山西省国有重点煤炭企业供给侧结构性改革降成本调研报告

山西作为煤炭生产大省，国家重要的能源供应基地，含煤国土面积6.2万平方公里，占全省土地面积的40.4%。煤炭产业持续健康稳定发展，不仅对山西经济发展起着举足轻重的作用，对保障国家能源安全、促进全国经济发展也发挥着重要的保障作用。截至2015年底，全省已累计查明的煤炭资源储量约为2970亿吨，保有查明资源储量为2709亿吨，占全国总量的17.3%，居全国第三位，主要分布于大同、宁武、河东、西山、霍西、沁水六大煤田，另外浑源、五台、垣曲、平陆、繁峙、灵丘、广灵、阳高八个煤产地也有少量分布。截至2017年底全省共有生产煤矿613处，合计产能90980万吨/年，其中，五大集团共有生产煤矿175处，合计产能35040万吨/年。山西焦煤集团42处，合计产能8625万吨/年；大同煤矿集团42处，合计产能8515万吨/年；阳煤集团26处，合计产能5640万吨/年；潞安集团32处，合计产能6530万吨/年；晋煤集团33处，合计产能5730万吨/年。

一 山西煤炭企业成本特点及存在问题

（一）人工成本占比较高

煤炭企业属于劳动密集型企业，大部分作业依靠人工进行，导致企业人工成本高。尽管随着科技进步，五大集团公司新型矿井用人数量明显减少，人工费用有所下降，但由于成立时间长，存在不少老矿井，这些老矿井开采条件差，生产系统复杂，且历史上形成的企业职工及家属数量庞大，导致各集团至今承担着大量的社会职能，生产效率低，生产成本高。比如阳煤集团煤炭成本中，职工薪酬吨煤161元，人工成本占总成本的三分之一；同煤集团的老矿井，人工成本已经占到生产成本的55%以上。

供给侧结构性改革开展以来，五大集团去产能矿井关闭后，原有煤矿人员由于劳动技能单一，且年龄偏大，大都主要是靠集团公司内部分流安置解决。随着去产能的逐步推进，今后需安置人员的数量在逐步增加，靠企业内部挖潜安置富余人员空间有限；但为了保证矿区稳定，集团公司还需继续承担留守人员、周边居民生活起居等经济责任和社会稳定责任，无形中加剧了集团公司人员成本负担。

煤矿企业“三供一业”移交后，尽管对降低集团的成本有一定成效，减少了部分运行费用，但是人工成本没有随着“三供一业”的移交发生明显改变，人员仍然多数留在集团公司内部。以同煤集团为例，“三供一业”移交后，从业人员与同煤集团感情深，不愿意随机构分流，基本在企业内部流动安置，所以集团的人工成本并未实质性减少。据了解，人工成本占运行费用的比重仍然达到55%，其中，“五险一金”在人工成本中占比达到33%。

（二）财务费用居高不下

去产能煤矿的银行债务由集团继续承担，导致财务费用居高不下。2016～2017年山西省化解过剩产能关闭煤矿52座，有41座为股份制煤矿；2018年计划关闭的35座煤矿中，有24座为股份制煤矿。2016～2018年三年内关闭退出煤矿中股份制煤矿占到74.7%。

列入去产能实施方案的股份制煤矿均为省属国有煤炭企业控股、民营企业（或个人）参股的煤矿。股份制煤矿之前的建设投入资金绝大多数由控股的主体企业（省属国有煤炭企业）担保直接或间接向金融机构贷款，再以委贷或垫资方式拨付给各煤矿，大部分金融债务几乎全部由集团公司承担，去产能煤矿自身直接对应的金融机构债务很少。矿井关闭退出后大部分资产无法使用，难以变现或变现产生的现金流有限，民营股东又难以按股权比例承担相应的债务。因此，关闭煤矿债务均转嫁给控股主体企业，集团公司需要继续承担这些企业银行债务的正常付息、接续，造成集团公司债务负担持续增加。因此，集团公司的财务费用负担并未随去产能煤矿的退出而减轻，资产负债率仍然较高，财务费用仍然居高不下，影响了再融资。

客观地讲，目前大部分金融机构对煤炭企业融资、授信审批持审慎态度，包括政府力主的“债转股”也落地难，而且已落地的大多数是“明股实债”，使得煤炭企业的融资难度加大，融资利率持续上行，导致煤炭企业融资成本不断上升。债券融资方面，投资机构对煤炭企业的评级（内部评级）均不高，中长期债券发行困难，永续债发行难度极大。

（三）税费负担较重

一是增值税及其附加税税负一直较重。2009年1月1日起我国将煤炭产业增值税率由13%调为与一般制造业相同的17%（2018年5月1日起降至16%）。与制造业相比，煤炭产业原材料的消耗在整体成本的投入中占比相对较低，很多资源费用支出因无法取得增值税专用发票而无法进行抵扣。比如：土地塌陷补偿费、青苗补偿费、征地迁村费、探矿权的价款、采矿权的价款，这些支出未包含在增值税抵扣范围，造成了煤炭企业的实际税负较重。加之近年来国家环保力度不断升级，环保治理费用及环保工程支出相应增加，以及山西省正在开展的煤矸石返井充填等工作，这些都增加了煤炭企业的成本，却无法纳入增值税抵扣范围，导致煤炭企业增值税税负较高。据了解，国内一般制造企业增值税税负率为5%～8%，而煤炭产业高达13%，增值税税收负担远高于其他产业。再加上以增值税作为计税依据计算的城市维护建设税、教育费附加及地方教育附加费等附加税，增值税的税负较高，使得附加税税负较重，进一步降低了企业的盈利能力。

二是企业所得税税负较高。主要原因是：一方面，由于特殊的社会因素和历史原因，五大集团公司的老矿井历史贡献大，但这些老矿井随着开采的延伸，资源接近枯竭，产出效率低、成本升高，大多处于亏损边缘或亏损状态。为了最大限度保持职工就业稳定，近几年，集团在积极寻找接替项目，转型安置这些单位人员，但新项目的建设和产生经济效益，均需要一定的时间。在此期间，亏损煤矿还需要继续生产经营，以实现矿区职工家属的稳定。另一方面，新建矿井则效率高，利润大，但这些新矿井全部是独立的法人单位。新矿井因为利润高需要缴纳大额企业所得税，而老矿井大额亏损无法抵减所得税，煤炭企业集团整体所得税负担重、净收益水平低。以同煤集团为例，在现行税收制度下，集团各子公司均以独立的纳税人缴纳企业所得税，盈利全额纳税，新老矿井经济效益相差甚远，集团内同一区域的企业盈亏不能相抵后合并计算企业所得税额。就集团公司整体而言，盈利能力强的新矿井税费负担重，从而加重了集团的整体所得税税费负担。

（四）物流成本占比较高

煤炭产业主要的物流方式为铁路运输，而受运力、政策等因素影响，物流成本一直居高不下。20世纪90年代初，为保证铁路建设所需资金，经国务院批准，开始征收专门用于铁路建设的政府性基金。铁路建设基金征收标准经多次调整，由90年代初的吨公里0.2分增加到目前的3.3分。山西是煤炭调出大省，物流运输距离长，被捆绑上缴的铁路建设基金数额巨大；由于煤炭转运节点多，煤炭物流发展方式粗放，物流效率水平偏低，也增加了物流成本。以晋煤集团为例，国内铁路运费折合吨煤约126元，占商品煤平均售价的23%，远高于其他行业平均水平。

（五）制度性可交易成本高

随着剥离企业办社会职能工作进入攻坚阶段，国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作要求2018年年底前基本完成，相关必要的维修改造，达到城市基础设施的平均水平，并交由专业化企业或机构实行社会化管理，2019年起国有企业不再以任何方式为职工家属区“三供一业”承担相关费用。但移交过程中企地双方存在分歧，部分配套指导政策滞后，企业承担的各项维修改造费用较高，而且按照相关政策规定，“三供一业”移交资产实行无偿划转，债务都留给了煤炭企业，这无疑给企业带来极大的经营发展压力。比如，潞安集团“三供一业”分离移交企业需承担的维修改造等各项费用预计将达到9.5亿元左右；同煤集团首批大同地区“两区”移交资产135亿元，将使同煤集团的权益资产减少17.8亿元，资产负债率上升1.22个百分点。

二 降成本的基本情况

（一）省政府积极落实中央政策

为贯彻落实48号文件及各部委相关文件精神，省人民政府成立了以省委、省政府主要领导为成员的山西省降低实体经济企业成本领导小组，并结合省内实际情况，组织编制并出台了《关于印发山西省降低实体经济企业成本实施方案的通知》（晋政发〔2016〕64号），以缓解实体经济企业困难，助推企业转型升级，增强经济可持续发展能力。省煤炭工业厅为了全面了解省内煤炭企业降成本工作情况，结合中国煤炭经济研究院理事长工作会议精神，发文对省属国有重点煤炭企业展开降成本工作相关事项调研。

为减轻企业负担，省减轻企业负担联席会议制定并发布《山西省2018年减轻企业负担工作安排意见》（晋经信政法字〔2018〕117号），明确了清理规范涉企收费的重点任务。为推进科技减人提效工作，制定并出台了《山西省煤矿减人提效工作方案》，坚持地面减员和井下减人“两轮”驱动。根据省煤炭工业厅向二牛厅长在2018年全省煤炭工作会议上的报告，全省11座“千人矿井”单班入井人数已控制在900人以内。

（二）煤炭企业多措并举降本增效

各煤炭企业为认真贯彻执行国家和省委、省政府降成本政策要求及战略部署，加强深化企业内部改革，积极探索煤炭创新技术，大力推进煤矿机械化、自动化、信息化和智能化建设，实施精细化管理，多措并举，以实现企业降本增效。

深化企业内部改革，推动形成结构合理、权责明确、管控科学、运行高效的管理体系，降低管理成本。潞安集团推进公司制和股份制改造，实行“母子公司”管理体系，构建成本中心，合理精简、科学整合职能相近、经营重叠的部门和单位，进一步优化组织结构，降低组织管控成本。阳煤集团实施“机械化换人、自动化减人”，新景煤矿大力实施井下减人和矿井减员“两轮驱动”，打通井下减人和地面减员“两个出口”，2016年以来单班入井人数从千人以上减至587人，并通过井下减人500人、矿井减员629人，将原煤生产人员效率从3.7吨/工提高到5.6吨/工，实现了既减人又提效。焦煤集团组织富余劳动力成建制地进行劳务输出，最大批量达千人，有效降低了人工成本。

创新煤炭技术，通过加强煤矿智能化综采工作面、快速掘进、充填开采、无煤柱自成巷开采、洗选新技术等研究与应用，探索煤炭清洁高效利用与转化技术突破，降低生产成本。2017年全省煤炭产业共获得省级及以上科技奖励88项，全行业工会“五小”竞赛活动征集优秀成果1.2万余项。潞安集团目前实现了钴基费托合成工艺及下游技术突破、以潞安高硫煤为主的百万吨级产业化气化配煤技术突破、甲烷与二氧化碳重整生产有效合成气技术突破等重大技术突破。同煤集团同忻矿上马了智能化工作面，每班定员较普通工作面减少一半，每年可节省128万元成本费用；与相同采位条件下工作面相比多采原煤247万吨，回收率提高20.8个百分点，增效3亿元。

实施精细化管理，明确年度成本管理目标并细化分解到各个环节和责任单位，优化成本结构。山西焦煤集团推行作业成本法，对企业煤炭生产销售全过程进行作业价值重估，严格过程成本管控和成本目标考核，与外部先进煤炭企业成本进行全面对标，找准差距、不足和问题，制定针对性措施全面整改。潞安集团将战略逐层分解到子单元、部门、岗位的重点工作措施，通过以计划考核为主的考核方式，实现战略自上而下的拆分、岗位自下而上的支撑，突出部门和岗位的重点工作，并规范绩效考核的关键环节，保证战略落地落实。

三 推进煤炭企业降成本的相关建议

综合产业管理部门和五大集团提出的相关建议，主要有以下几个方面：

（一）企业自身建设方面

（1）各集团公司应通过“腾笼换鸟”，引进战略投资者；通过“筑巢引凤”，实施项目开发，进行招商引资；以承担的社会职能（例如医院、物业）为载体，通过与社会资本合作，推动企业办社会职能分离，从而降低企业负担，进而降低企业资产负债率。

（2）走专业化之路，利用科技手段提升煤炭效益。从源头上降本增效。在优化生产设计、提高自有人员/设备效率、加强修旧利废等方面下功夫，以效率的提高带动整体效益的提升。依托品种齐全的煤炭产品、稀缺优质的炼焦和无烟煤资源，通过推进煤炭开采和洗选加工过程的机械化、自动化、信息化、智能化建设，降低企业成本，提升企业的综合竞争力。

（3）推进低效无效资产管理和处置，提高企业集团全要素的经济效益和效率。对辅业辅助资产通过整合形成规模效应，提高集中度，转换经营机制，增强竞争能力。

（二）资金政策方面

建议国家针对山西五大集团煤矿的特殊情况和历史原因，协调相关部门允许企业集团公司将关停产能煤矿涉及的银行债务进行剥离，在一定时间内对去产能矿井涉及的债务予以停息挂账政策支持，减轻煤炭集团企业因关闭矿井的债务承接问题引起的财务负担，为集团的转型发展和能源革命留出时间和空间。出台相关政策，引导各金融机构不再将煤炭作为禁止性支持行业，在保证企业存量融资的同时，给予适当的增量支持，支持企业债券的正常发行，维护煤炭企业资金正常周转。

（三）税费政策方面

1.进一步扩大煤炭进项税抵扣范围，降低增值税税负

建议将占企业成本较大的煤矿塌陷补偿费、青苗补偿费、村庄搬迁费、采矿权价款（资源价款）及复垦费用等支出，因环保治理费用及环保工程增加的支出，以及山西省开展的煤矸石返井充填工作增加的企业成本，纳入增值税进项税抵扣范围。

2.允许五大集团合并缴纳企业所得税，支持集团改革转型发展

对历史形成的职工安置任务重、改革发展难度大且曾经为国家能源安全和经济发展做出贡献的山西五大煤炭企业，建议给予3～5年所得税优惠政策，同意集团公司合并汇总缴纳企业所得税或者以合并利润缴纳企业所得税，以缓解老的大型煤炭企业集团盈亏分布不均衡负担的所得税费用，从而减轻企业所得税负担，支持集团改革转型发展。

（四）物流费用方面

建议取消铁路建设基金。随着铁路建设投资体制改革，多元化社会民营资本的逐步进入，尤其是中国铁路总公司成立后，铁路建设基金作为政府性基金，继续征收已不再适应社会发展。建议取消铁路建设基金，减轻煤炭企业费用负担。

（五）“三供一业”移交工作方面

建议国家在出台“三供一业”分离移交实施方案的基础上，制定可操作性强的实施细则，并出台配套的资金扶持、税费减免等扶持政策，调动企业剥离办社会职能的主动性和积极性。同时，建议结合国企国资改革的总体部署，进一步加大包括武装、市政、环卫、消防、保险机构等在内的企业办社会职能的分离移交力度，并对移交的资产以货币资金或承担债务形式置换，最大限度地维护企业利益，服务企业的高质量转型发展。