强化基层治理，为“一带一路”建设保驾护航

中国社会科学院国情调研基地项目“丝绸之路经济带中的宁夏发展战略研究”课题组在调研中，认识到基层治理对“丝绸之路经济带”战略目标实现具有重要影响。课题组在西北地区调研时发现，目前新疆出现的一系列问题，除了历史的、境外的等复杂因素外，基层治理也暴露了一些亟待解决的问题。在一定程度上，基层社会治理不到位给宗教极端分子、境外势力发挥影响留出了空间。调研信息提示：新疆是国家向西开放前沿，民族宗教关系复杂，各民族共同繁荣发展压力持续存在，基层治理的有效性、规范性、法制化对国家统一、民族团结和社会稳定有着根本的影响，从这个意义上来说，落实党中央关于新疆发展的一系列政策措施的具体内容要深入基层、面向基层，特别是面向乡村更符合现实需求。第二次新疆工作座谈会明确了中央政府推动新疆发展的政策措施和政策内容，强化基层治理便成为一个重要环节，而宁夏在基层治理方面的一些措施值得借鉴学习。

一 强化基层治理关键在干部

基层社会的有效治理是区域社会稳定的关键，基层组织和干部队伍是基层社会有效治理的核心力量，他们在建立符合本地区工作机制、具体目标和规范方式方面都有着决定性作用。干部群体在推动地区发展建设进程中，及时有效解决各族群众的困难和问题，成为各族群众的贴心人，才能真正巩固基层社会政治稳定和推进基层社会建设。从这个意义上来说，基层组织干部队伍的工作能力、思想和业务素质、干部之间和干部与群众之间关系状况具有决定性作用。从反映的情况来看，目前一些地区基层组织干部队伍的工作能力较弱，思想和业务等综合素质较差，对地方经济社会发展和基层社会治理效率提升极为不利。在新疆基层干部队伍建设中，民族干部占有较大比重，他们在基层治理中是否能依法执政，会在很大程度上影响基层治理效果。虽然新疆全区普遍实行了领导干部联系重点清真寺、定期与宗教人士谈话制度，并以是否愿管、敢管、会管作为衡量乡村班子和领导干部政策上强弱的标准，增强了反分裂反极端的基层力量，但是，基层组织干部任务压力大，既要应对基层群众的各种诉求、处理各种问题，还要应对上级党政组织的各种检查等要求，大量基层干部处在疲于应付状态，治理效果大打折扣。一些基层干部信息不灵敏，反应不及时，处置能力弱，也成为问题的产生和扩大的一个因素。

二 强化基层治理应善用宗教人士影响

宗教信仰在中国乡村有着广泛的影响，也有着深厚的历史文化基础，在新疆表现得尤其突出，由于宗教信仰所具有的高度组织性、对人们思想意识直接控制及神秘性等特点，在某种程度上对基层世俗社会治理会有直接或间接的影响。据国务院新闻办公室发布的白皮书《新疆的发展与进步》提供的数据，2008年全疆10个信仰伊斯兰教的民族人口计1130余万，有清真寺、教堂、佛道教寺庙等宗教场所2.48万座（其中，2.43万座为清真寺），宗教教职人员2.9万多人（其中伊斯兰教教职人员2.8万余人），宗教团体91个，宗教院校2所。基于民族文化传统和宗教信仰的原因，宗教人士在基层民众中有着特殊地位和影响，充分考虑宗教人士的影响和作用，协调基层政府管理和宗教教职人员关系，正确认识数万宗教教职人员的组织、管理与基层治理间的关系，有效规范宗教人士依法开展常态的宗教生活，是强化基层治理的重要内容。

基层治理要适当利用宗教教职人员在信教群众中的影响力，发挥他们推进社会和谐和促进社会稳定的积极作用。基层干部要主动关心宗教教职人员，尊重他们的智慧，解决他们的困难，与他们交心，并建立密切的联系。

三 强化基层治理需克服粗糙粗暴

在强化基层治理中，应特别关注乡村治理，乡村不安宁，全疆难安宁。在新疆总体而言乡村缺少可以充分满足人们需求的资源配置、均等的公共服务、良性的管理机制。强维稳所形成的压力产生叠加效应，加之在基层治理过程中，一些干部受到综合素质不高的约束，在政策推行中存在追求快速效应而粗糙粗暴行事的状况，执行政策或乡村生活治理粗糙造成该通过民主协商的事情由干部专断行事，造成群众不知情或利益受损，引发上访闹事；或应召开群众代表大会决定的事项，擅自做主，不顾群众想法强行推进，致使群众产生抵触情绪，引发矛盾。这些行为不仅恶化了干群关系，还会为外部不良势力进行负面社会动员提供空间。

四 几点对策建议

第一，切实抓好基层干部队伍建设。

干部队伍建设要从业务能力、行政能力、政策水平等方面入手，参照宁夏的做法，可充分利用各市县区的党校和职业学校等机构，全面培训基层组织干部，特别是乡镇和村社干部，提高他们的政策水平和治理规范水平。依据基层需求，借助职业培训，提高乡村干部的职业技能，使他们真正成为乡村群众的致富引路人。

切实改善基层干部队伍文化结构素质，除了对在职人员的培训，还应拓展渠道，特别是加大培训和培养大学生村干部的力度，解决大学生村干部长期发展问题，逐步改善基层干部队伍的文化素质。此外，应及时有效改善基层干部生活待遇，通过良好的工资增长机制、社会保障等方式对其所做的社会贡献予以肯定和保障。

第二，加强宗教教职人员培训，促进宗教活动监管方式变革。

切实加强对宗教界代表人士的教育与引导，建立宗教教职人员培训长效机制。可以借鉴宁夏的经验，拓展各类渠道，组织宗教界代表人士到发达地区学习观摩，扩大其视野，增加其外部联系；组织宗教界代表人士学历学位教育，提高其文化水平；组织宗教界代表人士进行政策理论培训，使其理解掌握党的方针政策，在宗教信仰自由原则下正常表达宗教意愿，使他们充分意识到维护良好的社会环境更有利于宗教信仰自由原则的进一步落实。通过培训使宗教界代表人士了解和认识中国特色社会主义事业目标，以及这些目标的实现对宗教信仰自由的有利影响，从而在根本上保证宗教与社会主义事业相适应。为此，中央和地方政府应加强投入，加大对宗教界代表人士的培养培训力度，特别是从中央到地方的各级统战部门应扩大培训面，同时，上级政府要加大对地方培训的财力支持。

加强对宗教场所的监管。宗教场所是民族地区信教群众的民族宗教观念形成的关键平台，必须依法对宗教场所的各种活动进行监管，落实宗教场所监管的责任主体，一切宗教性活动必须在宗教场所举办，而一切不属于宗教活动的民俗民事活动不能在宗教场所举行，更不能把基层组织的一些职能放进宗教场所，这是对宗教信仰自由的尊重，也是防止宗教职能的隐形扩大化的重要方式。

促进宗教活动监管方式优化，充分保障宗教信仰自由政策的执行。对于正常宗教活动的监管不仅应由相关监管部门来完成，还应取得教职人员的理解和认可，以及信教群众的认可和帮助，充分保障正常宗教活动，同时打击非法宗教活动，切实注意不能为了打击非法宗教活动而限制正常宗教活动，伤害信教群众的宗教感情。

高度关注非法宗教跨省、跨地区的活动，建议建立全国统一的扼制极端宗教思想和抵御非法宗教活动的工作联动机制，统一政策、统一步骤，明确监管主体和程序，统筹协调各地做好这方面的工作。

第三，建立各族群众对干部的监督机制，推进各族群众间关系良性发展。

基层干部克服粗糙粗暴的工作方式，除了干部自身要加强修养、自我约束外，还应有外部约束机制，一方面需要组织部门加强组织工作，进行工作技能培训和强化组织监督；另一方面也应引入群众监督机制，使基层干部工作更为规范、更有利于干群关系的和谐有序。上级组织部门应对基层干群关系有敏锐的反应能力，对干群关系不和谐的问题应及时纠正和处理。参照宁夏干部下基层活动的做法，在万名干部下基层活动中，不仅要帮助解决基层群众的困难，更要通过此活动，建立一种对基层干部监督的有效方法。由于有些基层干部工作方式粗糙粗暴，往往会压制群众的诉求，从而引发矛盾，导致恶性事件的发生，因此要利用万名干部下基层活动，建立一条反映基层群众呼声的渠道，建立一条基层群众表达诉求的渠道，通过此渠道，可以有效监督基层干部的工作行为，约束基层干部的粗糙粗暴工作方式，减少基层矛盾的发生。

总之，在推进基层经济社会发展中，要切实强化基层治理，在基层干部队伍建设、宗教教职人员培训和群众组织教育方面下功夫，保障一个稳定健康发展的基层社会，也将有力地保障“丝绸之路经济带”的顺利实施和边疆区域的稳定发展大局。