全面贯彻基本国策 构建绿色煤炭产业

党和国家历来高度重视节能环保工作。党的“十八大”明确提出“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”。

随着煤炭生产和消费的快速增长，煤炭资源的不可再生性和环境压力给煤炭产业发展带来了严峻的挑战，节能环保任重而道远。在新的历史时期，做好煤炭产业的节能环保工作，特别是加快节能环保政策法规体系建设，制定和完善相关产业政策，加强政策的导向和激励作用，规范节能环保工作，不仅是贯彻落实节约资源、保护环境基本国策的要求，而且是推动煤炭产业转型发展，建设生态文明矿区，实现节约集约、低碳绿色发展的需要，是全行业光荣而艰巨的历史责任。

一 煤炭产业贯彻落实节能环保政策的基本情况

长期以来，煤炭产业认真贯彻落实“开发与节约并重，节约优先”的能源发展战略和国家一系列节能环保政策，努力实现节约发展、清洁发展、安全发展。节能环保工作经历了从起步到发展、从点到面、从局部到行业，不断发展和深入的过程。在《节约能源法》《环境保护法》等国家相关法律法规的支持与引导下，煤炭产业以科学发展观为统领，把节约能源资源和环境保护作为加快产业产品结构调整、转变经济发展方式、促进煤炭产业健康发展的主要措施和重要抓手。通过大力发展煤炭洗选加工、开展资源综合利用、推行清洁生产、推进技术进步、发展循环经济、节能减排等一系列措施，产业节能环保工作迈上了新台阶，取得了新成绩。

（一）煤炭洗选加工取得突破

我国煤炭洗选突破了多年徘徊的局面。“十一五”末，原煤入洗量16.5亿吨，入洗率达到50.9%，分别比“十五”末提高9.5亿吨和19个百分点。2012年煤炭洗选能力21.5亿吨，原煤入洗量20.5亿吨，入洗率达到56.2%。

选煤技术和装备水平大大提高。我国用先进的选煤技术和装备建设了一大批现代化选煤厂，年入选能力超过1000万吨的选煤厂已超过40多个，选煤厂设计和建设水平已经进入世界先进行列，我国正从选煤大国向选煤强国迈进。

（二）能源消耗指标逐年下降

据不完全统计，“十一五”末原煤生产综合能耗为13.85千克标准煤/吨，比“十五”末下降了3.65千克标准煤/吨；2012年为13.1千克标准煤/吨，比2010年下降0.75千克标准煤/吨。原煤生产电耗为23.96千瓦时/吨，比“十五”末下降了5.24千瓦时/吨，年节约电力169.78亿度；2012年为22.5千瓦时/吨，比2010年下降了1.46千瓦时/吨。

“十一五”期间，国家在全国九大重点耗能行业规模以上企业中开展了“千家企业节能行动”，参与该行动的64家煤炭企业，节能指标合计为639.26万吨标准煤，实际完成节能量1337.52万吨标准煤，是节能计划指标的2.1倍。

（三）综合利用水平大幅提高

煤矸石、矿井水、矿井瓦斯等“三废”综合利用水平大幅提高。“十一五”末，全国煤矸石利用量3.65亿吨，利用率61.4%，分别比“十五”末提高了1.7亿吨和8个百分点；2012年煤矸石产生量约7.2亿吨，利用量4.5亿吨，利用率62.5%。“十一五”末，矿井水年利用量增长至36亿立方米，较“十五”末增加16亿立方米，利用率达59%，较“十五”末增长15个百分点；2012年矿井水利用量约42立方米，利用率达到62%。2012年，全国煤矿抽采瓦斯114亿立方米，利用瓦斯37.5亿立方米，利用率为32.9%。

固废综合利用成绩突出。“十一五”末，我国煤矸石发电总装机2600万千瓦，较“十五”末增加近1600万千瓦。截至2012年，全国煤矸石发电总装机达2900万千瓦，年消纳处理煤矸石、煤泥等低热值燃料超过1.4亿吨，煤矸石发电机组最大单机容量33万千瓦，单机容量5万千瓦及以上机组已成为煤矸石发电主力机型。利用煤矸石、粉煤灰生产新型建材方面，“十一五”末利用煤矸石、粉煤灰量约4500万吨，较“十五”末增加3000万吨；2012年，利用的煤矸石、粉煤灰量接近5500万吨。

（四）环境保护工作迈上新台阶

“十一五”以来，我国煤炭环境保护进入快速发展时期。在煤炭环境保护重点工作上，从单一解决煤炭开发中的环境污染问题向解决污染问题与生态问题并重转变；在技术路线上，从末端治理、以污染物达标排放为主，向过程控制、生态整治、资源综合利用方面转变。矿区大气污染治理、“三废”综合利用、矿区生态环境恢复、采煤沉陷区治理等都取得了新进展。“十一五”期间，土地复垦125.4万亩，土地复垦率达到38%；2012年沉陷面积约7.4亿公顷，土地复垦率达到42%。

（五）各具特色的循环经济发展模式

探索和创建各具特色的循环经济发展模式，把发展循环经济编入中长期发展规划，业内涌现出一批发展循环经济的典型单位。2005年国家启动循环经济园区试点工作，先后有两批11家煤炭企业列入全国循环经济试点，还有30余家煤炭企业或循环经济园区列入各省、市地方循环经济试点或重点单位，形成了各具特色的循环经济发展模式。例如，同煤集团以塔山、同忻矿井为龙头，按照循环经济理念全面规划，优化资源配置，建设大型煤炭工业园模式；淮南矿业集团以矿井瓦斯抽采利用、矿区生态恢复为特色，统筹循环经济与和谐矿区建设模式；平煤神马集团以点、线、面三个层次循环经济相结合方式，构建煤焦化绿色产业发展模式；新汶矿业集团以“煤、电、化、建”为主体，拓展机械再制造等关联产业的循环经济模式；抚顺矿业集团结合煤炭资源逐步枯竭、共伴生资源油母页岩丰富的实际情况，建设以油母页岩炼油为核心的上下游相关产业链条，实现老矿转产的循环经济发展模式；山西潞安集团以煤为基础，发展煤基多联产、产品多元化循环等经济发展模式，为全行业循环经济发展提供了宝贵的经验。

（六）节能低碳技术创新支撑节能减排

科技进步为煤炭企业节能减排提供了强大的技术支撑。在产业需求和国家政策支持引导下，以企业为主体、产学研相结合的煤炭科技创新体系正在形成。煤炭产业在绿色开采、低碳节能与清洁高效利用领域取得了一大批科技成果。据不完全统计，“十一五”期间，安排节能技改项目和余热余压项目约2500多项，投入资金800多亿元，形成节能能力1500多万吨标准煤。2008年以来，国家先后公布了5批重点节能技术推广目录。其中适用于煤炭加工、利用、转化的重点节能技术24项；先后建成了一批国家工程中心、工程实验室和重点实验室；研发了千万吨级选煤、褐煤干燥提质技术；形成了煤基合成油多联产低碳化等一大批具有自主知识产权的新工艺、新技术和新装备。

煤炭产业积极推荐的“绿色煤矿建设成套技术创新及产业化示范工程”“煤矿乏风源、矿井水水源热泵供暖成套技术创新及产业化示范项目”“中低浓度瓦斯液化提浓和乏风瓦斯氧化成套技术创新及产业化示范项目”等6个方面与生态文明建设相关的重点技术被列为国家发改委“2013年低碳技术创新及产业化示范工程项目”。以最少的能源消耗、最小的生态扰动获取最大资源回收的绿色开采技术在多个矿区试验并取得成功，涌现出了冀中能源、山东能源新汶矿业、枣庄矿业等一批开展以矸换煤、充填开采成效显著的企业；利用煤矿乏风源和矿井水水源热泵供暖制冷技术，由于能够替代和淘汰燃煤锅炉，成为企业实现节能减排的重要途径之一。

从总体上看，煤炭产业节能环保发展已经有了一个很好的基础，开始了从传统的高消耗、高污染、高代价的发展方式，向节能环保、绿色生产、循环发展、低碳运行、生态文明的方式转变，任务长期而艰巨。

二 煤炭产业节能环保工作面临的形势与任务

随着工业化、城镇化进程加快和消费结构升级，我国能源需求呈刚性增长，受国内资源保障能力和环境容量制约，我国经济社会发展面临的资源环境瓶颈约束更加突出，国际上围绕能源安全和气候变化的博弈更加激烈，节能环保工作面临严峻的挑战。一是我国不可再生的煤炭资源虽然总量丰富，但人均可采储量占有量很低；二是煤种齐全但优质资源少，资源分布与主消费区呈逆向分布；三是随着煤炭产业结构布局战略西移，煤炭开采高度集中在中西部地区，水资源严重短缺，生态环境十分脆弱；四是随着矿井机械化程度不断提高，老矿井平均开采深度和井下运输距离逐年增加，控制采掘行业特有的能耗自然增长因素逐渐增多，煤炭生产节能潜力逐步变小。

面对当前煤炭产业多元化发展和原煤生产集中度提高以及煤炭总量巨大、战略重点西移、环境容量不足、付出代价很大的形势，如何通过强化节能环保，促进煤炭行业转变发展方式，建设新型煤炭产业体系，加快现代化矿区建设，走出一条绿色、循环、持续、健康的发展道路，既是涉及整个煤炭行业发展的全局性问题，又对煤炭节能环保工作提出了更高的要求。

《煤炭工业发展“十二五”规划》明确提出，“十二五”期间要坚持“科学布局、集约开发、安全生产、高效利用、保护环境的发展方针”，坚持“开发转化与水资源、环境承载力相协调，推进高效清洁利用”的原则，坚持“控制东部、稳定中部、发展西部”的煤炭资源开发理念。这是根据主要产煤省区、重点矿区生态环境容量提出的重要创新思想，也是《煤炭工业发展“十二五”规划》的新亮点，核心就是以煤炭科学产能为依据，合理确定资源最大开发规模，促进煤炭资源开发与矿区环境协调发展，促进我国形成煤炭资源梯级开发、梯级利用的格局。

三 新时期煤炭产业节能环保政策的要点

新的历史时期，煤炭节能环保工作要认真贯彻党的“十八大”精神，按照大力推动生态文明建设，全面促进资源节约，加大自然生态系统和环境保护力度的总体要求，加强产业政策研究，发挥好政策的引导作用。煤矿生态文明建设涉及煤炭生产加工及产业链条全过程，也涉及煤矿及周边地区全方位。节约和保护资源、节能降耗、综合利用、环境保护与生态治理既是煤矿生态文明建设的必然要求，又是煤矿生态文明建设的主要内容。

作为能源的主体行业，煤炭产业节能环保成效如何，直接关系到煤炭生态文明建设的成败，对我国节能环保整体成效也将产生重要影响。

《煤炭产业政策》发布以来，已经过去了将近六年时间。六年来，煤炭产业背景发生了很大变化，发展大型企业集团，兼并重组，产业结构调整，淘汰落后产能，技术创新发展，节能降耗，综合利用，环境保护与绿色、低碳和循环经济相互融合，使节能环保的内涵更加丰富。在这种背景下，结合实际，适应变化，对《煤炭产业政策》进行修订，更好地发挥产业政策的导向作用，十分必要。

（一）把生态文明建设摆在更加重要的战略地位

党的“十八大”把生态文明建设放在突出战略地位，全面落实五个建设、五位一体总体布局，将煤炭节能减排、循环经济、绿色低碳统一于生态文明建设之中，节能环保理念得到进一步升华和提高，节能环保工作的深度和广度已经进入一个新的发展阶段。建议突出建设生态文明矿山的核心地位，增加“推进绿色发展、循环发展、低碳发展，走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少、健康可持续的煤炭工业生态文明发展道路”等内容。

（二）从战略全局上更加注重资源节约与环境保护

1.从产业布局的高度，搞好煤炭资源开发战略调整

将原来的“稳定东部地区煤炭生产规模，加强中部煤炭资源富集地区大型煤炭基地建设，加快西部地区煤炭资源勘察和适度开发”修订为“控制东部地区煤炭开发强度，稳定中部地区煤炭生产兼并和重组，加强西部地区煤炭资源勘察开发”，客观上反映我国煤炭战略西移的必然趋势。

2.从落实“保护环境”基本国策的高度，搞好全国煤炭开发与全国主体功能区统筹协调

关于矿区开发，在原《煤炭产业政策》基础上增加“综合考虑主体功能区定位、资源禀赋、水资源、市场和环境承载能力，确定区域煤炭开发规模和开发时序”的内容。这是适应已经颁布实施的《全国主体功能区规划》以及区域经济发展规划的要求，对于统筹煤炭开发中的生态环境保护提出要求，体现了新时期煤炭工业绿色、可持续发展的本质要求。

3.从全方位资源的角度，搞好煤系共伴生资源的开发利用

近年来，煤矿瓦斯、煤系高岭土、油母页岩等共伴生矿产资源加工利用技术不断发展，生产规模也有一定的扩大，为更加全面理解和把握涉煤资源的概念，应增加煤共伴生资源开发利用相关内容，将原来的“合理、有序开发和利用煤炭资源”修订为“合理、有序开发和利用煤炭及其共伴生资源”，强化对煤系共伴生资源的开发和利用，防止这部分资源的损失和浪费。

4.从科学、合理的角度，统筹协调配置煤层气与煤炭矿业权

2006年6月15日，国务院办公厅印发《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（国办发〔2006〕47号），其中提到：坚持采气采煤一体化，依法清理并妥善解决煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题。这一点，在修订时应综合考虑历史和现实，区分不同情况，对解决、处理煤层气和煤炭资源的矿业权交叉问题提出明确的政策界限。

5.提高煤炭利用效率

增加“提高原煤洗选比例和洗选效率”的要求，这是适应鼓励建设坑口电站，优先发展煤电一体化项目，优先发展循环经济和资源综合利用项目的需要，也是减少运输浪费、提高煤炭利用效率的有效途径。

6.明确规定“煤矿企业最低规模标准”

与国家现行法规政策相衔接，明确“煤矿生产技术、装备和资源回收率必须达到国家规定标准，安全、环境保护、水土保持措施必须符合法律法规的规定”，对于高效开发和保护煤炭资源，最大限度减少资源浪费，实现在保护中开发、在开发中保护的绿色生态矿山建设，提供了政策依据。

（三）技术政策要更加适应节能环保发展需要

2008～2012年，国家先后发布了五批重点节能技术目录，其中煤矿低浓度瓦斯发电技术等20余项与煤矿节能相关。推广这些技术，并鼓励研发更多先进适用技术是提高煤矿节能环保技术水平的关键。适应近年来充填开采和保水开采技术不断成熟的情况，从最大限度保护资源的角度提出政策导向，将原来的“发展井下充填”修订为“鼓励开展充填开采”。增加鼓励保水开采，研究开发先进高效的矿井水净化、处理、利用技术；鼓励煤矿瓦斯分质开发利用，支持洁净煤、低质煤炭提质、低浓度瓦斯利用、煤泥脱水干燥技术与装备的研发与应用；鼓励低品位、难采矿的地下气化等示范工程建设内容。

（四）节能环保的政策导向应更加明确具体

《煤炭产业政策》已强调了节约利用资源和保护环境问题。我们认为仅仅节约利用资源是不够的，而更应强调高效利用问题：建议将《煤炭产业政策》中的“节约利用”改成“高效利用”，可以更加准确地反映对“节约资源是我国的基本国策”的本质要求，不仅包括在资源生产、加工与利用环节的节省，而且包括对效率的追求，体现了全过程、全方位控制的理念。

关于实施节约优先的发展战略，除保留“加快资源综合利用，减少煤炭加工利用过程中的能源消耗，提高煤炭资源回采率和利用效率”外，新增三方面内容：一是减少煤炭开采加工利用过程中的污染物排放；二是鼓励支持回收呆滞煤炭资源；三是煤矿项目应严格控制建设用地规模，节约集约用地，落实耕地保护政策。全面体现了对煤炭资源开采、加工、利用过程中对包括土地、耕地在内的资源、能源的节约及环境保护要求。关于加强节能和能效管理，一是增加关于节水的要求，包括鼓励煤炭企业开发应用先进适用节水技术，按照节水设计规范进行项目建设，使用符合国家能效标准、经过认证的节水产品；二是在煤炭企业新建、改扩建项目要求中，增加“应依法开展固定资产投资项目节能评估和审查”，“项目整体能效要达到煤炭行业国内先进水平”等内容。将原来只是从节能设计规范和用能标准建设的要求提升到“依法开展”的高度。此处的“依法”，指2007年10月28日修订的《中华人民共和国节约能源法》，其中第十五条明确规定：国家实行固定资产投资项目节能评估和审查制度。不符合强制性节能标准的项目，依法负责项目审批或者核准的机关不得批准或者核准建设；建设单位不得开工建设；已经建成的，不得投入生产、使用。

在鼓励发展与煤共伴生资源和煤矿废弃物综合利用中，增加有序推进高铝煤炭资源综合利用和煤泥的综合利用。

在井工矿生产能源消费中，电力消耗占60%～70%，加强用电管理是企业节能管理的关键。建议增加“加强重点生产用能设备和工序能耗管理”。

对煤矿开发与建设阶段的环保要求，增加对水土资源保护利用的规定。除依法开展环境影响评价外，增加“编报水土保持方案”要求。在执行建设项目环保设施与主体工程“三同时”制度时，增加“水保设施”也要实行“三同时”的要求。

加强煤炭生产加工中节能环保的“事中控制”，如优化采煤方法和采掘工艺，因地制宜实施井下洗选，推广实施矸石等充填开采工艺，减少采煤引起的地表沉陷；鼓励原煤洗选，高灰、高硫煤炭要采取洗选加工等措施降低灰分、含硫量；煤炭采选、装卸过程中应加强扬尘控制。鼓励企业实施碳汇林工程。控制大中型城市煤炭直接燃用量，改善城市大气环境。

为鼓励废弃物综合利用，节省煤炭、电力等能源消耗，增加“鼓励利用煤矸石等低热值燃料热电联产和集中供热，利用水源热泵供热、制冷，鼓励乏风氧化等余热利用，替代燃煤锅炉，优化矿区用能结构”。

（五）调整产品结构，发展煤炭绿色深加工产业

坚持以科学发展观为指导，以加快煤炭产业和产品结构转型发展为主线，推动煤炭由单一燃料向清洁能源和煤基化工原料高效转化。积极有序推动以现代煤化工为主的煤炭深加工产业发展和示范工程建设，加强统筹规划、优化产业布局，提高煤炭深加工转换效率，实现清洁生产和生态环境保护。

煤炭深加工项目应符合相关产业政策，要与国民经济总体规划、相关产业布局、煤炭、水等资源条件及基础设施统筹协调。在水资源有保障、煤炭资源富集、土地和环境承载能力较强的地区，有序发展现代煤化工。规范煤炭深加工项目开发建设和生产管理，搞好废弃物综合利用和环境保护。

积极开展煤炭深加工基础研究、重大科技攻关和示范工程建设，逐步建立煤炭深加工技术和产品标准体系，推广先进技术和装备，提高大型关键设备的可靠性和国产化水平。

鼓励煤炭深加工产品分质梯级利用。优先改造提升现有煤焦化产业，充分利用热能，高效利用焦化副产品。大力发展高含油、高挥发分煤种中低温干馏和干馏化产高质高效利用。积极发展煤-焦-化等煤基多元化工产品，提高资源利用率和热能利用效率。禁止建设产能过剩、规模小、系统配套不完善的中小型低端煤化工项目。

（六）延伸煤炭产业链，推广循环经济发展模式

煤炭企业主要通过两条主线实现循环经济发展：一是以煤炭为基础，通过拉长产业链，拓宽产业面，实现煤、电、焦、油、化等产业延伸、梯级利用；二是以末端利用为核心，由废弃资源综合利用和生态和谐、环境治理构成的产业链条。两条主线有机融合，构成以煤炭产业为主导的绿色开采、产业延伸、综合利用、生态和谐的煤炭循环经济产业集群。

新建煤矿（区）要按照循环经济理念进行规划和建设。老矿井（区）要根据自身条件，逐步配套补建循环经济节点工程，把原有的各个厂点重新分类布局，上下游联系起来，逐步构建煤炭循环经济园区。

因煤制宜，高效转化，推进煤基下游产业协同发展，科学合理延伸煤炭产业链。大力推广煤-电-建材、煤-化-电-热等一体化循环经济发展模式，进一步扩大循环经济规模，提高资源利用效率和效益。

附：

涉煤节约环保的有关政策法规目录

一 国家法律

主要包括：《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国节约能源法》《中华人民共和国循环经济促进法》《中华人民共和国清洁生产促进法》（2012）等。

二 产业政策和部门规章

（一）产业政策

主要包括：1989年3月15日《国务院关于当前产业政策要点的决定》（国发〔1989〕29号）；1994年4月12日国务院印发《90年代国家产业政策纲要》的通知；2007年11月23日国家发展改革委发布的《煤炭产业政策》（2007年第80号公告）。上述文件对制定产业政策的意义、原则、产业发展序列、产业导向等做出了规定。

（二）技术政策

主要包括：《中国节能技术政策大纲》（计交能〔1996〕905号）。这是我国第一个关于节能方面的技术政策。

《煤矸石综合利用技术政策要点》（国经贸资源〔1999〕1005号）。提出关于煤矸石发电、生产建筑材料及制品、复垦及回填矿井采空区、回收有益组分及制取化工产品、生产复合肥料方面的技术政策和技术要求。

《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》（环发〔2002〕26号）。该技术政策控制的主要污染源是燃煤电厂锅炉、工业锅炉和窑炉以及对局地环境污染有显著影响的其他燃煤设施。重点区域是“两控区”及对“两控区”酸雨的产生有较大影响的周边地区。

《中国节水技术政策大纲》。鼓励和支持企业外排废（污）水处理后回用，在缺水以及生态环境要求高的地区，鼓励企业应用废水“零排放”技术。发展采煤、采油、采矿等矿井水的资源化利用技术。推广矿井水作为矿区工业用水和生活用水、农业用水等替代水源应用技术。

《中国资源综合利用技术政策大纲》。规定了煤炭资源综合利用及煤炭工业“三废”综合利用研发和推广的相关技术。

2011年3月27日，国家发改委对《产业结构调整指导目录（2005年本）》进行了修订，形成了《产业结构调整指导目录（2011年本）》。在第一类鼓励类中，涉及煤炭行业的有20余项；第二类限制类中，涉及煤炭行业的有6项；第三类淘汰类中，涉及煤炭行业的有11项。

（三）部门规章

《关于基本建设和技术改造工程项目可行性研究报告增列节能篇（章）的暂行规定》（计资源〔1992〕1959号）。规定可研报告节能篇的主要内容包括能耗指标及分析、节能措施、单项节能工程情况。

《关于加强煤炭矿区总体规划和煤矿建设项目环境影响评价工作的通知》（环办〔2006〕129号）。要求按照“统一规划、合理布局、有序开发、综合利用、保护环境”的原则，矿区总体规划要依法进行环境影响评价，经批准的矿区总体规划环境影响评价文件是煤炭开发建设活动的基本依据。

《关于煤炭资源合理开发利用“三率”指标要求（试行）》的公告（2012年第23号），对煤矿采区回采率、原煤入选率、煤矸石与共伴生矿产资源综合利用率三项指标要求、监督管理、指标定义与计算方法做出规定。

《特殊和稀缺煤类开发利用管理暂行规定》（2012年国家发改委第16号令）。提出对特殊和稀缺煤类实行保护性开发利用，坚持统一规划、有序开发、总量控制、高效利用的原则，禁止乱采滥挖和浪费行为。

《生产煤矿回采率管理暂行规定》（2012年国家发改委第17号令）。该规定是对《生产矿井煤炭资源回采率暂行管理办法》（原煤炭工业部令〔1998〕5号）进行修订后发布的，分别对井工煤矿和露天煤矿可采煤层标准、采区回采率标准做出规定。

三 指导性文件

（一）资源节约

《国务院关于加强节能工作的决定》（国发〔2006〕28号）。提出“解决我国能源问题，根本出路是坚持开发和节约并举、节约优先的方针，大力推进节能降耗，提高能源利用效率”。

《国务院办公厅转发发展改革委等部门〈关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见〉的通知》（国办发〔2010〕25号）。要求充分认识发展节能服务产业的重要意义，加快节能服务产业的发展。

《关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（国发〔2011〕26号）。提出了50条具体措施，对节能减排领域一系列重大政策进行了延伸与细化，在操作层面赋予了实质内容。

（二）环境保护

《国务院关于环境保护工作的决定》（国发〔1984〕64号）。指出：“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和自然环境破坏，是我国社会主义现代化建设中的一项基本国策。”“新建、扩建、改建项目（包括小型建设项目）和技术改造项目，以及一切可能对环境造成污染和破坏的工程建设和自然开发项目，都必须严格执行防治污染和生态破坏的措施与主体工程同时设计、施工、投产的规定。”

《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》（国发〔1990〕65号）。提出“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增值并重”的环境保护方针，大力宣传“保护环境是一项基本国策”。

《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发〔1996〕31号）。规定了“污染者付费，利用者补偿，开发者保护，破坏者恢复”的责任原则，建立并完善了有偿使用自然资源和恢复生态环境的经济补偿机制。

《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》（国发〔2011〕35号）。强调严格执行环境影响评价制度；继续加强主要污染物总量减排；推行重点企业强制性清洁生产审核；推进生态文明建设试点，进一步开展生态示范创建活动。

（三）循环经济与综合利用

《关于加强资源节约综合利用工作的意见》（国经贸易〔1994〕119号）。提出“资源节约综合利用是发展我国经济的一项长远战略方针”。

《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发〔2005〕22号）。提出：按照“减量化、再利用、资源化”原则，采取各种有效措施，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，实现经济、环境和社会效益的统一。

《关于促进低热值煤发电产业健康发展的通知》（国能电力〔2011〕396号）。提出力争到2015年，全国低热值煤发电装机容量达到7600万千瓦的目标；低热值煤发电项目入炉燃料收到基热值不高于14640千焦（3500千卡）/千克。

《资源综合利用电厂审核认定细化要求等工作规则》（发改办环资〔2012〕584号）。对申请认定的综合利用电厂的燃料、运距、环保、运行等进一步明确具体要求。

《“十二五”资源综合利用指导意见》和《大宗固体废物综合利用实施方案》（发改环资〔2011〕2919号），提出以《循环经济促进法》为核心，逐步建立完善资源综合利用法律法规体系，落实资源综合利用优惠政策。重点推进煤层气、矿井瓦斯、煤系油母页岩以及伴生高岭土、残矿的开发利用。继续扩大煤矸石发电及生产建材、复垦绿化、井下充填等利用规模；鼓励利用煤矸石提取有用矿物元素制造化工产品和有机矿物肥料等新型利用。

（四）行业指导文件

《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》（国发〔2005〕18号）。全面提出了促进煤炭工业持续稳定健康发展的指导思想、发展目标、基本原则与重大措施。

《关于促进煤炭行业“十一五”节能工作的指导意见》（中煤协会综合〔2006〕148号）。提出“以提高能源利用效率为核心，依靠科技进步，坚持自主创新，加快经济结构调整，转变经济增长方式，构建节约型煤炭生产和消费模式，促进煤炭工业健康可持续发展”的指导思想。

《关于印发煤炭工业节能减排工作意见的通知》（发改能源〔2007〕1456号）。从指导思想、煤炭生产、煤炭洗选加工等六个方面提出45条节能减排措施，确保到“十一五”末实现煤炭企业单位生产总值能耗比2005年下降20%，二氧化硫排放量控制在规定范围内。

《煤矿充填开采工作指导意见》（国能煤炭〔2013〕19号）。提出了充填开采的指导思想、主要目标、实施要求和保障措施。

四 优惠政策

《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定的通知》（国发〔1985〕117号）。提出“开展资源综合利用是一项重大的技术经济政策”；“对于确有经济效益的综合利用项目，应当同治理环境污染一样，与主体工程同时设计、同时施工、同时投产”；“企业必须执行治理污染和综合利用相结合的方针”。

《关于进一步开展煤矸石、粉煤灰综合利用的通知》（经综字〔1988〕31号）。提出“煤矸石、粉煤灰等工业废渣综合利用实行因地制宜，多种途径，鼓励使用，讲求实效”的原则。

《关于进一步开展资源综合利用意见的通知》（国发〔1996〕36号）。这是继国发〔1985〕117号以后第二个全面部署资源节约与综合利用的重要文件。提出“必须坚持资源开发与节约并举，把节约放在首位”；“开展资源综合利用，是我国一项重大的技术经济政策，也是国民经济和社会发展中一项长远的战略方针”。

财税优惠政策。1985年，国家首次公布了《资源综合利用目录》，明确提出了煤矿综合利用的界定范围。此后，该目录于1986年、1996年、2003年进行了三次修订。同时先后出台了企业所得税、产品增值税税收优惠政策。2008年8月20日，财政部、国家税务总局、国家发展改革委印发《关于公布资源综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）的通知》（财税〔2008〕117号）；2008年9月27日，财政部、国家税务总局《关于执行资源综合利用企业所得税优惠目录有关问题的通知》（财税〔2008〕47号）；2008年12月9日，财政部、国家税务总局印发《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》（财税〔2008〕156号），进一步落实相关优惠政策。这几份文件出台后，以前出台的相应文件即行废止。2011年11月21日，财政部、国家税务总局印发《关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》（财税〔2011〕115号），增加了对销售自产的以建（构）筑废物、煤矸石为原料生产的建筑砂石骨料免征增值税；对以粉煤灰、煤矸石为原料生产的氧化铝、活性硅酸钙（生产原料中上述资源的比重不低于25%）以及以煤矸石为原料生产的瓷绝缘子、煅烧高岭土（其中瓷绝缘子生产原料中煤矸石所占比重不低于30%，煅烧高岭土生产原料中煤矸石所占比重不低于90%）实行增值税即征即退50%的政策。上述鼓励综合利用的财税政策，对促进煤炭行业综合利用、节能降耗发挥了很大的作用。

2006年，国家发改委印发《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》（发改环资〔2006〕1864号）。对煤矸石（石煤、油母页岩）、煤泥发电，余热、余压发电，回收利用煤层气（煤矿瓦斯）发电企业认定做出规定。

《关于加快煤层气抽采有关税收政策问题的通知》（财税〔2007〕16号）。对煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退、设备加速折旧等优惠政策。

五 资金扶持

《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》。将节能环保纳入七大新兴产业之一，享受专项财政资金支持等一系列优惠政策。

《合同能源管理项目财政奖励资金管理暂行办法》（财建〔2010〕249号）。财政奖励资金用于支持采用合同能源管理方式实施的工业、建筑、交通等领域的节能改造项目。要求单个项目年节能量（指节能能力）在10000吨标准煤以下、100吨标准煤以上（含），其中工业项目年节能量在500吨标准煤以上（含）。

《节能技术改造财政奖励资金管理办法》（财建〔2011〕367号）。“十二五”期间，中央财政继续安排专项资金，采取“以奖代补”方式，对节能技术改造项目给予适当支持和奖励。

《矿产资源节约与综合利用专项资金管理办法》（财建〔2013〕81号）。专项资金在支持重点领域中，涉及煤炭行业的是煤炭及共伴生资源综合利用。包括重点支持煤炭煤层气、煤铝的综合开发利用；支持特厚煤层、缺煤地区极薄和中薄煤层、特殊稀缺煤种及煤系伴生高岭土资源的综合开发利用，“以矸换煤”绿色开采等。

六 相关标准

一些涉及煤炭行业节能、环保的标准陆续出台。包括：《煤炭工业污染物排放标准》（2006）、《煤炭行业清洁生产评价指标体系》（2006）、《煤层气（煤矿瓦斯）排放标准（暂行）》（GB21522—2008）、《煤炭企业能源消费统计规范》（GB/T28398—2012）、《煤炭井工开采单位产品能源消耗限额》（GB29444—2012）、《煤炭露天开采单位产品能源消耗限额》（GB29445—2012）、《选煤电力消耗限额》（GB29446—2012）、《煤炭企业能源计量器具配备和管理要求》（GB/T29453—2012）、《能源管理体系要求》（GB/T23331—2012/ISO50001：2012）、《能源管理体系实施指南》（GB/T29456—2012）等。

七 管理办法

1986年3月26日，国务院环境保护委员会、国家计委、国家经委联合发布《建设项目环境保护管理办法》。规定凡从事对环境有影响的建设项目都必须执行环境影响报告书的审批制度；执行防治污染及其他公害的设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度。

《煤炭工业环境保护暂行管理办法》（煤生字〔1994〕555号）。提出“在煤炭工业发展中贯彻保护环境这一基本国策。坚持经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展的方针，坚持预防为主、防治结合、综合治理，谁污染、谁治理、谁开发、谁保护的原则”。

《煤炭工业部节约能源监测管理办法》（煤经字〔1996〕144号）。

《粉煤灰综合利用管理办法》（国经贸节〔1994〕14号）、《煤矸石综合利用管理办法》（国经贸资〔1998〕80号）。这两个《办法》分别对粉煤灰、煤矸石综合利用的范围进行了界定，提出了管理规定和优惠政策。为贯彻落实上述文件要求，原煤炭部多种经营与综合利用司组织起草了相应实施办法。1996年9月27日，煤炭工业部印发了《煤炭工业粉煤灰综合利用管理办法实施细则》的通知（煤经字〔1996〕461号）。《煤炭工业煤矸石综合利用管理办法实施细则》（初稿）已经完成，因煤炭部撤销，未能出台。2013年1月5日，国家发改委等十委、部、局联合印发《粉煤灰综合利用管理办法》（修订），1994年1月原国家经贸委等六部门发布的《粉煤灰综合利用管理办法》（国经贸节〔1994〕14号）同时废止。

八 发展规划

“十二五”以来，国家在节能减排方面推进力度进一步加大，陆续发布了涉及煤炭节能环保、综合利用、循环经济发展的“十二五”规划。包括：《国家环境保护“十二五”规划》（国发〔2011〕42号）、《“十二五”节能环保产业发展规划》（国发〔2012〕19号）、《节能减排“十二五”规划》（国发〔2012〕40号）、《能源发展“十二五”规划》（国发〔2013〕2号）、《循环经济发展战略及近期行动计划》（国发〔2013〕5号）、《煤炭工业发展“十二五”规划》（发改能源〔2012〕640号）、《洁净煤技术科技发展“十二五”专项规划》（国科发计〔2012〕196号）、《大宗工业固体废物综合利用“十二五”规划》（工信部规〔2011〕600号）、《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》（发改能源〔2011〕3041号）、《矿井水利用发展规划》（发改环资〔2013〕118号）等。