陕西煤业化工集团煤炭落后产能退出机制初探

一 基本情况

陕西煤业化工集团是2004年在原煤炭部下放陕西的四大统配矿务局和陕西煤炭建设公司、黄陵矿区开发建设指挥部，以及军转企业陕北矿业管理局、新组建企业陕西彬长矿区开发建设公司和陕西省煤炭运销集团等省属企业基础上发展起来的特大型国有能源化工企业集团。截至2014年底，集团资产总额3985亿元，在册职工13.7万人，各类劳务派遣用工4万余人。基本形成以“煤炭开发、煤化工”两大产业板块为主业，以“钢铁冶炼、燃煤发电、装备制造、建筑施工、铁路投资”五大关联产业板块为延伸，以“现代物流、科技研发、金融服务、生活后勤”四大服务产业为平台的多业并举产业格局。

2014年度，全集团主要产品产量完成情况如下：原煤12712万吨，化工品1313万吨，钢铁791万吨，水泥294万吨，发电量319亿千瓦时，全年实现销售收入1766亿元，实现利润10亿元。其中，煤炭产业实现销售收入487亿元、利润38亿元；煤化工产业实现销售收入225亿元、利润1.5亿元；钢铁产业实现销售收入510亿元、利润-13亿元；发电产业实现销售收入94亿元、利润0.2亿元；其他产业实现销售收入450亿元、利润-16.7亿元。

随着全社会煤炭、化工品、钢铁、水泥等主要产品价格的持续下跌，集团公司正面临巨大的经济下行压力。尤其是长期作为发展基础和龙头支柱的煤炭产业，在大潮退去之后，产品质量低劣、历史包袱沉重、落后产能成本倒挂等长期被掩盖起来的问题日益凸显，亟须加快推进产业布局优化和结构调整，因此，淘汰落后产能成为先决条件。

二 煤炭产能分析及近期淘汰落后产能安排

（一）煤炭产能及分布

截至2014年底，陕西煤业化工集团总计有40对生产矿井，总生产能力9894万吨/年，其中，11对矿井正在实施扩能改造且基本完成，全部建成后新增生产能力1316万吨/年。此外另有15对新建矿井正在建设，总设计产能7950万吨/年。以上总计55对矿井，总生产能力19160万吨/年。按照分布地域，分布在渭北石炭二叠纪煤田的25对矿井，总生产能力3447万吨/年；分布在黄陇侏罗纪煤田的16对矿井，总生产能力6135万吨/年；分布在陕北侏罗纪煤田的13对矿井，总生产能力9563万吨/年；分布在省外的1对矿井，生产能力为15万吨/年。

渭北石炭二叠纪煤田位于陕西省中东部，紧邻关中盆地，具有悠久的煤炭产业发展历史，也是新中国成立后重点发展起来的煤炭基地，煤田自东向西分为4大矿区。其中，最东部的韩城矿区以低硫、中灰的贫瘦煤和瘦煤为主，煤炭产品主要用途为发电、配焦、高炉喷吹等。在当前市场低迷的背景下，仍有较好的销售市场，但该矿区属于煤与瓦斯突出矿区，煤炭开采中治理瓦斯的费用较高，成本倒挂严重。靠西的蒲白、铜川两个矿区都以高硫、高灰贫瘦煤为主，在经历长期开采后，资源趋于枯竭，生产系统日益复杂。中部澄合矿区煤质与蒲白、铜川类似，且普遍存在底板承压水治理问题，但剩余资源相对丰富。这三个矿区当前均面临极大的销售困难和成本压力。煤田内的25对矿井中除5对为新建（成）矿井外，其余20对（总生产能力2337万吨/年）全部具有较长的开发历史。受复杂的地质条件和历史上落后的技术工艺影响，用工总数达5万之众，其中多数矿井的人工成本占比高达80%左右，是集团公司的主要亏损源。

黄陇侏罗纪煤田位于陕西省中北部和中西部，距离主要铁路线和关中城市群较近，总体上属于近年来发展起来的新矿区。该区域资源条件相对较好，煤质属于中低灰、低硫长焰煤，是优质动力用煤和化工用煤，黄陵矿区局部属气煤，可用于配焦。主要地质灾害是油气共生、易自燃发火，瓦斯含量较高，曾发生过恶性瓦斯安全事故。

陕北侏罗纪煤田位于陕西省北部，其煤炭蕴藏量占全省的80%以上，是全球有名的煤炭资源富集区，也是20世纪80年代中后期才逐渐发展起来的新矿区。从开采条件角度来看，该区域地质构造简单，基本不存在水、火、瓦斯、顶板等地质灾害现象，煤层赋存稳定、资源储量巨大，非常适宜建设特大型现代化高产高效矿井。从煤质角度来看，该区域主要为低硫、特低硫、低磷、高热值长焰煤和不黏煤，非常适合作为动力用煤和化工原料用煤。但该区域生态环境较为脆弱，煤炭开采容易对地下水环境产生严重影响。从成本效益角度来看，该区域已建成的7对生产矿井是集团公司当前最主要的利润点，正在建设的6对矿井是当前结构调整和脱困生存的重点依托，已经取得矿业权和开发权的195亿吨资源是未来优化产业布局、深化结构调整的重点支撑。

（二）产能落后因素分析

落后产能直观体现为经营亏损，间接体现为安全条件差、环境影响大。主要表现在两个方面。一是质量低劣、产品滞销，二是效率低下、成本倒挂。质量低劣是资源条件客观所限，产品滞销是在大气污染治理刚性要求下，低质煤限用、限运的结果。效率低下既有地质条件复杂的客观因素，也有历史包袱沉重的人为因素，深层次还有体制机制不适应市场经济的因素。成本倒挂除了效率低下还有安全投入较高的因素。作为企业，产品不能满足市场质量要求的矿井，资源濒临枯竭、投入产出倒挂的矿井，严重影响生态环境的矿井，长期亏损且扭亏无望的矿井，理论上都属于应予淘汰的落后产能。

从产品质量角度分析，分布在渭北的25对矿井中，除韩城矿区的4对矿井，其他总产能2802万吨/年的21对矿井都存在灰分高、硫分高，而且难以通过洗选提质的问题。

从资源枯竭角度分析，分布在渭北的8对矿井（总产能627万吨/年）及其他区域的3对矿井（总产能98万吨/年）剩余服务年限不足5年，此外渭北还有总产能765万吨/年的5对矿井剩余服务年限在10年左右。

从影响环境角度分析，陕北的榆阳煤矿（总产能300万吨/年）对城市生活水源地安全具有较大影响。

从经营亏损角度分析，分布在渭北的22对生产矿井中，除董东、西固2对混合所有制矿井（总产能150万吨/年）当前盈亏尚能基本持平外，其他20对矿井均持续亏损且扭亏无望，为老矿区接续正在实施的3对新建矿井（总产能900万吨/年）在市场下滑后预亏也很严重。其他区域资源濒临枯竭的3对矿井也持续亏损。

（三）落后产能淘汰规划与实践

基于煤炭产品已经完全国际化、市场化的事实，集团公司从提升市场竞争力出发，结合新区建设进度和落后产能实际情况，拟定了“三步走”的落后产能退出规划。第一步是2015年底前基本关停影响生态环境和资源濒临枯竭的11对矿井，划转2对剩余服务年限不长的亏损矿井，淘汰落后生产能力1280万吨。第二步是2018年前，通过项目缓建、承包运营、简化系统、减员提效等措施，收缩渭北其他亏损矿井产量，使总规模2565万吨的15对矿井年总产量控制在1500万吨以下。第三步是在2025年前，基本淘汰所有亏损产能。

2013年，集团公司首先关停了1处资源枯竭的军转煤矿，退出产能23万吨，继而关停了对水环境影响较大的榆阳煤矿，退出产能300万吨。2014年上半年，结合区位及产业特点，集团公司将铜川东区的2对矿井（总产能255万吨/年）划转给了参与投资的发电企业，下半年又启动关停8对资源濒临枯竭矿井（总产能630万吨/年），目前各项工作正在积极推进，计划于2015年9月关停到位。剩余2对濒临枯竭矿井由于是破产重组企业，将安排承包运营。渭北其他12对矿井正在探索承包运营、减员提效的措施。同时，对3对新建矿井已责令停工2处。

三 落后产能退出的难点分析

一是人员安置问题。落后产能的重要特征之一就是人员多、效率低，集团公司正在关停的8对矿井涉及职工6500多人，人均产能不到1000吨，而新型现代化高产高效矿井的职工人均产能高达4000～8000吨。企业自身的产能增量很难消化退下来的职工，同时煤矿职工普遍职业技能单一，转行就业的难度很大。同时，新建矿井所在地政府在项目审批时，普遍有安置当地劳动力的要求，大量挤占可安置空间。从劳动者本身角度来看，离开生活多年的基础设施条件较好的老矿区到相对偏远陌生的新矿区就业，家庭、住房、生活成本等因素引发的抵触情绪也普遍存在。对国有企业而言，还存在复杂的职级对口问题。原来担任一定职级的领导干部，再就业后其原有的职级很难保留，一切从头做起往往使这部分人群成为带头“闹事”的关键少数。这些问题处理不好就极易引起社会稳定问题。陕煤化集团推行落后矿井关停以来，群体性上访事件不断发生。

二是资产报废问题。煤矿有别于一般工业，矿产资源是其立身之本，装备是其安全保障，越到后期资源数量、质量都会大幅缩小变差，无效资产却会越积越多。老矿井受当时工艺技术水平所限，其综合机械化采掘水平都很低。集团成立时的27对矿井中，仅有2对为综采，全集团当时的综采产量占比仅为13%，综掘进尺占比不到10%。受集团公司成立后越来越大的安全压力和一路向好的煤炭市场环境影响，老矿井安全技术改造、产业升级改造和机械化改造，累计投入资金高达上百亿元。受资源条件所限，市场高峰时投入产出尚有一定收益，但从当前乃至未来趋势看，这些改造过的产能仍属落后产能。此外，前几年为了解决老矿区接续稳定问题投建的几对新矿井，现在看来问题也很大。向前进举步维艰，向后退又涉及巨额资产的报废或沉淀，已投入资金过多使许多项目难以自拔。对于国有企业而言，即便能下壮士断腕的决心，还需应对资产保值增值的压力。

三是地方保护问题。在煤矿区，煤矿一般都是当地经济支柱产业，一旦落后产能退出，对当地经济社会造成的影响是难以估量的。首先财税肯定会大幅下降，其次，随着主业的萎缩，其关联延伸产业也会受到较大影响。因此，煤炭产能退出必然会受到地方保护的干扰。从退出地来说，落后产能退出过程中，存续产业得到的支持会大幅减少，衍生的就业、稳定、社保等方面压力地方政府也很难负担得起。从迁入地来说，除了前述的就业诉求，还构成对当地较落后煤炭生产能力的压力。这些压力最终都会传递到企业由企业承担。

四是公共职能移交问题。国有煤炭企业大多都有历史欠账多、企业办社会负担重、分离移交难度大的问题，企业需要负担大量的离退休人员统筹外费用。上一轮煤炭行业困难时，为处理包括煤炭企业在内的国有企业分离办社会问题，国家曾出台了很多政策，为行业走出困境发挥了积极作用，但政策执行得并不彻底。地方财政中缺少相应的转移支付开支，地方政府客观上无力承担；企业移交缺乏统一的补偿标准，企业和政府间很难达成一致意见；基于短期稳定的考虑，企业移交的决心和力度打了折扣。同时，伴随前十年煤炭市场和企业效益的好转，解决历史遗留问题的压力和紧迫性一时降低，有些方面甚至走了回头路。现在看来，错失了良好的改革机遇期，在行业企业完全市场化、国际化的今天，具有老国有背景的煤炭企业依然很难成为健康的市场主体。

四 建立健全煤炭落后产能退出机制

（一）建立煤矿专业化运营机制，从根本上解决产能接续问题

当前煤炭行业从业人员只进不出、基数不断扩大，老矿区人员转移不了，新矿区不断进人，新矿区不断培训新人与老矿区人员转移安置困难矛盾并存。强制推行煤矿专业化运营机制，使煤矿所有权与经营权分离，以退出产能企业为载体成立专业化运营服务企业，承担相应的安全生产责任，其意义有三。一是新矿井投资人在合理继承老矿井累积的人力资源和管理优势、有效提升竞争力的同时，规避了当前法律框架下必须承担的投资安全风险，仅承担普通的投资风险、获取普通的投资收益，从而具有较高的接受度。二是老矿井职工尽管是异地工作，但企业归属、家庭后勤、经营税收等仍然留在当地，职工及原归属地的接受度也较高。三是符合依法治国的理念，由最有能力承担安全责任的人承担安全责任是提高行业准入门槛最切实际的举措，而且一劳永逸地理顺了特种行业的劳动力接续问题。唯一需要突破的是投资者安全责任的规定和新矿井当地用工的规定。

（二）建立落后产能国有资产处置机制，从源头上淘汰落后能力

一是要出台配套政策引导落后产能资产转移，通过职工持股、混合所有制改造等手段，消化一批边际落后的生产能力，缓解落后生产能力退出压力。二是建立健全矿业权政府回购制度，妥善解决退出产能有偿取得的剩余资源问题，最大限度地减轻企业负担。三是创造通道核销在建落后生产能力项目。落后生产能力项目的上马有其特定的历史因素，只有客观对待相应的投资决策，才能打消关键少数人的顾虑，从而扎住出血点、流产畸形儿，避免新的、更大的包袱和损失。煤炭行业缴纳多年的价格调节基金，有能力为“决策失误”埋单。

（三）建立落后产能退出与新增产能挂钩机制，从发展上促进落后产能退出

作为国家主体能源，煤炭关系到国家能源战略安全，必须持续健康发展。但目前行业亏损面已达90%，亟须加快提升行业整体竞争力。存量产能布局不合理，落后产能总量大，退出人员安置难，决定了本轮产业结构调整任务重、周期长，只有通过发展和改革才能化解历史遗留问题。政府规划应在总量控制的基础上，将新增产能发展与落后产能退出结合起来。围绕人员分流转移，实现“增量化解存量矛盾，存量支持增量发展”良性互动。新增产能主要用于支持老煤炭企业人员转移，优先安排有落后产能退出、人员安置压力大的老煤炭企业，引导老煤炭企业向生产服务型转型。

（四）规范企业办社会职能，从体制上促进企业健康运行

加快分离企业办社会职能，严格落实国务院办公厅《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号）再次明确要“着力解决老矿区、老企业历史遗留问题。原国有重点煤矿承担的办社会职能中，已分离转移至地方的学校、公安等机构的运转费用，按相关政策规定纳入当地财政预算；尚未分离的职能，地方政府要采取有效措施加快移交。落实相关政策，解决原国有重点企业破产煤矿遗留的离退休人员医疗保障及社会化管理、社会职能移交等问题”。目前的关键是要实现政策的具体化、标准化，提高可操作性，明确改革责任主体，限定改革最后期限。这一历史遗留问题解决了，中国煤炭企业就能真正成为市场化竞争主体。

五 结论与建议

煤炭落后产能的产生有其复杂的历史社会因素，也有市场化不彻底、法治化不健全的人为因素。从国家经济主体能源健康可持续发展的角度，只有紧抓当前宏观经济结构调整、煤炭产能严重过剩的改革机遇期，坚定不移地淘汰落后生产能力，才能使煤炭行业回归到科学发展的轨道上来。落后产能退不出，煤炭生产结构就优化不了，行业总体竞争力就得不到提升，对外依存度就会持续攀升，能源战略安全就会受到威胁。因此，及时推进落后生产能力退出势在必行。

实践证明，通过建立煤矿专业化运营机制，可以切实有效地实现传统煤炭生产企业向生产性服务业平稳转型。新汶矿业集团承包运营宁夏煤矿、淮北矿业集团承包运营陕西崔木煤矿已经取得了宝贵的成功经验。陕西煤业化工集团改造铜川东区关停矿井组建专业化煤矿运营公司，承包运营陕煤化集团在陕北的新建矿井，已经得到了有关方面的初步认可（新井尚未建成）。当前全国在建煤矿项目总规模达10亿吨，按人均产能5000吨计算，可解决2亿吨落后产能退出的20万人就业问题，可大大缓解人员安置压力。

落后产能退出影响面广，解决衍生问题的难度大，需要集聚各方面力量，综合施策才能实现既定目标。建议中央政府重点研究出台有关支持政策。

（1）改革煤矿劳动用工制度，通过立法程序调整煤矿投资人安全责任，建立直接关停发生过重大安全、环境事故矿井的相关制度，夯实运营者安全责任，推进专业化运营改革；

（2）建立落后产能国有资产处置机制、剩余矿产资源矿权回购机制和煤矿国有资产混合所有制改革方案，为国有煤炭企业减压、减负；

（3）建立落后产能退出与新增产能挂钩机制，新增产能核准前必须落实一定数量落后产能退出人员安置任务；

（4）出台具体可操作的分离企业办社会职能政策，通过转移支付、专项督查，限时、限量解决历史遗留问题；

（5）研究煤矿从业人员提前退休政策，井下工作每两年可提前一年办理退休手续。