、电、路等基础设施，公司流转土地，建设集蔬菜储藏、冷链加工、包装销售于一体的产、供、销体系。农户将土地流转给企业，每亩流转费500元；基地雇用当地100多名农民进行田间管理，年人均劳务收益超过6000元，预计两项总创收超过112万元，实现企业产业化运作与带动农民增收的双赢。公司还与周边种植积极性高的农户签订订单种植合同，为农户提供种子、种苗、种植技术，联系销售市场，解决农民分散种菜销售难的问题，提高农民参与订单种植的主动性和积极性，为农民务工创收和学习搭建了平台，带动全县发展露地喜凉蔬菜3.9万亩，推动全县喜凉蔬菜产业快速发展。^[15]此外，构成固原农畜产品开发的项目还有六盘山百万头肉牛养殖和清真牛羊肉生产基地项目。固原所选择的农畜产品的开发和生产是务实的，也是对市场需要的适应，是可以直接惠民的基础项目，借助良好的政策引导从长远来看可推动西北农业现代化的稳步发展。当然，这是固原面向中东及阿拉伯国家生产和出口清真产品“绿色通道”的必由之路。

生态园林和旅游休闲度假区建设。充分发掘本区域自然生态资源，提升服务品质，适应国内国际旅游市场需求，参与国内国际旅游市场竞争是在开发中求发展的固原必然选择之一。近年来一些基础设施建设水平的提升，特别是水、路、生态环境保障能力的提升，城市功能的日益完善，以及在旅游业发展探索中形成的“高原绿岛”“长征圣山”“丝路重镇”“回乡风情”发展重点，都为进一步深度实施生态园林和旅游休闲度假区建设奠定了基础。

固原经济技术开发区建设。以已有的盐化工循环经济示范区、西部轻工业产业园、西兰银综合物流园三个园区为载体，承接技术成熟、附加值高、产业链长的产业。煤电铝项目、盐化工、中药材加工和回药产业链打造及物流产业等，都是固原工贸发展的重要内容。

三 固原市参与“丝绸之路经济带”战略仍需努力

固原市地处宁南黄土高原丘陵中部和六盘山山地东北部，集民族地区、革命老区和连片贫困区于一身，在经济基础、自然资源、成熟产业，以及人才、技术、资本等方面都缺少明显优势，其与全国各经济中心城市关系亦缺少明显产业连接的紧密性。与古代丝绸之路畅通过程中的古萧关地位相较，今天的固原显然缺少其关键性和节点优势。在各种劣势条件下努力打造“丝绸之路经济带”战略大局中的一个有力的参与者仍是固原所期待和努力的目标。

第一，政府决策层的驱动和谋划积极有效。固原政府决策层对自身的劣势有一定的认识：“一是支撑经济快速增长的动力不足，产业层次低，规模以上企业少，缺乏打基础、利长远的大产业项目。二是城市建设中旧城改造项目建设成本高，征地拆迁难度大，投资发展环境有待优化。三是民间借贷不规范且风险加大，社会治理有待加强，影响社会治安的恶性案件易发、多发。四是民生改善需求大、财力弱，应对自然灾害的能力不强，扶贫攻坚任务艰巨。五是政府工作推进中还存在落实不到位，办事效率不高，行风评议靠后等。”要从容应对这五大劣势没有简单的方案，亦非朝夕可完成，固原人还是需要拿出钉子精神，结合对内对外开放的有利环境，立足本市实际，逐步解决问题。

在寻求经济快速增长推动力提升产业层次方面，既要注重基本产业升级改造，又需注重改善产业结构。近期措施应加强技术投入和体制机制创新，充分利用市场上人们对自然生态产品的需求，以固原特色农畜产品为核心，提升农畜业产业层次，切实努力打造“六盘山”农畜产品品牌，固原市政府2014年助推特色农业增效措施对此有直接的推动作用，市政府规划以建设国家农业科技园区为抓手，安排2000万元，按照“一县一业”和“产加销”一体化模式，发展草畜、马铃薯、冷凉蔬菜、中药材和特色农产品加工五大产业集群。从长远的角度采取措施应高度关注对广大农民的普遍、有序生产技术和技能培训，使之在基本技能和基本素质方面能够适应农业产业上层次的基本要求。

在产业结构改善方面，既要引进与本地资源相关的工业项目，又应保证审慎承接工业项目转移，严格抓好环评等环节的工作，确保不对固原生态环境造成大的破坏，以免从根本上影响农畜产业层次的提升。市政府2014年助推工业经济扩容安排了3000万元资金，重点发展能源、节能环保新材料、农产品加工、战略性新型产业四大主导产业集群。此外，旅游业的推进和发展还需要在基础设施和营销方面加强投入，在景区基本设施和服务品质方面还应有更为积极的措施。

在城乡社会治理方面还需要转变观念，抓基层、抓落实、抓服务、强法制。比如政府决策层认识到的民间借贷问题，在固原市影响已非一日，早在2008年就有相关的调查，并有专家建议：“将民间借贷纳入监管范畴，尽快制定管理民间借贷业务的规定，以法律形式规范民间借贷活动，保护民间借贷双方的合法权益，净化民间资本市场。”这项调查指出是由于金融机构网点的减少、正规金融机构支农贷款缺乏难以满足农村经济发展需求才导致高利贷盛行，并危害社会。在贫困地区应发展正规的金融服务，用法律法规来引导、调整和规范、保护合法的、正常的民间借贷，打击高利贷活动。^[16]

对于经济不发达地区，感受财力不足或受财力不足约束是其生活的常态，民生改善、抗灾、扶贫和基础设施建设处处需要相应的财力支持。产业发展和经济活力的增加将为改善地方财力创造良好的条件，更为宽松、良好的经济环境才是固原进一步改善财力的基本保障。与此同时，充分利用上级政府各项政策，驱动本市发展也考验着政府相关部门的能力。

第二，非公企业参与丝绸之路战略有其特有优势。近年来，固原非公企业发展取得了一定成绩，2013年宁夏表彰的优秀非公有企业中就有固原市的16家，包括宁夏第四建筑工程公司、隆德巨能热力有限公司、惠盈企业集团公司、华祺集团、福苑实业有限公司、福宁广业有限公司、佳立生物科技有限公司、彭阳县荣发农牧有限责任公司、荣味斋实业有限公司、味园商贸有限公司、明德中药饮片有限公司、固原老百姓医药有限公司、泾源县荣盛建筑工程有限公司、隆德县生资定点屠宰场、单家集牛羊产业有限公司等，这些企业为当地经济发展做出了重要贡献。据报道华祺集团董事长何学虎就是从阿语翻译起步，进而发展成为实业家。近年来，他的企业解决了当地农村剩余劳动力和城市待业人员500余人的就业问题，向国家缴纳税款近千万元，支持当地各项公益事业数百万元，先后被各级政府及部门评为优秀企业、就业再就业先进集体、价格诚信单位、旅游行业优质服务单位、食品卫生A级单位、安全生产先进单位、境外人员管理先进单位等荣誉称号。^[17]固原非公企业在对外开放中有先行者，他们中一些企业经营活动已面向阿拉伯国家。非公企业以其特有的灵活性和对市场需要更敏感的特性，在参与“丝绸之路经济带”战略中，特别是向阿拉伯国家开放的进程中有特别的优势。如农民企业家马升科的宁夏六盘山贸易有限公司自2007年至2013年向马来西亚、中东、韩国、德国等国家及地区出口销售马铃薯3740吨、蔬菜670吨，创汇270多万美元；并与马来西亚、中国香港签订常年销售协议，马铃薯产品已打入东南亚等国际市场，公司在阿联酋、沙特阿拉伯拓展了业务。可见，固原市还需要出台较为宽松的支持政策，鼓励非公企业走出去，向西发展，从而带动本区域民生的改善和经济的发展。此外，马俊海、马江、赫小连等都成为固原向阿拉伯国家开放中获得发展机会的成功企业家。

第三，大力推动农村基础教育发展，整体提升本区域人口文化素质，有序开发阿拉伯语教学，培养相关人才。

据统计，2009年固原市中小学学生总计269835人，教职工16593人，其中，乡村中小学学生169186人，占全市学生总数的62.7%，中小学专任教师15591人，其中乡村中小学专任教师9454人，占全市专任教师总数的60.6%。^[18]基础教育需求大部分仍然在农村，特别是山区农村，一些相关的调查也显示，固原农村人口识字率低、受教育水平低等仍然是困扰其发展的重要因素，基础教育持续有效投入仍然是固原可持续发展的不二选择。

与吴忠等地相比，固原在培养阿语人才方面也落后一步，虽然有出身固原的阿语人才在市场上竞争成功，但是固原本身的阿语教育却并不发达。据调查，固原阿拉伯语学校教育始于2008年，由西吉职业中学创办，2010年有2个教学班，在校生50人，利用宁夏师范学院外语系的师资力量和硬件优势，在外语系设立阿语专业，培训高端的阿语翻译人才。在市县职业技术学院（学校）挂牌开展阿语职业教育，在回族人口集中的县区由劳务部门开设阿语培训班，集中培训输出型劳务技能人才，把阿语培训与职业技能教育、劳务输出、劳务移民和农民增收致富结合起来。^[19]阿语人才的培养对“民心相通”将产生重要的正面影响。

总之，固原市积极参与“一带一路”建设，在劣势中寻求自身特长，转换观念，积极行动，打造自身实力。固原寻求发展之路仍然充满挑战，一方面要搞好本区域经济发展和社会治理，另一方面要充分利用已有的人才和资源，将网络技术和思维运用到经济、教育、人才发展等方面的工作中，动员各方面力量共同参与并形成合力，在发展中创造更多的机会。