环境生态保护与煤炭资源开发的战略思考——以山西能源基地为例——以山西能源基地为例

煤炭是不可再生资源，集中存量有限，这已经是共识。煤炭开采是在一定的空间区域进行的。一般意义上讲，空气、水、闲置土地是可再生资源，但是在具体的煤炭资源开发空间中，这些可再生资源一定是可耗竭资源。根据霍斯特·西尔伯特的栅格系统（a grid system）理论，资源和环境、资源和资源、环境和环境的交叠的情况是复杂变化的。而且，环境区域与经济区域往往并不一致。

长时间、大规模、高强度的煤炭开采，往往使得煤炭基地在环境、生态方面付出了沉重代价，使本来就十分脆弱的生态环境系统承受着更加巨大的压力，对地方可持续发展构成了极大威胁。面对巨额的生态环境欠账，面对高强度开发中日益膨胀的生态环境新债，面对未来可持续发展问题的严峻挑战，我们目前取得的治理成效与之相比仍然极不对称。

事实证明，煤炭开发生产的布局一旦启动，将会彻底地影响和改变该区域的环境生态格局，事后修复治理的作用非常有限。沉重的生态环境压力促使我们不得不从另外一个视角审视和考量煤炭资源开发中的生态环境问题：即从煤炭开发生产的战略布局这一源头环节着手，协调经济发展与环境保护的矛盾，使产业发展、生产力布局与区域资源的环境容量和生态功能相一致，实现经济、社会、环境的协调发展。总体而言，煤炭资源开发涉及的决策链包括：能源安全战略、煤炭发展规划、区域经济发展战略、区域煤炭发展规划、矿区总体规划、项目管理等诸多环节，煤炭生产的开发布局阶段应该包括从煤炭发展规划、区域经济发展战略、行业发展战略、功能区规划，到区域煤炭发展规划、矿区总体规划等决策环节，如何从这些环节入手，优先和强化环境生态保护，通过源头治理的方式，合理确定煤炭开发的规模、布局、结构和顺序，将会成为我们应对煤炭资源开发中环境生态问题的重要课题。

一 山西煤炭资源开发布局

山西煤炭资源得天独厚，具有储量丰富、分布广的特点，根据山西省国土资源厅2003年度煤炭资源储量简表和山西省第三次煤田预测资料，全省埋深2000米以内的煤炭资源储量6551.98亿吨，山西煤炭累计查明资源量在全国各省（区、市）居首位。全省含煤面积达6.2万平方公里，占全省国土面积的40%。自北向南分布有六大煤田，即大同煤田、宁武煤田、西山煤田、河东煤田、沁水煤田、霍西煤田，这些煤田的煤炭储量占全省煤炭总储量的99.98%。全省119个县（市、区）中，94个县（市、区）有煤炭资源分布。到2007年底，全省共有地方各类煤矿2806座（省属国有重点煤炭企业124座，市属煤炭企业56座，县营及以下乡镇集体煤矿2626座），中央在晋煤炭企业14座；其中90万吨/年以上大型矿井197座，30万～60万吨/年中型矿井697座，30万吨以下小型矿井（不含30万吨/年）1926座；目前生产矿井1937座，能力59404万吨/年。全省国有重点煤炭企业集团中，有中央直属企业两户，分别是平朔煤炭工业公司和太原煤炭气化集团公司；地方有大同煤矿集团公司、山西焦煤集团公司、阳泉煤业集团公司、潞安矿业集团公司、晋城无烟煤矿业集团公司、省煤炭运销总公司和省煤炭进出口公司。

《国家能源发展“十一五”规划》中对山西的要求是：加快开发晋北、晋东两个大型优质动力煤炭基地，以建设特大型现代化煤矿为主，扩大生产规模。实施晋中炼焦煤基地保护性开发，建设大型煤矿，整合中小型煤矿，保持合理开发强度。《国家发展改革委关于山西能源建设的指导意见》对山西省煤炭工业“十一五”的要求是：“基本满足国民经济发展对山西能源的需求，新型能源化工基地建设取得重大进展。2010年，原煤产量和外调量分别控制在7亿吨和5亿吨左右，到2020年，基本完成新型能源化工基地建设，原煤产量和外调量分别达到8.5亿吨和5.8亿吨。”《国家发展改革委关于山西能源建设的指导意见》明确山西要以煤炭建设为基础，调整能源产业结构，优化能源生产布局，建设晋北、晋中和晋东三大各具特色的能源化工基地。山西的发展目标是：到2010年，在全省煤炭产能不增加的前提下，将矿井个数控制在1500座以内；将煤矿企业规模提高到300万吨/年以上；使矿井单井规模提高到67万吨/年；在全省形成2～3个年生产能力上亿吨的特大型煤炭企业集团，3～5个年生产能力5000万吨以上的大型煤炭企业集团。

二 煤炭开发布局与环境生态的冲突

煤炭开发布局严格受制于自然资源的空间分布，在对生态环境的影响中，煤炭开采对于生态的破坏要远大于污染问题。造成的环境生态影响主要有地表沉陷、土地挖损、地下水破坏、煤矸石堆存占地和自燃等几个方面。

1.煤炭开发布局与生态承载能力的矛盾

从国家环保总局环境工程评估中心的结论看，平均100万吨/年新增生产能力将形成地表塌陷或挖损面积2100公顷，吨煤产生矸石比例为17.4%。根据《国家煤炭工业发展“十一五”规划》，山西省“十一五”期间投产规模总共1.6亿多吨计算，如果这些项目全部投产后，最终可能为山西新增加地表沉陷或土地挖损面积34万公顷，年新增矸石产生量为0.29亿吨。按平均每生产1亿吨煤造成水土流失影响面积约为245平方公里计算，可能为山西新增加水土流失面积392平方公里。山西是生态环境极度脆弱的省份，晋西北的黄土丘壑区是全国水土流失最为严重的地区。在现在的煤炭开采布局下，山西作为煤炭资源的调出区，将存在极大的生态环境隐患。

2.煤炭开发布局与水资源利用的矛盾

采煤造成严重的水资源破坏，加剧了山西的水资源短缺问题。据包括10多位院士在内的专家学者鉴定的课题研究表明，山西每挖1吨煤损耗2.48吨的水资源。以山西省“十一五”期间投产规模总共1.6亿多吨计算，仅“十一五”期间布局形成的煤炭开采行为，就可以直接造成3.97亿立方米的水资源受到破坏。煤炭基地分别位于山西的海河流域、黄河流域。其中，晋北和晋中煤炭基地就在山西的“母亲河”汾河流域的范围之内。新布局形成的开采能力，将会进一步加剧山西水资源的短缺。

3.煤炭开发布局与城镇环境的矛盾

山西城市的地理分布状况为：中部串珠状五大盆地（大同盆地、忻定盆地、太原盆地、临汾盆地、运城盆地）分布着16个城市，东部阳泉盆地分布着1个城市，东南部上党和泽州山间盆地分布着4个城市，西部吕梁山分布着1个城市。山西22个城市中就有15个分布在6大煤田的覆盖区域内。五大盆地，联系4大煤田，又是全省人口聚集、城镇密布的地区。无论晋北基地、晋中基地还是晋东基地，都很大程度与城镇密集的轴带存在相同的走向。煤炭开采区与城镇环境存在水、土地、空气以及自然及人文景观等多方面的矛盾，是城镇化建设中不得不面临的严峻挑战。

4.煤炭开发布局与其他伴生资源利用的矛盾

山西的煤炭伴生资源具有储量大、开采价值高的特点，其中煤层气、铝矾土、硫铁矿、高岭土、煤矸石及金属镁等伴生资源储量非常丰富。据估算，山西每采1吨煤约损耗与煤炭资源共生、伴生矿产资源达8吨。如果煤炭开发布局单纯以煤炭开采为主要目的，缺乏对各种资源的综合开发和利用，将会在单一的煤炭基地建设中造成对其他资源的严重破坏。

三 煤炭开发布局在源头治理方面存在的问题

注重源头治理是现代环境治理有别于传统环境治理的重要特征。从源头上控制环境生态问题的发生，是解决煤炭开发过程中环境生态问题最经济、最有效办法。但事实上，无论是在全国还是在山西，从开发布局环节就介入控制环境生态问题的做法并不多见。在煤炭开发的战略布局环节里，环境生态的治理和控制一直处于被实质性忽视的地位。在煤炭开发布局的源头治理过程中，存在的问题主要有以下几个：

1.重资源开发，轻环境生态

从建国初期开始，国家陆续投入了大量的资金，在山西有计划地布局开发了大同、阳泉、西山、潞安、晋城、汾西、霍州、平朔等煤炭矿区，建成了一大批国有重大型煤炭企业。“九五”时期以来，特别是“十五”时期，山西加快大型煤炭基地建设，煤炭工业得到长足发展。但以往的开发布局，事实上只是矿产资源经济区划的范畴，其主要目的是实现生产力的合理布局和资源的合理配置。甚至在新时期推出的13个煤炭基地的开发布局战略，其主导思想也是加强资源整合，提高产业集中度。它们都没有把生态环境问题作为最重要的前置条件予以考虑，没有将煤炭开发布局，建立在环境生态保护的基础上。在科学发展观统领全局的今天，我们已经不难理解把环境生态的保护作为开发布局的重要指导因素。但以往的开发布局，大多数只考虑经济因素，对环境问题重视不够。

2.重单个项目，轻整体考量

近几年来，在煤炭开发中，单个少数项目的环境生态保护得到了加强，但并未从根本上遏制因开发布局而带来的环境生态恶化的趋势。煤炭基地可细分为规划矿区、分矿区和矿井层次。传统的煤矿建设中，对于环境生态问题的关注，只局限于分矿区和矿井等建设项目层次，而真正忽视了处于决策链前端的基地、矿区总体布局等，由于存在着一个矿区多头开发的现实，客观上也形成了“各人自扫门前雪”的局面。相对于局部的环境生态改善，在基地建设和矿区整体建设中，环境生态问题显得更为滞后。

3.重空间布局，轻时序安排

较之于对煤炭开发空间布局所形成的环境生态影响，我们对于煤炭生产的过去、现在以及未来资源开发的诱发影响、累积影响和间接影响更加缺乏科学的预见和判定。所以在开发布局中，容易出现因开采时序不当而造成的资源浪费和环境生态问题。

四 强化源头管理、科学合理布局

在相当长一段时期内，山西煤炭资源开采强度可能依然会逐年扩大，煤炭资源开发将更趋集中。在大型煤炭基地开采矿产资源，一旦放松环境和生态的要求，其影响和破坏作用无疑会更大、更集中。对此，我们一定要高度重视煤炭资源开发布局中的源头治理问题。

1.在资源环境承载能力基础上开发布局，建立与省情和国家能源需求相适应的能源开发模式

综合考虑矿区内各污染源的叠加影响，开展环境承载能力预测，避免开发强度超过区域环境承载能力。在布局起步的时候就采用环境友好的设计，面向环境设计，尽最大可能降低对生态环境的影响。

2.控制开发强度和坚持产能零增长

严格落实“十一五”期间煤炭产能“零增长”的要求，除对少量煤炭加工转化项目适当配置部分煤炭资源和矿井产能外，严禁新上生产商品煤的煤矿。加强生产环节监管调控，促使各类煤矿按核定能力均衡、安全、稳定生产。严禁“超能力、超定员、超强度”生产，确保在核定煤炭开发能力范围内安全生产。要规范煤矿开发建设秩序，根据市场容量统筹安排煤矿新开工项目，管住批小建大，以建设为名、行生产之实的违规行为，及时发现和取缔关闭非法煤矿。

3.发挥总体规划的指导作用

要与国土规划、城镇规划和地区经济发展的其他规划相衔接，根据主体功能区的划分和要求，处理好煤炭资源开发和保护环境与节约用水用地等关系，保证煤炭生产与环境保护协调发展。

4.合理布局、规模经营

坚持一个矿区由一个主体开发和一个主体可以开发多个矿区的原则，综合考虑全省煤炭资源赋存情况、矿井现状和资源归国家所有、资产归业主所有的情况，合理规划布局，创新办矿体制，推进资源整合、企业重组、股份制改造和托管工作，整体提高产业集中度和产业水平。鼓励支持国有大型煤炭企业和其他合格煤炭企业主体，采取并购、协议转让、联合重组、控股参股等多种方式，集中连片重组整合中小煤矿。形成以大型煤矿企业为主的办矿体制。为缩小全省范围内的生态破坏和环境污染面积，便于关联产业空间积聚，在资源条件好、发展潜力大的地区集中建设煤炭工业基地。

5.综合开发推进各种资源有效利用

按照立足煤、超越煤，主业突出、多业并举的思路，延伸产业链，用循环经济理念改造提升煤炭产业，延伸产业链、提高加工度、促进资源节约和高效、综合利用。重点推进瓦斯抽采利用和煤矸石、粉煤灰再生利用工作，推进煤层气向化工、民用、汽车等领域拓展，鼓励大型矿井和群矿型洗煤厂新上煤矸石、粉煤灰制砖项目，提高瓦斯和煤矸石综合利用水平，加快煤炭行业多元、循环发展进程。

6.强化矿山保护制度，严格顺序开发

在综合考虑区域产业特征和能源需求状况的基础上，合理安排基地内各矿区的开采顺序，可将各个矿区分别划为开发区、接替区和贮备区三种类型。

根据矿山环境的特点和规律，结合当地社会经济发展状况，制定矿山环境保护规划。建立和实行严格的矿山环境保护制度。力争把煤炭开发布局中的环境生态代价降低到最小。