中国应对气候变化政策和目标对就业影响的评估分析
引言
气候变化问题近年来一直是全球关注的焦点议题之一，积极应对气候变化，遏制全球变暖已经成为全球共识。来自气候变化的压力促使各国逐步步入低碳转型的道路。《斯特恩报告》指出，为了防止全球性的气候变化对人类社会造成灾害性后果，各国都必须立即采取积极有效的减排行动[1]。2015年底召开的巴黎气候变化大会将全球对气候变化的关注推至一个新的高峰，在《巴黎协定》所提出的长期目标中，各缔约方承诺要将全球平均气温控制在相对于工业化前的水平增幅低于2摄氏度，并将向1.5摄氏度温升目标努力。要实现这样雄心勃勃的目标，各国都必须继续降低温室气体排放水平或者控制温室气体排放的增长速度，这要求对整个经济结构、产业结构和能源结构做出相应的调整。这种调整会进一步影响到经济生活的各个方面，包括消费方式、能源生产和利用方式、能源技术发展、产业布局、商品生产和分配方式等。
这些变化和调整会带来很多新的风险，但同时也孕育着一些新的机遇。中国对于应对气候变化正在给予越来越多的关注，在全球环境治理中逐渐发挥领导作用。“十二五”期间，我国政府紧紧围绕“十二五”应对气候变化目标任务，通过调整产业结构、优化能源结构、节能提高能效、控制非能源活动温室气体排放和增加碳汇等手段和措施，在减少温室气体排放水平和减缓气候变化方面取得了积极的成效。[2]相关的政策和目标无疑会对就业产生显著的影响。积极应对气候变化会导致一些传统的化石能源产业面临较大压力，同时也会传导到下游一些以化石能源为主要原材料的工业部门，但同时会给新能源利用、节能服务等行业带来全新的发展机遇。
应对气候变化包括减缓和适应两个主要手段，其中，减排政策和低碳技术是实现低碳发展的重要途径。低碳发展是指通过低碳化进程实现低碳经济的发展路径，旨在实现可持续发展与应对气候变化的双重目标。不同的政策目标和政策实施路径会对相关产业产生不同的影响，通过产业结构和能源结构的调整，淘汰落后产能，开发新技术和新能源等途径影响产业就业结构和区域就业结构。除了对就业总规模和结构产生影响外，这些变化还会对就业技能提出新的要求。
目前，关于气候变化对就业的影响，欧洲和美国已有一些相关研究，但是仍缺乏系统性的讨论和论述。很多研究是为了给相关政策的可行性和社会影响分析提供支持，多侧重于分析和评估气候和能源政策带来的就业创造效应。一些研究的结论倾向于支持应对气候变化政策会给整体就业带来正面影响[3]。研究表明，应对气候变化会创造上百万个新的就业机会，甚至会创造出一群全新的从事绿色工作的“绿领阶层”[4]。各国也越来越重视通过激励政策去鼓励创造更多的绿色就业机会，2007年美国次贷危机引发的全球性金融危机导致很多传统行业受到严重冲击，一些国家开始考虑通过施行绿色新政来创造新的就业机会。美国、德国和英国等国都推出了有针对性的经济刺激计划，这些计划的实施推动环境保护领域，尤其是与应对气候变化相关的一些产业和部门成为新的就业增长点。
从长远看，产业和能源结构调整所创造的新的工作机会和需求能够弥补因政策冲击造成的就业损失。但短期内，从我国的实际情况来看，为了实现温室气体减排目标，相关的产业结构调整措施会对一些传统的工业部门，包括煤炭开采、钢铁、水泥生产以及电力生产和供应等行业产生显著的影响，一些淘汰落后产能目标会导致大量就业岗位的削减或消失。这些部门就业规模庞大，所带来的就业影响牵扯到企业利益，关乎相关从业职工的命运，也事关社会稳定。应对气候变化的行动和政策所产生的就业创造和就业损失影响具有时间和地区的不完全匹配性，因此亟待认真、深入地研究，针对这些影响做出准确评估，并基于研究提出有针对性的政策建议，大力鼓励具有就业创造效应的行业快速发展，同时解决好面临就业损失压力的行业和地区可能面临的问题。
一 气候政策对经济的影响
旨在降低温室气体排放水平的各种政策和行动都会对就业产生直接或间接的影响[5]。相关的政策体系，涵盖了宏观经济政治决策、能源与环境管理、社会文化引导等诸多领域，包括发展战略、规划、法律、标准、政策等多种手段和工具，根本目的是调整以化石燃料为主的能源结构，增加清洁能源的使用，提高能源利用效率以及通过植树造林等方式增加碳汇。
各种气候政策和减排行动会对经济活动中的生产、消费、投资和贸易行为产生具体的影响，具体的影响可以分为以下四类。通过这些影响机制促进增加清洁能源的使用，推动节能和新能源技术的开发研究，推动气候友好型产品和服务贸易的发展，形成贸易增长点，但同时会提高传统化石能源的相对使用成本，影响经济中不同部门的产出水平，并导致不同部门就业规模和就业结构发生变化。
（一）能源需求的结构影响效应
当经济步入工业化时代之后，社会经济的发展对能源具有刚性需求，而气候政策的根本目的是通过减少对化石能源的使用来降低温室气体的排放，因此会对生产、消费、投资和贸易中的能源结构产生影响，最终达到能源结构清洁化的目的。
（二）价格和成本影响效应
气候政策中常用的经济措施和手段会提高化石能源的相对价格，从而增加这些能源类型的使用成本或降低替代清洁能源的使用成本，因此将直接对以能源为主要原材料的生产部门和家庭的能源消费行为产生影响，同时也会影响能源贸易活动。
（三）产业传导影响效应
当能源使用成本发生变化后，又会通过产业间的相互传导效应，从直接以能源为原材料的产业传导到其他产业，对其他经济部门产生规模不同的产业关联影响。
（四）技术进步/创新影响效应
为了实现温室气体减排目标，需要提高能源利用效率、增加清洁能源和可再生能源的使用，因此，技术进步和技术创新会发挥重要的作用。因此在一些与能源利用相关的部门中，劳动生产率和技术水平都会随着气候政策的实施实现加速进步。
二 气候政策对就业的影响
气候政策涉及多个产业部门，对不同部门、不同地区的就业所产生的影响也具有明显的差异。在制定减排目标时，除了考虑技术可行性和经济成本外，还必须认真评估相关政策对就业的影响。应当认识到，气候政策会给一些部门带来新的投资，并促进就业规模扩大，例如，新能源的开发利用、通过植树造林增加碳汇、专业性的节能服务等。这些投资不仅会创造大量直接就业机会，还会给与其关联的其他产业，如相关的设备制造业、森林旅游业和金融行业等，带来很多间接的就业机会。但与此同时，煤炭、石油和天然气的开采以及相关的化工行业，高耗煤的火电、钢铁、水泥生产等行业的就业机会则会减少。但是不同部门受影响的过程时间长短不一，在不同时间内，气候政策对各部门就业水平的影响也各不相同。
（一）不同时期内的就业影响
1.短期影响
短期内，各种气候政策会通过对能源需求的结构性影响效应以及对能源价格和成本的影响效应直接使与能源利用相关的部门和企业面临就业机会的增减。具体来说，一些高碳部门的就业机会将逐渐减少或增速放缓，而一些低碳产业将会提供更多的就业岗位。因此，短期内气候政策首先会给直接关联的产业带来明显的就业影响，而具体的净影响则取决于相关产业的就业规模和劳动生产率。
从我国的实际情况来看，煤炭开采、钢铁等部门的就业规模较大，同国际先进水平相比，劳动生产率水平相对较低。因此，在短期内受气候政策影响，这些部门的去产能目标会给稳定就业带来较大压力。此外，我国在《巴黎协定》中提交的国家自主贡献（INDC）还提出要实现到2030年森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右的目标。这要求继续推行碳汇造林与绿化行动与林业生物质能源发展行动等，给相关的造林活动直接创造新的就业机会。但很多与此相关的就业机会多为季节性以及暂时性的工作，具体的就业拉动作用尚待进一步的深入研究。
2.中期影响
中期内，气候政策对就业的影响会通过产业传导效应从高碳部门和低碳部门波及经济整体。例如，煤炭开采和洗选行业的就业损失会导致运输行业也受到影响，与煤炭运输相关的就业机会也会相应减少。而新能源的开发利用，如风能和太阳能利用的发展也会推动相关的设备制造业创造出更多就业机会。
为了实现建筑、工业部门的节能，会催生对专业性节能服务行业的需求增长，创造出一些新的工作岗位。与此同时，对既有建筑的节能改造也会给建筑行业带来新的就业需求。但是更高能源结构的清洁化会给企业带来额外的成本负担，也可能导致企业削减其他成本，并通过传导效应波及其他行业，造成一些工作机会的减少。
3.长期影响
长期内，气候政策会促进对低碳技术的大规模投资，通过技术进步/创新效应创造新的工作岗位。这些政策在长期内能促进就业结构的升级，使劳动力从高碳产业转移到低碳产业中去。关于气候政策就业影响的相关研究也都表明政策的长期净影响效应是增加了更多绿色、环保、体面的工作机会。
（二）气候政策对就业的具体影响
气候政策将改变产业结构和能源结构，带动新技术的开发和应用，从而对不同行业的就业产生一系列积极的或不利的影响。
1.积极影响
清洁能源以及可再生能源的发展会给能源产业和相关的设备制造部门创造大量新的就业机会。通过大力发展水电、风电、太阳能、生物质能等可再生能源，能够推动新能源技术开发，设备制造和安装、维护等行业产生一系列新增就业。
节能减排需要融资和金融服务，因此也能带动金融行业的就业，刺激产生一些新的就业岗位，包括清洁能源投资、低碳技术服务贸易，以及清洁发展机制、碳排放权交易市场等相关领域的金融服务工作岗位。
为了提高化石能源的利用效率和清洁化使用，电力、交通、建筑、冶金、化工、石化、汽车等部门会推动低碳和节能技术的快速发展。低碳技术的研发和运用，会大大推动技术层面和服务层面的就业，包括增加能源咨询公司、能源服务公司，形成新的就业结构。
开展植树造林和生态保护能够提供大量的工作机会。中国通过实施退耕还林政策、建设自然保护区及开展生态旅游等举措，能够增加林业、园艺、森林管理及旅游区设施维护等方面的就业需求。
低碳发展带来的巨大投资能给服务业带来大量的就业机会，包括咨询、保险、商业气象服务、环境保护和科普教育、传媒等。服务业的发展可以促进我国的产业结构优化，为城乡失业人群提供更多、更好的就业机会。
2.不利影响
新技术和新行业的发展，对劳动力的技术含量要求较高，不利于低端劳动力就业。作为发展中国家，中国大力发展再生能源和提高能源效率，不但需要巨额的资金，还需要大量的高技术人才，而发展中国家大多数劳动力是低技术或零技术含量，这将减少许多低素质劳动力的就业机会。
节能减排将限制发展那些资源和能源消耗大、高污染和高排放的企业，许多不符合要求的中小企业会逐步关停并转，这会带来某些行业就业机会的缩减，造成结构性失业。例如，重化工产业、机械制造、钢铁行业的低端技术人员可能在技术升级换代过程中失业，煤炭行业中的高能耗高污染小企业被关停，建筑行业、汽车行业、能源行业的某些低端技术人员也会失业。
三 气候政策对重点部门的就业影响评估
目前，我国对气候政策的就业影响研究比较有限，究其原因，在于难以准确度量相关政策和目标对就业规模的影响。在本报告中，我们将主要聚焦于短期内受到直接影响的几个重要部门，包括电力部门、林业部门、煤炭部门和节能服务部门等。
（一）电力部门
1.电力部门的基本情况
随着中国经济的快速发展，中国的能源生产和消费总量也呈迅速增长态势。目前我国的电力结构仍以火电为主，因此，电力部门是中国温室气体排放规模最大的重点部门之一，也是最大的煤炭直接消费部门。“十三五”期间，根据我国公布的能源和电力发展规划，煤电装机容量所占比重将进一步降至55%以下，清洁能源装机容量将进一步提高，其中风能、光伏太阳能、生物质能等新兴产业将成为电力部门中最具潜力的投资方向，并创造大量相关的绿色岗位，而为了保障能源供给的安全，煤炭消费总量的控制政策除了加速电力部门内部各发电类型的技术进步、规模效应外，将对非化石能源的电力增长具有较强的推动作用，从而对电力供应部门内部的就业结构产生显著的影响，还将会对这些部门上下游产业的投资和就业带来间接的影响。
由于政府的重视，辅以鲜明的政策支持，目前，我国新能源及可再生能源发电产业呈现良好的发展态势，市场规模不断扩大，在一些重要领域进入世界先进行列。随着政府鼓励政策的陆续出台，发展标准逐渐完善，市场逐步健全，投资规模和比重显著提高。截至2016年12月末，当年累积电源基本投资完成额为3429亿元，其中新能源发电投资比重约占33.2%[6]。
从世界范围来看，在金融危机之后，许多国家都选择将能源部门特别是新能源、可再生能源作为振兴经济、促进就业、实现绿色发展的关键部门，促进本国经济实现绿色转型。各国都努力开发清洁能源，打造由风能、太阳能、地热、水能及生物质能等新能源组成的多元化能源结构。早在2010年，我国就出台了一系列鼓励新能源发展的支持政策，直接带动相关产业的发展。国务院所颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》指出，鼓励民间资本参与风能、太阳能、地热能、生物智能等新能源产业建设。支持民间资本以独资、控股或参股形式参与水电站建设。此外，根据已上报国务院的《新兴能源产业发展规划》，我国计划到2020年累积直接投资新兴能源产业的投资总额将达到5万亿元，每年增加产值1.5万亿元。其中既包括国家投资，也包括将拉动的商业化社会性投资。这些投资将投入包括新能源产业、节能环保产业、新能源汽车产业等在内的七大产业。根据其具体划分，除了核电和水电外，可再生能源投资将为2万亿～3万亿元，其中风电将为1.5万亿元，投资于太阳能产业的金额将为2000亿～3000亿元。
2.电力部门的就业状况
电力生产和供应业属于技术密集型和知识密集型产业，要求从业人员拥有较高的电机理论水平和操作能力，在我国的产业部门划分体系中，隶属于电力、热力的生产和供应行业。从整个行业的就业规模来看，2016年，电力、热力的生产和供应业的整体就业规模为262.2万人，大部分就业都是在电力部门，热力生产和供应部门的就业仅占不到10%。2013年电力生产部门的就业规模为98.6万人，电力供应部门的就业约为173.3万人，两者总和约为272万人。其中伴随生产技术的发展，电力生产行业的就业规模近年来略有下降，而电力供应部门的就业规模则一直保持增长态势（见图1）。
图1 电力行业的就业增长情况（1998～2013年）
进一步考察电力生产部门中不同电源的电力生产从业人数统计数据，可以发现，火力发电部门的就业总数在电力生产部门中占绝对优势，虽有小幅波动但一直稳定在70%上下，水力发电部门的就业占比呈现波动下降的趋势，而核电和其他发电类型部门的就业比重则增长很快（见表1）。
表1 1998～2011年不同电源发电部门就业总数在电力生产业中的占比情况变化趋势
表1 1998～2011年不同电源发电部门就业总数在电力生产业中的占比情况变化趋势-续表
3.气候政策对电力部门的就业影响
为了实现温室气体减排，需要调整电力行业的能源使用结构，从传统的化石能源发电（主要是煤炭发电）向清洁的可再生能源发电转移，这个过程将对行业就业产生负面、正面两方面的影响（见图2）。首先，节能减排措施将关闭落后低效的小型火电机组，同时煤炭资源开发的合并重组，将会减少相应岗位的就业；其次，火电行业“上大压小”政策及脱硫改造设施将带动新增岗位的就业；最后，低碳的绿色能源如风力发电、太阳能发电、水力发电、生物质能发电、地热发电、潮汐能发电等，具有相当巨大的发展潜力，创造绿色就业的直接与间接效应也非常显著。
图2 气候政策对电力行业的就业影响
我国的火力发电行业部门2012年的就业总规模约为70.33万人，总装机容量约为819170兆瓦，单位装机容量创造的就业约为0.858人/兆瓦，而在1998年时该值高达3.81人/兆瓦。和其他部门类似，随着技术水平的不断提高和行业规模的不断扩大，整个火电行业单位装机容量所需的就业数量呈明显下降趋势，但仍高于主要发达国家。根据REPP 2001年的一项研究，美国火电运行维护（O&M）环节所需要的就业岗位为0.78人/兆瓦，而2001年时中国的水平约为3.17人/兆瓦。尽管随着时间推移我国火力发电装机容量一直在不断扩大，但是火力发电部门的就业规模却呈现稳中有降的趋势，从1998年的接近80万人降至如今的不足70万人。预计受到各种气候政策的影响，一些效率较低的老旧火电厂会进一步被淘汰，整个火电发电部门的就业规模将持续缩减。
由于火电技术已经相对比较成熟，一些大型发电机组和发电厂所创造的劳动就业机会相当有限。一项针对美国的研究表明，可再生能源和清洁能源发电在建设、安装及设备制造以及日常运行维护过程所创造的就业机会要多于传统的火力发电（见表2），因此，电力部门的能源结构调整，用清洁能源发电来替代火电，具有帮助实现减排目标和创造更多就业的“双重红利”效应。气候政策下电力部门低碳转型对产业整体的就业影响在初期主要体现为火电部门就业减少的负面影响；但是随着时间的推移，从长期看电力部门对就业的影响会因为新能源的规模扩张效应而体现为正面、积极的影响。
表2 美国不同发电技术单位装机容量就业水平的比较
（二）林业部门
（1）林业部门的基本情况
森林是陆地系统最大的储碳库，通过固碳释氧，为维持地球系统的碳平衡发挥重要的作用。可持续的森林系统管理就是要使森林植物和土壤吸收的二氧化碳同土地开发及粮食种植过程中释放出的碳排放水平保持平衡，以此实现长期“碳中性”或“碳汇增加”。《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）及《京都议定书》，将恢复和保护森林作为重要的低成本减排举措写入文件。
气候变化会影响到全球森林资源的种类、品质及分布格局，从而会波及林业的经营活动及发展状况。除了在减缓领域发挥的重要作用外，保护森林系统也是适应气候变化的重要举措之一。植树造林能够涵养水源、防风固沙、防治荒漠化；农田林网建设能够保护和改善农业生产条件，提高粮食产量；种植和恢复沿海红树林生态系统，能够以低成本抵御台风侵袭，保护沿海生态环境；保护和恢复森林植被，能够保护生物多样性和生态安全。因此，各种适应措施和长期减缓努力对于减轻气候变化和对森林系统的影响都非常重要。
中国是世界上人工造林面积最大的国家。通过持续大规模开展退耕还林和植树造林，我国的森林碳汇不断增加，目前人工造林面积位居世界第一。在2009年的哥本哈根气候大会上，我国承诺争取到2020年实现森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。向《巴黎协定》所提交的国家自主贡献目标又进一步加大承诺力度，提出到2030年实现森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。
（2）气候政策对林业部门的就业影响
气候变化对中国森林资源的影响会波及林业的发展，从而对林业就业也会产生相应的影响。其中正面的影响主要包括以下两个。①为减缓全球变暖，政府加大林业领域的投资，启动了相关的林业生态工程建设项目，吸纳了大量劳动力就业，这将拉动和促进林业就业，同时也促进了劳动力的转移和就业结构升级。②催生了一些新的低碳产业，如林业碳汇产业、林业生物质能源产业、非木质林产品产业、生态休闲产业、森林培育和林业养护业等，延长了林业产业链，创造了一些新的就业机会，也吸纳了大量的劳动力。
而负面的影响主要包括以下两个。①气候变化、低碳发展模式在一定程度上制约了木材采伐加工业的发展，林场工人下岗，客观上也影响了林业就业；②气候变化引起的森林病虫害、雨雪冻灾等自然灾害以及气候变化对林种分布和林业经营产生的影响，会对林业就业产生一些负面影响。
林业本身就是一个完整的产业链，既包括第一产业，也包括第二产业和第三产业。表3从传统林业和新兴林业两个角度对林业相关产业的碳排放情况及劳动力的吸纳能力进行了定性分析。从中不难看出，林业产业的开发既有利于减缓或适应气候变化，也可以创造大量的绿色就业岗位。积极发展与林产品相关的加工制造业、林副产业、休闲旅游服务业，有助于促进中国的低碳就业转型。
表3 林业产业碳排放及就业岗位创造能力状况
表3 林业产业碳排放及就业岗位创造能力状况-续表
造林活动对增加碳汇具有非常积极的贡献。根据我国提出的森林蓄积量增加目标，有研究估算，2011～2020年，造林和再造林活动可直接创造约519.2万个短期标准就业岗位，折合每年约可解决52万农村剩余劳动力的就业问题[7]。
（三）煤炭开采部门
（1）煤炭开采部门的基本情况
要发展低碳经济实现减排目标，必须要准确把握经济发展对化石能源的依赖程度。我国能源结构的基本特点是“富煤、贫油、少气”，与石油和天然气相比，煤炭的储量相对较为丰富，这就决定了煤炭在我国一次能源中的重要地位。近年来，随着我国国民经济持续快速发展，工业化进程的不断推进，电力、冶金、建材、化工等行业的高速发展导致了对煤炭的需求大幅度增加，原煤的生产和消费量不断增加。2001年，我国煤炭产量为10.89亿吨，2015年为37.5亿吨左右，在14年的时间里，我国煤炭产量增加26.61亿吨，平均每年增产1.90亿吨。工业部门及其他用途的煤炭消费源源不断地排放着大量温室气体，同时还会排放二氧化硫、氮氧化合物等大气污染物，对环境造成破坏，给人们的身体健康带来损害。
能源结构转型是应对气候变化的根本所在，中国作为煤炭储量丰沛的发展中国家，必须要在促进经济发展的同时，优化能源结构，减少对环境的破坏和影响，而这无疑会给煤炭行业带来巨大的冲击。随着中国经济的平稳发展，煤炭产能过剩问题日趋严重。我国在应对气候变化和节能减排中，势必会加大对能源消费总量尤其是煤炭消费总量的控制力度。多重压力下，煤炭行业去产能面临艰巨的任务。在经济增速趋缓的新常态下，煤炭经济也呈现下行的风险。国家对应对气候变化以及治理大气污染的决心，推动一些地区已经明确提出了区域控煤的目标和措施。这些政策影响最直接的部门就是煤炭开采和洗选行业，并对行业的就业规模和结构产生显著的冲击。
（2）煤炭部门的就业状况
煤炭开采和洗选行业的就业总规模随时间的推移，呈现出不同的增长趋势，如图3所示。1998～2003年，煤炭开采和洗选行业的就业人数存在小幅波动，但是总体上仍然呈现出下降态势，从464万人降至376万人左右；然后随着煤炭行业步入“黄金十年”的快速发展期，就业规模也基本保持增长态势，到2013年达到峰值水平529万人；随后，随着行业景气下降、机械生产率水平提高以及环保标准的不断加强，煤炭行业呈现出总量宽松、结构性过剩的态势。煤炭需求低速增长，产能快速释放，进口不断增加，全社会煤炭库存一直在持续上升，价格下滑，效益下降，市场景气持续偏冷，企业经营困难加大，一些煤炭企业开始出现贷款发工资和延迟发放工资的现象，不断有小企业倒闭。受此影响，行业整体的就业规模也不断缩减。到2014年末已经迅速降至488万人，短短1年时间内已经减少了41万人，到2015年底降至443万人。2016年10月的最新数字显示，煤炭行业的就业总规模已经降至395.5万人左右。
图3 煤炭开采和洗选行业就业人数
煤炭开采和洗选行业的从业人数主要可以分为技术工人和管理人员两大类。目前我国煤炭开采管理部门人员较少，据不完全统计，仅占从业人员的10%不到，大部分从业人员均为生产性技术人员。但技术工人整体文化程度较低，初中及以下文化程度占大多数，且专业技术人员比例不高，人员流动性较大，专业煤炭开采技术人员缺口严重。
（3）气候政策对煤炭部门的就业影响
近年来，环境问题日渐受到各界重视，而煤炭的生产和消费有着广泛的环境影响，比如，采矿引起的土体坍塌、耕地占用、水污染、尾矿等本地的环境问题；煤炭消费造成的大气污染、酸雨、气候变化等地区乃至国际的环境问题，使对煤炭生产和消费的环境管制显得尤为重要。
气候政策会对煤炭的生产、运输和消费产生影响，并最终改变煤炭在所有燃料能源中的竞争力。从这点来看，应对气候变化和煤炭生产是对立的，由于煤炭使用带来的温室气体排放以及煤炭生产和使用对于空气污染问题的贡献，因此普遍认为日趋严格的环境管制和气候政策会使煤炭工业发展前景黯淡，并会导致行业劳动力需求的下降。
除了环境和低碳转型的压力以外，还有一些其他外部因素导致了近年来煤炭行业总体就业规模的持续大幅缩小，具体包括：煤炭生产过程中劳动生产率水平的不断提高；在“去产能”政策背景下，煤炭行业淘汰落后产能面临巨大压力；经济趋缓和产业结构的调整抑制了煤炭生产和消费继续快速增长等。气候政策和其他因素的叠加，导致煤炭行业的从业人数不断减少，这给一些以煤炭行业为支柱产业的资源型城市和地区带来了很大的就业压力。
但气候政策对煤炭行业也具有一定的促进就业影响。通过大力推进煤炭洗选加工，能有效提高煤炭质量，减少原煤直接燃烧，提高能源效率，降低环境污染，减少煤炭无效运输，实现节能减排目标。只有通过洗选加工，才能提高煤质、分离杂物，收到降低环境污染、充分利用资源、提高运输效率的综合效益。在环保观念逐渐深入民心的情况下，煤炭洗选作为煤炭生产与利用过程中强化环保效应的一个环节必然会受到国家的不断重视，因此，可能也会带来一些在清洁煤利用和煤炭深加工环节等领域新的就业需求。煤炭洗选行业由于其环保效益，将会逐步受到国家和社会的不断重视。目前大型选煤厂仍在不断的兴建。近年来，新修的选煤厂呈现出规模增加趋势，进入21世纪之后，我国建设的10.0Mt/a以上的特大型选煤厂多达47家。到2013年底，我国已拥有世界上最先进的选煤工艺和设备，原煤洗选加工能力接近24亿吨，原煤入选率近60.2%。预计未来行业整体的原煤入选率仍将小幅稳步提升，煤炭洗选环节的就业量将有所增加。此外，目前一些选煤厂所用的关键设备仍多倾向于从国外进口，伴随整个选煤设备向国产化、可靠、高效、节能的方向发展，还会给相关的国产设备制造业带来一定的机会并创造出相应的就业机会。
从我国历年的煤炭开采与洗选行业的总就业规模和总产出数据可以看出，我国单位产量的煤炭生产所需的就业人员数量在不断下降，从2000年的29人/万吨下降到2015年11.8人/万吨。但是当前我国的煤炭生产效率仍然很低，和其他主要煤产国相比有很大的差距。2008年，美国采煤行业有工人86859名，生产各类煤炭（包括褐煤）10.63亿吨，单位产量煤炭生产所需的就业人数为0.816人/万吨；同年澳大利亚采煤行业有工人约30000名，生产各类煤炭（包括褐煤）4.02亿吨，单位产量煤炭生产所需的就业人数仅为0.747人/万吨[8]。当然，也必须认识到我国的煤炭开采以井下开采为主，因此单位开采所需就业人数要高于其他富煤国。随着未来我国煤炭消费量的达峰及逐步下降、煤炭开采技术的不断进步以及机械化程度的不断提高，所需要的煤炭开采工人总数还将持续减少。到2050年，为了实现温升控制目标，在最严格的煤炭消费总量控制下，整个行业所需要的就业总人数甚至可能不足百万人，仅为目前规模的20%左右。
（四）节能服务部门
（1）节能服务部门的基本情况
通过节能服务业的发展推行合同能源管理，是利用市场机制促进节能减排、减缓温室气体排放的有效措施。节能环保产业作为战略性新兴产业，是被寄予厚望的新的未来经济增长点。我国节能服务行业在“十二五”期间，在各种利好政策的激励下，步入快速发展的黄金期。节能服务行业的市场覆盖面广泛，既包括工业领域中重点部门（钢铁、电力、水泥等）的节能技术应用和专业咨询，也包括建筑节能。在一些公共建筑和商业建筑较多的大中型城市，节能服务行业的发展势头良好。在其他一些部门，如交通运输、农业等行业部门的节能管理工作中，节能服务也有所涉及。专业性的节能服务同节能材料生产、节能设备制造等一起组成了完整的节能行业产业链。
在气候和节能减排政策的压力下，节能服务产业取得了快速发展。统计数据显示，节能服务业产业总产值在2014年底已经增长到2650.37亿元，在“十一五”期间，行业总产值的年均增长速度高达60%以上，近年来每年均保持两位数的高速增长率；到2015年，行业总产值已经突破3000亿元，达到3127.72亿元。2015年合同能源管理投资规模从2010年的287.51亿元增长到1039.56亿元，年均增长率为29.31%。“十二五”期间累计合同能源管理投资3710.72亿元，形成年节能能力1.24亿吨标准煤，实现二氧化碳减排约3.1亿吨。作为一个重要的新兴产业，节能服务产业真正实现了减排和创造就业的“双重红利”，并将在中国实现减排目标、尽早实现排放峰值过程中发挥重要作用。
（2）节能服务部门的就业状况
全国运用合同能源管理机制实施节能项目的节能服务企业数量每年不断增加，到2015年底，节能服务企业总数已经增至5426家（见图4），比“十一五”期末增长了近6倍。2015年中国节能服务企业产值超过10亿元的节能服务公司有25家，超过5亿元的有142家，超过1亿元的有286家；“十二五”期间，合同能源管理累计投资超过10亿元的有34家，超过5亿元的有112家，超过1亿元的有385家。企业数量的增加同时也伴随着行业从业规模的不断发展壮大，行业整体的就业总数从“十一五”初期的1.6万人增长到2015年底的60.7万人（见表4）。
图4 节能服务企业数量变化趋势（2011～2015年）
表4 2005～2015年节能服务产业产值、节能量和就业人数变化趋势
2017年初，发改委联合科技部、工业和信息化部、环境保护部制定的《“十三五”节能环保产业发展规划》明确提出了未来节能服务行业的发展方向。根据该规划，到2020年，我国节能服务业总产值会达到6000亿元，因此对节能技术人才和节能管理人才的就业需求将会持续增长，行业就业规模有望突破百万。
（3）气候政策对节能服务部门的就业影响
作为就业容纳能力较强的服务行业，专业化的节能服务行业未来将成为因节能减排和气候政策获益的重要部门之一。在节能减排的压力下，一些能耗水平较高的工业部门和建筑领域的节能工作都对专业化的节能服务有着迫切的需求。节能减排技术和相关服务的发展会创造大量新兴的绿色就业机会，展示出就业净增效应。有研究指出，在一定的煤炭消费总量控制情景下，到2020年，建筑、钢铁和水泥行业节能服务的新增就业机会分别为30万个、45万个和39万个，即使考虑到这些就业中相互重叠的部分，也将创造出几十万个新增的直接就业机会和数以百万计的间接就业机会[9]。
四 结论和政策建议
一些积极推动气候政策的发达国家已经开展了很多研究去评估节能减排等气候政策对就业的具体影响，但我国目前对于这些政策的就业效应研究不够深入，相关的定量和实证研究则更少。本文梳理了气候政策对行业发展和就业规模影响较为直接的几个重点部门，研究发现，应对气候变化政策会给一些部门带来积极影响，如新能源发电、林业中的植树造林和节能服务行业都会因此而受益，创造出大量新增的绿色就业岗位；但与此同时，一些传统的化石能源生产和使用部门则会因此受到冲击，很多就业岗位将会减少或永久性消失。近年来，在环境保护和经济增速趋缓的双重压力下，很多依赖化石能源的工业部门（如煤炭开采、火力发电、钢铁和水泥生产等）就业规模不断缩减：目前火电行业的从业总规模在70万人左右，煤炭开采行业就业规模已经不足400万人，相比五年前已经有了明显的减少。如何妥善应对由此带来的就业压力，是摆在政策制定者和重点地区面前的新挑战。
但需要认清的是，即使没有气候政策的影响，煤炭开采和一些传统的高耗煤行业未来也会面临自然的就业挤出影响。伴随技术水平和企业专业化生产经营程度的提高，一些传统的煤炭生产和使用部门的总就业水平都会逐步降低。而为了应对气候变化推出的各种气候政策能够加速这种对传统煤炭开采和利用部门的就业挤出影响。尽管气候政策会导致传统煤炭开采，钢铁、水泥和火电生产部门中的相关就业岗位减少，但减少的多为安全保障度低、环境负面影响较大的工作机会，而政策的就业创造影响的都是新兴部门中待遇相对较高的体面工作岗位，因此为了能够更科学地评估应对气候变化政策对就业的整体影响效果，除了需要预估政策影响最为直接的一些关键部门的就业总量变动趋势外，还应该认真分析政策影响下就业创造和损失机会的内在价值和质量。
气候变化及相关的社会经济影响越来越受到国际社会的关注，为了应对气候变化所开展的各项行动和所制订的政策目标会给经济和就业带来怎样的影响也受到更多国家政府和公众的关注。从实证角度探索气候政策和相关政策法规对就业的影响，具有很强的实际和理论意义。中国是一个典型的以煤炭为主要能源消费形式的经济大国，煤炭消费对于支撑中国的经济发展和工业化进程具有重要的、不可替代的作用，因此，实现节能减排目标只能是一个循序渐进的长期过程，要充分考虑相关政策对于一些部门的就业挤出影响，妥善应对。对于受冲击较为严重的部门要循序渐进地设定政策目标，采取有针对性的措施，在实施过程中安置转移好因政策实施失去工作机会的群体，避免局部地区或企业出现严重的就业问题。在制定气候政策时，考虑与就业政策的协调关系，做好以下几方面的工作。
首先，积极发展低碳型节能服务产业：能源是保障经济增长持续性和稳定性的必要物质前提，要减少经济体系对能源的依赖，首要的任务是利用技术进步提高能源利用效率，其次是优化产业结构，将高耗能行业控制在合理的发展空间内，同时积极发展与生产行业密切相关的技术服务业和消费型服务业，以便在降低能源需求的基础上促进就业目标的实现。针对高耗煤的部门开展节能服务，不但可以推动经济增长，提供更多的社会服务，而且还可以减少单位产出的温室气体排放，从而实现促进就业和应对气候变化的双重目标。
其次，推动低碳行业与高碳行业的协同发展：低碳行业与高碳行业的划分只是相对的。社会经济是一个完整的系统，三大产业的结构及其发展演变具有一定的客观规律，在分析行业碳排放特征时，一方面需要兼顾行业的碳产出水平和劳动生产率等指标，考虑其综合各种要素投入的经济产出效率，另一方面，还需要考虑行业在整个国民经济产业链条中所处的位置，及其对相关产业的直接、间接的能源需求。因此，低碳部门的就业往往离不开高碳行业的发展，以风电为例，既涉及发电行业、电力设备制造业，也涉及与风电技术研发、维护有关的技术服务业，因此，向低碳就业转型也需要考虑产业的协同发展。
再次，通过绿色投资促进低碳就业：行业发展现状对就业的贡献不一，行业的未来发展带来的就业潜力变化较大。不同生产部门中各行业的自身发展对就业的直接效应和间接效应不同。对林业、电力企业的调查表明，碳汇林业的发展对就业具有较强的吸纳作用，火电企业开展节能减排后对就业的影响为负向，但是国外经验已经证明，绿色投资拉动就业的间接效应远大于直接效应，中国节能减排政策及太阳能、生物燃料、风电、水电等清洁能源的发展，将带来就业的大量增加。
最后，妥善考虑和安置因气候政策冲击导致失业的群体：节能减排政策会导致一些传统的部门面临较大的就业压力，在“去产能”背景下，近几年的就业压力尤其严峻。针对这些行业的就业安置问题，国家和地方都应该出台有针对性的政策和措施，突出重点、分类执行、综合治理。由于煤炭生产区域分布差异很大，产业相对单一的资源枯竭城市和独立工矿区的就业困难最为突出。要以资源枯竭城市和产业单一的独立工矿区为重点，在就业专项资金、职业技能培训、社保转移支付、失业保险基金使用、跨地区劳务对接等方面制定专门政策措施，重点给予支持和帮助。必须针对不同地区的实际情况，一地一个解决方案，抓好生产力布局，开拓新的经济发展和就业模式。对于因为政策冲击受到影响的下岗职工群体，要做好妥善安置，防止这一人群因受政策冲击而致贫。