限制过度包装新进展

包装（packaging）是在流通过程中保护产品、方便储运、促进销售、按一定技术方法所用的容器、材料和辅助物等的总称。包装与可持续消费的关系密不可分。按联合国的定义，可持续消费是指“提供服务以及相关的产品以满足人类的基本需求，提高生活质量，同时使自然资源和有毒材料的使用量最少，使服务或产品的生命周期中所产生的废物和污染最少，从而不危及后代的需求”。^[1]参照此定义，可持续的包装消费可被理解为：在实现包装基本功能的条件下，尽可能地少消耗自然资源，少使用有毒材料，并在其生命周期中尽可能少地转化为废物或产生污染。

在我国，商品包装的环境影响巨大，这也意味着与此相关的治理工作很有潜力。商品经济的迅猛发展刺激了包装产业的大发展，随之而来的就是包装物产量和用量的快速增长。包装物的合理应用固然可以促进商品的流通，甚至可以避免浪费，对节约资源和减少废弃有益。但是，时至今日，政府部门、环保专家、普通公众，甚至是包装行业本身都认为商品包装普遍存在“过度”的现象，例如过多使用一次性包装，包装过度小量化，包装材料过多、过于复杂，还有各种令人厌恶的豪华包装流行于市。

由于商品包装使用量大，且多属一次性消费品、寿命周期短，因此它所消耗的资源和导致的废弃物排放量也很大。据统计，目前我国包装废弃物体积占固体废弃物一半，每年废弃价值高达4000亿元。我国每年包装产量达3000多万吨，而总体回收率却不到30%。此外，城市生活垃圾有1/3是包装物垃圾，而其中一半以上属于过度包装。在北京市，每年各种包装物垃圾约有83万吨，其中60万吨为过度包装物，如果减少过度包装可大大减少环境污染。^[2]由此可见，限制商品过度包装已经成为实现绿色经济和可持续消费的重要一环。

2012年，在过去的基础上，限制过度包装的工作在我国取得了一些新进展，可从政府立法和治理、民间调查和建议这两个层面进行梳理。

一 政府立法与治理

中央政府的立法举措主要体现在《清洁生产促进法》的修订上。2012年2月底，十一届全国人大常委会对《清洁生产促进法修正案（草案）》进行了第二次审议并最终表决通过。新版法律随后在7月1日开始正式施行。修订后的《清洁生产促进法》第二十条对遏制过度包装作出规定：“产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。企业对产品的包装应当合理，包装的材质、结构和成本应当与内装产品的质量、规格和成本相适应，减少包装性废物的产生，不得进行过度包装。”

据《新京报》报道，在人大常委会审议以上法律草案时，委员汪光焘建议增加关于过度包装的监督规定，即“由生产厂家的地方人民政府和质量监督局负责加强监督”。他还提到，国务院曾要求技术监督总局制定行政法规，限制过度包装，但几年过去，仍无法出台。来自香港特别行政区的委员范徐丽泰也建议增加关于法律责任的条款，并表示：“这个问题可能不需要在法律中规定，但国务院有关部门是不是可以考虑出一个规定，比如包装不能超过某个比例，而且不能用木头来包装产品。”另一位委员程贻举则认为法律草案关于“产品包装”问题的力度还显不够，提议采取更多强制性措施，而非只停留在倡导层面。^[3]

尽管部分委员对《清洁生产促进法》的修订还有更高的期许，但修订过程中首次包含了遏制过度包装的内容，也表明这个问题已经开始受到中央部门的重视，相关行政法规，如久拖未决的《限制商品过度包装条例》的出台可能加快。

在地方政府层面，上海市人大常委会于2012年11月21日通过了我国第一部旨在限制商品过度包装的地方性法规，名为《上海市商品包装物减量若干规定》。这一法规的出台有其特殊的背景。如《中国消费者报》报道，在立法过程中，上海市人大常委会组织了垃圾减量专题调研，进而发现，全市有1000个小区已在试点垃圾分类，尽管垃圾总量有所减少，但包装垃圾却在增长，且大多难以回收再利用。常委会认为，商品过度包装已成为垃圾减量的一大源头障碍，因此有必要进行立法管制。另外，上海市质量技术监督局2009年以来一直对该市生产、销售的茶叶、月饼、保健食品进行计量监督专项检查，结果显示，147家次企业、276批次商品中，“包装空隙率”合格率较低是主要问题，而茶叶、保健食品的过度包装情况最为严重。^[4]

媒体还报道，上海市在本次立法中没有追求法规体例的完整性，而是比较务实地针对实际问题，设置法律条款，而这一做法也和国内没有先例可循有关。^[5]计划于2013年2月1日正式实施的《上海市商品包装物减量若干规定》除一些原则性条文外，在两方面作出了“硬性”规定，包括：①“质量技术监督部门应当及时公开监督检查结果，对违法情节严重的生产者、销售者和涉及的商品通过媒体予以公布”；②“销售者销售违反强制性规定的商品的，质量技术监督部门应当责令停止销售，限期改正；拒不停止销售的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，处二万元以上五万元以下罚款。”^[6]

虽然上海率先开始立法管制过度包装，但从其内容上看，基本还是以现有国家法规政策为基准，重申落实这些法规政策的决心，除此之外，并无太多创新之处。而在广东省广州市，由于垃圾围城形势严峻且末端处置设施建设严重受阻，城市管理者在如何遏制包装废弃物产生上则花费了更多的心思。该市法制办于2011年便将《广州市限制商品过度包装管理办法》列入了2012年度的政府规章制订计划，随后组织了相关的立法调研活动。到了2012年10月，《广州市限制商品过度包装管理办法》初稿被正式提出，并在一次专家论证会上得到首次公开讨论。

虽然《广州市限制商品过度包装管理办法》尚处于专家论证和征求公众意见的阶段，但它的一些内容很有新意。新意之一是强调“政府推行绿色采购”。根据当地媒体的引述，该办法规定：“政府不得采购违反限制商品过度包装强制性标准的商品，并逐步推行绿色采购制度，优先采购符合本市限制商品过度包装地方指导性标准的商品。”新意之二是尝试建立“商品与包装物分开销售”的制度，根据媒体引述，它规定：“在本市范围内销售的商品，逐步实行商品与包装物分开销售制度。在礼品销售领域，率先实行商品与包装物分开销售制度。对于商品与包装物不能分开销售的，逐步实行包装成本告知制度，生产者、销售者应当在商品包装的适当位置标明包装成本占整个商品价格的比例。”^[7]如果这两项措施能够在广州得以试行，不论成功与否，都将为包装物问题的管理提供新的借鉴。

除上海、广州已经或正在尝试立法限制过度包装外，其他一些地区也在做类似的事情。据2012年12月媒体的报道，甘肃省政府开始制定《甘肃省商品包装管理办法》，对商品从生产、包装、销售、消费等各个环节进行规范。立法者提出，在产业政策上将体现“反对过度包装”的导向，税收政策和产业准入政策鼓励一般商品的“无包装”和高档消费品的“简单包装”。甘肃省政府在准备立法的同时，也通过发布《关于进一步加强商品过度包装治理工作的通知》，要求各地各相关部门加大治理力度，督促企业从源头上杜绝商品过度包装，对奢华包装变相提高价格、牟取暴利等行为要检查并曝光。^[8]

由于以上新法规的制定或出台都是最近一年内发生的事，其最终结果或成效还有待观察。但在2012年，无论是中央政府还是地方政府都在落实已有法规上努力开展了更多的工作。

国家发展与改革委员会环境与资源保护司是2008年6月1日生效施行的“限塑令”^[9]的制定和管理牵头单位。2012年，在“限塑令”取得了一定成效（特别是显著减少了连锁经营性质商品零售业的塑料购物袋的消费）的基础上，该部门将工作重心转移到了推动中小学生及其家庭减少塑料袋使用上。6月20日，国家发改委环资司副司长李静出席北京市中古友谊小学“小手拉大手、限塑齐步走”活动时表示，“限塑令”实施四年，全国塑料购物袋用量减少240亿个以上，累计节约塑料原料80万吨——相当于480万吨石油，即大庆油田年产量的1/8。她号召在场学生积极参加争创“限塑小卫士”活动，在家庭、社区、公共场所宣传“白色污染”的危害和“限塑令”的重要意义，到超市、集贸市场调研塑料购物袋使用情况，并结合自己的亲身经历以作文、手抄报、调研论文等多种形式写出对“限塑令”的体会和建议。

11月7日，李静携同一些和落实“限塑令”有关的中央部委官员，再赴中古友谊小学，为在减塑活动中有突出表现的同学颁奖。她利用这次活动的机会明确表示，发改委将会同有关部门在全国中小学开展“限塑令”宣传活动，通过“小手拉大手”，使少用塑料购物袋等一次性制品的节约环保理念深入到每一个家庭。^[10]

与国家发改委高调宣传限塑成果，发起“限塑令”宣教活动形成对比的是，地方政府在进一步执行该政策上仍然举步维艰。综合各地媒体的报道，2012年“限塑令”所面临的问题与前三年基本一样，包括：超薄袋的生产、使用仍然泛滥，农贸市场或个体商贩普遍不执行收费制度，经常可见不合格塑料袋用于食品包装，政府执法力度弱以及执法资源匮乏等。对此，一些民间机构也在持续跟踪调查并提出改善建议，相关内容将在下文做进一步介绍。

相比前些年，地方政府在2012年更加重视对食品和化妆品过度包装的监管和限制。之所以如此，一是因为公众对相关问题的意见较大，二是因为已有国家标准《限制商品过度包装要求——食品和化妆品》（GB 23350-2009）可被遵循。例如，在北京，针对元旦、春节前商品是否存在过度包装现象，市发改委、市质量技术监督局于2012年12月底对市场上食品和化妆品的包装进行了联合抽查。相关人员在抽查过程中向记者介绍说，判断一件商品是否存在过度包装问题基本有三个标准：包装不能超过3层；酒类空隙率不能超过55%，糕点类空隙率不能超过60%，粮食类不能超过10%；包装成本不能超过商品售价20%。他还透露：“今年以来，市质量技术监督局对35家企业107批次的食品和化妆品进行过检查，产品合格率比以往有大幅提升。16批次产品包装空隙率不符合标准，这些产品主要集中在茶叶行业。”^[11]

二 民间调查与建议

在政府努力通过立法及依据已有法规政策限制过度包装的同时，新闻媒体、民间机构或环保志愿者也在持续跟踪调查和评价过度包装问题，并参照法规政策提出自己的建议。

2012年10月9日，《中国青年报》刊出一篇文章，题为《97.5%的人认为商品过度包装现象严重》。该文报道，《中国青年报》社会调查中心通过民意中国网和搜狐网，对4306人进行的调查显示，97.5%的受访者认为当前我国商品过度包装现象严重，其中76.0%的人认为非常严重。84.0%的人赞成立法限制商品包装“豪华风”。^[12]

调查同时询问受访者购买过度包装商品的动机，有79.4%的人表示是为送礼显得体面。对此，一位受访者解释道：“购买过度包装的商品，通常只为了送礼，给自己用是不会买的。同样，逢年过节总会收到一堆包装华丽但没有实用价值的礼品。如果礼品保质期长，就留着再送出去。”此外，还有44.6%的人表示是“追求奢侈”，其比例也不容忽视。至于购买频次，11.3%的受访者表示会经常购买过度包装商品，53.0%的人会偶尔购买。^[13]这些调查数据表明，购买过度包装的商品不仅是一种奢侈性消费，更是一种炫耀性消费。这些消费虽然不经常，但造成的负面后果却很显著。

调查还显示，近半数受访者（48.4%）表示包装简单的商品已很难见到，不得不买过度包装的商品；79.6%的人认为商品价格远超其价值，损害消费者权益。对此，《中国青年报》报道引述中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海的话说，商家的做法损害了消费者的公平交易权，消费者普遍认为包装好的商品质量也好；生产商正是抓住这种心理赚取不阳光、不道德的钱财。^[14]

最后，调查征求了关于约束商品过度包装的可行办法。受访者给出的建议包括：“严格规定包装成本所占售价比例”（73.4%）、“对豪华包装的商品征收重税”（72.9%）、“在商品上标示包装成本，提醒消费者”（63.2%）、“实行包装回收和再利用”（35.9%）、“注重垃圾环保处理”（32.8%）。^[15]

月饼的过度包装一直是社会高度关注的热点话题。对此，由多个关注垃圾问题的环保组织和个人组成的中国零废弃联盟，继续在此议题上着力，并于2012年中秋节前后，发起了名为“月饼，你还在装吗？”的主题调研和公众倡导活动。

活动最主要的内容是搜集并检测月饼包装，然后参照国家标准，判断其是否属于“过度包装”，并进而评价当前月饼过度包装问题的严重程度。调查者通过两种渠道搜集样本，一是互联网微博，二是现实社区。所谓通过微博搜集样本实际就是请志愿者将所获得的月饼包装拍照上传到微博，并标示拍摄地点、月饼品牌、包装层数和包装材料等信息，然后调查者便可据此进行统计。活动最终搜集到91份有效月饼包装样本，经检测和统计发现，超出3层包装的月饼包装有14个，占总量的15%；包装层数最多者达到5层（如果算上初始包装或一层填充物则达7层）。^[16]

调查者认为包装材料的种类也应是衡量包装物环境友好性的重要指标。他们发现，全部月饼包装样本中，材料种类数从0（即没有使用包装）到6的出现频次依次为1、3、40、23、16、7、1，说明大多数月饼包装都包含2～4种包装材料。经鉴别，样本所用包装材料有复合纸、纸、塑料、铁、布、陶瓷、玻璃，且绝大多数都使用了塑料（90个），大部分都使用了复合纸（62个）。^[17]

零废弃联盟进而作出如下总结：按照《限制商品过度包装要求——食品和化妆品》国家标准的规定，月饼包装的层数不超过3层，调查发现有15%的月饼超标，因此属于过度包装。该国家标准还规定：“包装宜采用单一材质，或采用便于分离的包装材料。”而调查发现月饼包装采用多种材料，如复合纸、纸、塑料、铁、布、陶瓷、玻璃等，违背了“宜采用单一材质”的原则，而复合纸的使用违背了“便于分离”的原则，同时喷漆的金属不便于分离金属和漆。此外，调查还发现包装材料的附属物很多，虽然因未完全包裹商品而不可计入包装层数，但是很多附属包装并非必要包装，如绸布、数层塑料托盘等。这些附属材料造成了繁杂的包装，造成资源的更多浪费。^[18]

零废弃联盟根据以上调查结果，向立法部门、执法部门和公众分别提出了建议：立法部门应对包装材料种类和附属物进行严格规定；执法机关应加强对过度包装商家的监管，对易造成过度包装的商品要定期抽查，并根据抽查结果设置企业黑白名单；普通消费者也应主动弘扬简朴节约文化，拒绝购买过度包装商品。

民间环保组织环友科学技术研究中心（简称“环友科技”）则一直坚持跟踪观察另一个限制过度包装问题的重要法规，即“限塑令”的落实情况。2012年5月31日，也就是在该政策正式施行满四周年的前一天，环友科技对外发布了《2011年北京市“限塑令”执行情况调查报告》，以此向社会各界通报北京市“限塑令”的执行效果，以及相关情况的变化。

该调查于2011年10月间进行，范围覆盖北京市海淀、东城、西城和昌平4个区，对象包括113家连锁超市、购物中心和集贸市场，以及464家其他类型的商店及购物中心、集贸市场中的驻场商户。^[19]值得注意的是，此次调查实际上是一次重复性调查，重复对象是2008年另一志愿者团体“民间限塑政策研究小组”发布的《关于“限塑令”在北京地区的执行效果及消费者之反应的调研报告》，所以两次调查选择的连锁超市、购物中心和集贸市场的名单几乎完全一样。

调查结果表明，93%的连锁超市仍在执行塑料购物袋有偿使用制度，与2008年相比，基本持平。但是，它们对宣传“限塑令”的重视程度有明显下降。与此同时，连锁超市中购买新塑料袋的消费者的比例有明显增加，从2008年的38.3%增加到2011年的48%，说明收费措施对抑制塑料袋消费的作用在降低。而在集贸市场和购物中心，有偿使用制度的执行情况依旧不容乐观，对塑料袋进行收费的商家的比例皆不超过两成。^[20]

针对连锁超市有更多顾客开始购买新塑料袋的现象，报告分析认为，这是因为商家疏于宣传限塑意义，加之塑料袋价格与商品总价相比极其微小，导致消费者在消费时已不会特意考虑塑料袋的经济压力和环境影响。而对于集贸市场“限塑令”的实施仍不理想的情况，报告认为集贸市场的组织形式、交易形式、商品特征，都是导致它始终无法有效推行“限塑令”的因素。^[21]

根据调查结果，报告向政府部门提出了完善“限塑令”的建议。例如，在连锁超市或卖场加大宣传，在购物中心加强执法；可以根据现实情况，调整塑料袋收费标准，继续抑制消费者对该物品的需求；出台关于“限塑令”的补充解释，对无法清晰区分商品价格和塑料购物袋价格的场所，如集贸市场，暂时不执行有偿使用制度，或统一要求市场管理者在市场内设置塑料购物袋专卖点，同时禁止驻场商户提供塑料袋。^[22]

同样针对“限塑令”的执行情况，另一专业机构国际食品包装协会也在该政策正式实施四周年前后，发布了他们的调查报告。该机构在2012年对北京、广东和浙江的20个连锁超市和17个农贸市场的调查发现，连锁超市普遍执行塑料购物袋有偿使用制度，信息标注和质量基本符合国家标准要求，用量较限塑前减少了七成以上，但农贸市场、街边小摊及流动商贩均我行我“塑”，大量免费提供超薄塑料袋，还有很多将废旧塑料制作的塑料袋用于盛装食品、水果、蔬菜以及生鲜产品，存在很大安全隐患，而这一点并未引起经营者、管理者和消费者的重视。调查发现，已被关停的超薄塑料袋生产企业大部分又卷土重来，死灰复燃。^[23]

总体而言，2012年中国社会在限制过度包装上取得的新进展主要体现在如下三个方面。第一，过度包装问题已经得到全国人大立法工作者的讨论，并被新修订的《清洁生产促进法》明确提及。虽然新法仅作出一些原则性的规定，但为未来进一步立法规范商品包装，从整体上遏制包装物消费的环境影响奠定了一个比较好的基础。第二，各地政府不同程度地作出一些努力，以期落实现有的关于过度包装问题的法规政策，如“限塑令”和国家标准《限制商品过度包装要求——食品和化妆品》。少数城市如上海和广州已经或正在制定地方性法规，力求根据本地实际，遏制过度包装并有效减轻垃圾处置的负担。这些都是积极有益的尝试。第三，民间对过度包装的观察和调研持续，而且已经达到比较高的水平。无论是月饼过度包装还是“限塑令”实施四年的变化，民间调查都用扎实的数据，为政府和公众认清问题症结，共同寻找问题解决方案提供了有效参考。

然而，相比商品包装大量生产、大量消费、快速废弃的严峻现实，以上进步似乎还不够大，效果还十分有限。但从2012年社会多方的实践出发，有如下几方面是最值得在2013年努力取得突破的。首先，国务院应尽快在《循环经济促进法》的框架下制定商品包装强制回收目录，真正落实生产者责任延伸制度。虽然任何一种包装物被列入目录都可能引起极大的社会争议，但一项真正有意义的制度必须要有所起始。其次，久拖未决的《限制商品过度包装条例》也应更公开、更大范围地征求公众意见，必要时应再举行听证会。^[24]只有在公众充分知晓、民意充分汇聚的情况下，相关法规才能制定得务实有效。此外，虽然目前政府已经出台《限制商品过度包装要求——食品和化妆品》，但由于该文件只是一项国家标准，工商或质监部门在发现违反标准的过度包装时，欠缺法律依据对之进行处罚。从这一点考虑，《限制商品过度包装条例》的立法进程更应该加快。再次，“限塑令”的推进恐怕不能仅仅停留在中小学层面的宣传教育活动或运动式的检查、处罚活动，中央各相关部委及地方政府若再不推出具体措施，区别对待不同商品零售场所的实际情况，有效遏制政策多方面失效的局面，将进一步令公众感到失望。