中国资源枯竭老国有煤矿退出政策研究
一 同煤集团历史沿革及发展情况
大同煤田的形成可追溯到几百万年前，煤田呈椭圆形盆地，长85公里，宽30公里，总面积1872平方公里，地跨大同、朔州等地。同煤集团作为大同煤田最大的煤炭开采企业，从1949年的艰辛起步发展成为今天的国有特大型能源企业，为共和国经济建设做出了巨大的贡献。
同煤集团的前身是大同矿务局，其成立于1949年8月30日。2000年7月，大同矿务局改制为大同煤矿集团有限责任公司（简称同煤集团）。2003年12月，山西省委、省政府将晋北煤炭生产和运销企业进行重组，成立了新的同煤集团。2005年12月实施债转股以后，该集团成为由7家股东共同出资的国有股份制企业。
企业成立65年来，累计生产煤炭26亿吨，这些煤炭用火车皮装运，可以绕地球9圈。集团公司下属有73座矿井。现已发展成为拥有20万名员工、60万名家属，地跨山西、内蒙古、新疆3省区，大同、太原、鄂尔多斯、吐鲁番等12市，拥有165个二级单位，其中有12个直属子公司和大同煤业、漳泽电力2家上市公司和1家财务公司，形成了以煤炭、电力为主，煤化工、冶金、机械制造、建筑建材房地产、物流贸易、文化旅游八大产业并举的特大型国有现代化能源集团。
同煤集团作为新中国成立最早的工业企业之一，它的历史贡献体现在国民经济发展的每一个阶段。
1.大同煤矿全面复产、快速攀升的重要时期（1949～1979年）
从建企之初的年产量8万吨，到1979年煤炭产量实现2400万吨，大同煤矿成为全行业增长最快、产量最高的企业，为社会主义经济建设做出了重要贡献。
2.大同煤矿再出大力、创造辉煌的关键阶段（1980～1997年）
1985年，大同煤矿煤炭产量在全国首次突破3000万吨大关，成为继德国鲁尔、苏联顿巴斯之后的世界三大煤炭基地之一，并连续10年是全国煤炭工业产量最大的矿务局。这一时期，大同煤矿始终是全行业盈利大户，每年向煤炭部上缴盈利8亿元左右，成为弥补全行业亏损、支撑煤炭工业快速增长的主要力量。
3.大同煤矿转型跨越、攻坚克难的又一重要时期（1998年至今）
从1998年“人人二百三，共同渡难关”的极度困境到2008年“抗风雪，保奥运”重任在肩，再到2012年以来这一轮煤炭市场的深度下滑等，同煤集团砥砺前行，攻坚克难，企业发生了历史性的大变化。
一是“两新”战略明确了总方向。同煤集团新班子制定实施“建设新同煤，打造新生活”的“两新”战略愿景，结合“十二五”发展规划的优化和调整，全方位、深层次地描绘了同煤集团发展蓝图，形成了广大干部群众应对困难、坚定转型的强大向心力。
二是产业结构发生了大变革。实现了由过去传统粗放“一煤独大”的产业格局向电力、煤化工、冶金、机械制造、建筑建材房地产、物流贸易、文化旅游等八大产业并举发展的跨越提升。
三是培育形成了三大核心能力。11座千万吨安全高效矿井、深度融合的煤电一体化、高科技高品位循环经济园区，打造产业提质增效升级版，释放了老企业转型跨越强大动力。
四是国际影响力大提升。2014年，在煤炭市场持续低迷的形势下，同煤集团煤炭产量连续保持行业前三位；已建成和在建电力装机容量1401万千瓦，在运行电厂17座，是全省最大的发电企业；资产总额达到2210亿元，销售收入2138亿元，在2014年世界500强中排名第369位。
近年来，同煤集团先后获得中国工业大奖表彰奖、全国“五一劳动奖状”、全国文明单位、全国先进基层党组织、全国社会扶贫先进集体等众多国家级荣誉。
二 同煤集团已实施政策性破产矿井情况以及新的资源枯竭矿井情况
（一）同煤集团已实施政策性破产矿井情况
经过60多年的大规模、高强度开采，同煤集团为国家经济发展做出重大贡献的同时，也面临着资源型企业的一个共性问题——部分矿井的资源面临着萎缩和枯竭。
1.“一局六矿”破产重组情况
按照中办发〔2000〕11号文件和全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组〔2000〕33号文件精神，2000年12月～2009年3月，同煤集团下属永定庄矿、白洞矿、王村矿、挖金湾矿、雁崖矿、大斗沟矿6个矿先后实施了破产关闭和重组工作，并且收购了原轩岗矿务局破产重组后的轩岗煤电公司（简称“一局六矿”）。
一局：原轩岗矿务局。2000年11月10日立项破产；2001年11月1日进入法律批准程序，2002年12月30日法院裁定破产程序终结。2002年6月，同煤集团收购原轩岗矿务局，组建了同煤集团轩岗煤电公司，其中集团持股52%，个人持股48%。2013年9月23日，通过增资扩股，目前股权结构为集团持股88%，个人持股12%。
六矿：分三批实施关闭破产。
第一批为白洞矿和永定庄矿。2000年12月11日两矿立项破产，2000年12月25日进入法律批准程序，2001年12月7日法院裁定破产程序终结。2001年11月，正式挂牌组建白洞煤业公司和永定庄煤业公司。白洞煤业公司股权结构为集团持股32%，职工持股68%；永定庄煤业公司股权结构为集团持股16%，职工持股84%。
第二批为王村矿和挖金湾矿。2001年8月14日两矿立项破产，2002年11月8日进入法律批准程序，2007年8月和12月法院裁定破产程序终结。2008年正式成立了王村煤业公司，其股权结构为集团持股20%，职工持股80%；2007年正式成立了挖金湾煤业公司，其股权结构为集团持股19%，职工持股81%。
第三批为雁崖矿和大斗沟矿。2004年12月30日两矿立项破产，2006年7月24日进入法律批准程序，2009年3月6日法院裁定破产程序终结。2011年4月，正式挂牌组建雁崖煤业公司和大斗沟煤业公司。雁崖煤业公司股权结构为集团持股20%，职工持股80%；大斗沟煤业公司股权结构为集团持股13%，职工持股87%。
2.破产企业人员安置情况
根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发〔2000〕11号）和《山西省省属国有企业关闭破产实施办法》（晋政办发〔2006〕33号）等文件要求，同煤集团对“一局六矿”申报破产的职工53453人进行了分流安置。
通过领取安置费或经济补偿金与企业解除劳动关系、提前退休退养、随办社会机构移交以及分流到集团内部其他单位的有21613人；通过参与企业重组，留在本单位的有31840人。
3.破产矿费用核定及办社会支出情况
“一局六矿”破产后，国家财政核定费用总额为297992万元，核定费用已全部拨补到位。
按照破产政策，办社会职能先由企业托管，费用由中央财政补助5年，到期后，相关职能一并移交地方政府。截至目前，同煤集团“一局六矿”五年托管期已到，但由于地方财力有限，办社会职能一直由企业承担，费用也一直由企业垫付。2011年底，国家财政5年累计拨补办社会资金8.6亿元，已全部到位。截至2014年底，破产矿办社会费用累计支出33.2亿元，同煤集团累计垫付24.6亿元。
（二）同煤集团新的资源枯竭矿井情况
从上一轮“一局六矿”政策性破产至今，随着时间的推移，特别是在计划经济时期建设的老国有煤矿，多数进入衰老期，资源濒临枯竭，而且煤矿开采成本高，经济效益差。按照市场化机制，这些煤矿应逐渐进入关闭破产退出程序，但由于没有相关退出政策扶持，靠企业自身很难解决煤矿退出后职工安置、矿区产业接续问题，甚至影响到区域经济发展与社会稳定。据中煤协会调查，因资源枯竭，全国面临退出关闭的原国有重点煤矿约有130处，涉及职工约35万人。
以同煤集团为例，从“一局六矿”政策性破产到目前，为了配合大同云冈矿山公园景区建设，晋华宫矿南山井口生产系统于2012年6月关闭。该矿井2010年核定生产能力为110万吨/年。
截至2014年底，同煤集团子公司所属新裕、姜家湾、程家沟等三级老矿井共14座煤矿资源濒临枯竭，涉及资产总额92亿元以上，在职员工12086人。其中，大一点的矿井人数有4000多人，负担很重。这些矿井历史遗留问题多，不同程度面临资源枯竭，开采年限少则半年，多则5～10年（见表1）。
表1 同煤集团资源枯竭矿井一览（截至2014年底）
三 同煤集团退出关闭矿井工作中的主要问题和困难
由于受20世纪八九十年代“有水快流”的政策的影响，同煤集团周边布满的上千座小煤矿大规模地吞食国有煤矿资源，造成国有煤矿的服务年限大幅度降低，资源枯竭。随着时间推移，因资源枯竭造成亏损的矿井逐渐增多，针对这一情况，同煤集团下一步工作目标及重点是：按照国家开发西部、限制东部、稳定中部的政策，将同煤集团因资源枯竭而关闭矿井的产能进行置换，寻找新的资源，使关闭的矿井能平稳过渡。
目前退出关闭矿井工作存在的问题：一是退出关闭矿井的人员安置，国家没有出台政策，将会给矿区的社会稳定带来很大的不稳定因素。同煤集团是典型的老国有煤炭企业，尽管生产技术处于行业先进水平，但是富余人员多、办社会负担重等问题，严重削弱了企业的市场竞争力，无法公平地与其他现代化国有煤炭企业和私营煤炭企业同台竞技。特别是，很多井下工人一个人要负担全家人的生活，如果矿井关闭退出，而没有合理安置这些矿工，将会使众多这样的家庭失去生活来源，从而可能引发一系列社会问题。
二是产能置换问题。国家政策只讲产能置换，但没有具体的方案，企业获取新资源工作十分困难。突出表现在，矿井退出关闭后，产能置换工作能否及时地落实，这既影响到当地的财政收入，也影响到企业的健康稳定发展。当前我国经济正处于“三期叠加”阶段，矿井的退出关闭工作中要更加注重协调配合。
三是只注重煤矿的关闭工作，但没有建立煤矿正常的退出机制。煤矿的退出关闭要建立符合我国国情的退出机制，不能因为想“脱胎换骨”而“伤筋动骨”。要从加强财政支持和技术改造支持两个方面，为煤炭企业注入退出关闭的“强心针”。
四是淘汰落后产能的相关法律法规仍需进一步健全，要以法治推动落后产能退出机制的建立。现有与落后产能有关的法律法规条文相对分散，且没有形成一个系统的法律法规体系，难以对落后产能形成有效的强有力的法律保障和约束，需进一步修订完善。
四 推进退出关闭矿井工作的政策措施和建议
1.实现资源枯竭老国有煤矿正常退出，要注重新老政策结合
一方面，一批资源枯竭、扭亏无望的老国有煤矿，在20世纪90年代后期完成了政策性破产，但是部分企业办社会职能还没有移交地方政府和社会管理，给企业造成了新的社会负担。据中煤协会调查，全国20个省份28家煤炭企业关闭破产原国有重点煤矿已垫付资金265亿元。以同煤集团为例，“一局六矿”实施政策性破产时，破产费用计算的基础很低，破产补助金存在一定缺口，实际发生的费用均已超过核定数，费用没有来源，企业只能依靠流动资金先行垫付。截至2014年底，同煤集团每年垫付4亿多元，累计垫付24.6亿元。
另一方面，随着资源的逐渐衰减，新的资源枯竭矿井不断增多，这些煤矿给企业造成了巨大的经济负担。为了切实减轻国有老煤炭企业的负担，做到企业有进有退，人员合理安置，新老政策应当结合起来，使企业能够在深度下滑的煤炭市场中轻装上阵。
建议：
一是出台提前退休退养的有关政策。破产矿退出，关键是解决人员安置问题。比如国家可以出台政策，允许破产煤矿职工提前退休，或者一次性补贴退养。
二是中央财政足额核定资金给地方政府，由地方政府按相关政策规定，成建制接收政策性关闭破产煤矿办社会设施和职工。
三是对企业垫付的企业办社会资金，考虑到有的地方政府因财政困难执行不到位的实际情况，由中央财政一次性追加补助给企业。
2.实现资源枯竭老国有煤矿正常退出，要注重为老企业减负
要解决资源枯竭老国有煤矿的正常退出问题，就要使老企业轻装上阵，成为真正的市场主体。老煤炭企业是中国煤炭工业的主体，与民营企业、国外企业和新型企业相比，有着沉重的办社会负担，研究老国有煤矿正常退出，必须要解决企业减负的问题。
建议：
一是加快解决老企业办社会包袱重等问题。以同煤集团为例：2014年企业办社会机构420个，从事社会职能的员工2.9万人，年净支出39.5亿元。彻底实现分离企业办社会功能，地方政府有困难。在这种情况下，由财政部核定企业年度办社会费用，先期给予企业三分之一的资金补贴，其他部分暂由企业自己继续承担，待到移交条件成熟时，彻底移交地方政府。
二是进一步减轻老企业税费负担。自2009年开始，煤价出现暂时性的暴涨，煤炭产品增值税税率由13%提高到17%，煤炭企业增值税税负进一步增加。2012年下半年开始煤炭市场下滑，煤价断崖式下跌，煤炭企业亏损达到80%以上，企业压力越来越大。因此应对资源枯竭，办社会负担重的老企业，将增值税税率由17%恢复到13%。
3.实现资源枯竭老国有煤矿正常退出，要注重盘活老矿资产、扩充资源
由于大同矿区特殊的地质情况，赋存侏罗、石炭上下两系煤层资源，经过60多年的开采，大多数侏罗系矿井服务年限不足10年，原有的15座老矿井全部开采上组的侏罗系煤层，资源已濒临枯竭。且各矿剩余固定资产多，而延深到下水平继续开采的方法科学合理，一方面矿井在不超原生产能力的情况下，达到盈亏平衡点以上，服务年限可达到20年左右，这样可有效弥补老矿亏损，解决这些矿井职工家属的生产生活出路问题；另一方面可以使千万吨级矿井中的难采、弃采煤层得到有效开采。
建议：对煤炭大集团下放矿界划分权限，对于开采主体为同一个煤炭大集团及其下属企业的双系煤层（比如同一个二层小楼的一层和二层的关系管理），在确保安全合规的前提下，由煤炭大集团自己协调调整矿权边界，报省级地质矿产主管部门备案，以提高资源开采率和回收率，确保安全合法开采。