坚持又好又快发展 当好行业排头兵

“市场经济，就是法治经济。”^[1]“理性的法律不可或缺。”^[2]法律保障是文化产业健康有序发展的有效促力，也是实现我国文化产业到2020年发展为国民经济支柱性产业战略目标和保护国家文化安全的必然要求。民族文化产业的健康可持续发展必须依靠科学有效的立法加以保障。

相较于政策，法律法规所具有刚性特点能够为区域民族文化产业的生态化发展提供具有强制效力的、长期的、普适的且较为稳定的保障。但同时也应意识到，由于区域民族文化产业以民族文化作为核心资源禀赋，民族文化的特点使区域民族文化产业相比其他文化产业类型具有一定的特殊性，并由此产生了生态化发展过程中特殊的法制需求。

坚持又好又快发展 当好行业排头兵

神华集团公司是1995年10月经国务院批准成立的国有独资公司，是我国唯一集煤、电、路、港、油为一体的特大型能源企业。神华集团公司采用中国乃至世界独一无二的以煤炭为基础的一体化发展模式，是中国第一个跨入亿吨级的煤炭企业，2006年成为全球最大的煤炭经销商。

因为在煤炭产业领域的突出成就，神华集团被党和国家领导人誉为“中国煤炭工业先进生产力的代表”，荣获“全国五一劳动奖状”等数十项国家级表彰和荣誉。

8.2.1 区域民族文化产业生态化发展对法律保障的普适性要求

区域民族文化产业的属性和特点决定了它的生态化发展既要遵循文化产业发展的普遍规律，也要尊重自身在资源结构等方面的特殊性。因此，区域民族文化产业生态化发展的法律保障需要在遵守上位法规则的基础上，立足实际，进行符合当地产业发展的制度设计和规范。

8.2.1.1 区域民族文化产业生态化发展适用文化产业对法律保障的一般要求

第一，对区域民族文化产业生态化发展的法律保障应同时关注区域民族文化产业的经济性和其他非经济属性。

如本书第二章所述，区域民族文化产业具有一般文化产业所具有的经济性、政治性、社会性、文化性、意识形态性等多重属性。显然，文化产业不同于其他产业，不是单纯的经济行为，文化产品也不同于其他产品，而是一种精神产品，并不能完全商业化和市场化^[3]。因此，对区域民族文化产业生态化发展的法律保障应同时关注区域民族文化产业所具有的经济性和其他非经济属性，既遵循市场经济发展规律、产业发展规律，也遵循文化发展规律、社会发展规律，在全面把握区域民族文化产业特点的基础上建立相关法律体系，确立其整体定位、基本发展目标、促进机制、保障机制等。

第二，对区域民族文化产业生态化发展的法律保障应以健全的法律体系为依托。

区域民族文化产业的核心资源是民族文化。民族文化是丰富、多元、复杂的，其多样性决定该产业的综合性，它是覆盖全社会的跨部门跨行业的社会整体工程，它的经营规模不断扩大，需要健全的法律保障体系为其保驾护航。该法律体系不仅要涵盖宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章、地方自治条例、单行条例、国际条约等法律渊源，也涉及民商法、经济法、行政法、程序法等不同的法律部门。

第三，对区域民族文化产业生态化发展的法律保障应紧跟时代与科学技术发展的步伐。

区域民族文化产业的发展具有明显的时代性，在不同时代具有不同的特点。同时，其发展也越来越具有高科技特征，各种数字和信息新技术快速广泛运用其中，使其内涵和外延都不断扩展。这都要求在其生态化发展的过程中，法律保障要紧跟时代变化与科技发展的步伐，避免立法滞后带来的各种法律空白。

8.2.1.2 区域民族文化产业生态化发展对法律保障的特殊要求

区域民族文化产业最大的特点在于依托特有的民族文化产业资源进行生产和经营。民族文化产业资源尤其是民族文化资源的特点决定了区域民族文化产业的特殊性，也决定了其生态化发展对法律保障的特殊要求。

第一，民族文化产业资源的地域性特点要求对区域民族文化产业生态化发展的法律保障应因地制宜，重视发挥地方立法的作用。

首先，民族文化是特定族群在特定历史发展时期与当地自然生态环境相互融合的过程中逐步创造并世代相传的生产生活方式。它根植于当地的自然生态环境，并在历史发展过程中不断烙上本民族和本区域独特的印记，逐渐形成不同民族各具特色的文化现象和具有浓郁地域特色的民族文化圈。因此，民族文化体现着鲜明的地域性，以它作为核心资源禀赋的民族文化产业也由此具有了地域性特征。其次，目前各地民族文化产业的核心形态——民族文化旅游产业也是依托当地自然生态环境而发展的，独特的地域文化正是其特色所在。此外，由于受当地经济社会发展水平和民族文化产品消费需求的影响，各地民族文化产业的生产能力不同，即便是同类型的民族文化产业，其分工的深化与产业边界的拓展程度也都有差异，因此，区域民族文化产业的发展水平也体现了极其明显的地域性特点。地域性特点意味着用国家统一立法保障区域民族文化产业的生态化发展难度大且不现实，它要求法律保障应在遵守国家统一立法的基础上因地制宜，重视地方立法并充分发挥保障本地区民族文化产业生态化发展的作用。

第二，民族文化的多样性特点要求对区域民族文化产业生态化发展的法律保障应充分发挥规章和规范性立法的作用，并注重产业整体的均衡发展。

民族文化的差异性和民族成分的复杂性造就了民族文化的多样性，各民族在历史发展过程中的相互交流和个性发展又加剧了其多样性。民族文化的多样性特点使区域民族文化产业的类型极其丰富，涉及民族文化产品制造业、民族体育业、民族文化音像制品生产、民族文化景观旅游、民族歌舞表演经营、民族出版物生产经营、民族医药生产经营、民族饮食文化经营、民族建筑文化产业等。这些产业经营类型涉及很多行业，要求我们大量运用规章与规范性立法文件的形式，加强产业规制与保障。同时，不同类型的区域民族文化产业发展又是不均衡的，其中也有大量的地方保护主义现象，从而影响了产业的整体健康发展。这都要求法律制度作出相应调整。

第三，民族文化的生态脆弱性特点要求对区域民族文化产业生态化发展的法律保障应尤其注重保护民族文化资源。

区域民族文化产业可持续发展的关键就在于对民族文化资源的合理开发与利用。但是，民族文化资源具有明显的生态脆弱性和难以保护的特点^[4]：从民族文化的本质看，它是各地区在漫长历史进程中形成的共同价值观念与文化理念，不能像一般意义上的文化产业那样迅速大量地生产和复制；从传播媒介看，很多民族没有文字，文化的传承主要依靠世代口耳相传；从地域条件看，民族文化具有零星分布的格局，极易流失，民族地区大多也地广人稀、交通不便，民族间与民族内部的文化交流受到阻碍，只能局限在小范围之内；从人为因素看，民族文化在经济与社会发展过程中受到不同程度的破坏，制约了其进一步发展；从民族文化的传承看，其代表着一个民族整体记忆的积淀，同时它也潜移默化地存在于本土的物质和精神生活中，体现着时代的特点，其一脉相承的发展要求避免传统与现代的割裂，进行符合时代发展的诠释与创新。民族文化的生态脆弱性意味着其在资源角度所具有的稀缺性。民族文化的缺失会使民族文化产业丧失资源依托，无以为继。区域民族文化产业的发展一定要注重合理开发、有效保护、积极传承脆弱的民族文化，维持民族文化生态系统的稳定，以保障民族文化产业的可持续发展。因此，区域民族文化产业生态化发展的法律保障应尤其注重对民族文化资源的保护和对民族文化传统的继承与创新。

第四，民族文化产业资源占有者的弱势特点要求对区域民族文化产业生态化发展的法律保障应注重协调各方利益，真正惠及当地。

区域民族文化产业围绕特定地域的特色民族文化产业资源进行开发、生产和经营，而民族文化资源往往又是由本民族全体成员或特定人员所掌握。民族文化是该族群与当地自然生态长期互动形成的特定生产生活方式，离开本地域，自然生态环境发生变化，民族文化的内容也会发生变化，因此，特定地域的特定民族对资源和技术往往存在事实上的独占，也似乎具备由于民族的身份和地域的便利所带来的竞争优势，从而使自己以比较成本的相对优势在文化产业竞争中占得先机。但我国区域民族文化产业发展的实际情况却并非如此。事实上，民族文化产业资源的占有者（如民族地区的居民）往往处于弱势地位，该产业发展中占据主流话语权的经常是一些大型的文化企业和政府部门。由于区域民族文化产业的发展涉及多方利益群体，利益协调不能仅仅依靠市场机制，这就要求法律保障更注重发挥资源配置和权利分配的作用，调动各方积极性，整合力量，在发展区域民族文化产业的同时真正惠及当地。

第五，民族文化集体共有以及生态环境保护的特点要求对区域民族文化产业生态化发展的法律保障应注重发挥法律激励机制的作用，并通过对公众普及相关法律，鼓励他们积极参与到民族文化产业资源的保护中来，以促进该产业的可持续发展。

民族文化由本民族公众集体共享，每个人都是民族文化的创造者、传承者和所有者，理应享有本民族文化资源的相关权利及其所带来的经济利益。但在区域民族文化产业发展过程中，强势的市场主体往往忽视当地民众的力量，使这些权利享有者被边缘化，甚至无法意识到自己的权利受到侵害，或者不知道如何寻求法律救济。企业往往只注重经济发展而忽视民族文化的传承、破坏当地的文化生态环境。当地民众也会因为受到外来强势文化的影响而对本土的民族文化妄自菲薄。此外，自然生态环境是当地居民共同的生存空间，也是民族文化旅游产业蓬勃发展的重要支撑，关系到公众的切身利益，对自然生态环境的保护也是每个人的责任。因此，对区域民族文化产业生态化发展的法律保障要特别注重发挥法律激励机制的作用，注重产权制度设计，并对公众普及相关法律，形成民族文化保护自觉，建立民族文化自信心和自豪感，营造公众积极参与民族文化保护和生态环境保护的良好氛围，激励公众共同支持和促进区域民族文化产业的健康可持续发展。

8.2.2 区域民族文化产业法律保障的现状——以甘肃省为例

由于区域民族文化产业的法律保障体系包括国家立法和地方立法两大层面，要探讨其现状，就必须落脚到特定区域。同时，按照我国立法体制，选择以省域作为特定区域来讨论这个问题更加科学。因此，本部分内容选择以甘肃省为例研究区域民族文化产业法律保障的现状。

甘肃省是中华文化的发祥地之一，也是丝绸之路的要道。它地理位置狭长，地域辽阔，民族众多（有55个民族），拥有多种迥异的自然风光和极其丰富的民族文化资源，具有很高的经济和社会价值，民族文化产业发展潜力巨大。国家对文化产业的战略部署和政策扶持也为甘肃省民族文化产业的发展提供了机遇，但其发展现状却不尽如人意。反思资源优势与发展现状之间的巨大落差，法律保障的缺失与落后是重要因素之一。

甘肃省民族文化产业的现有法律保障体系是在文化产业法律体系基础上，辅以调整规范民族文化产业特殊性的法律法规，涵盖了各种法律渊源，包括国家立法和地方立法，涉及多领域、多部门、多行业。

一 “十五”期间取得的主要成绩

“十五”以来，神华集团发展势头迅猛，在煤炭行业的控制力、影响力和带动力显著增强。

8.2.2.1 国家立法层面

（1）从宏观的文化产业法律体系构建来看，民族文化产业法律保障体系涉及从宪法到规范性文件的各个法律层级

我国宪法没有直接针对文化产业的相关规定，但它对文化生活、文化水平和文化权利的规定，对各级人大和政府关于文化管理权限和有关职能的规定，对少数民族文化发展和民族自治地方的相关规定都为建立文化产业法律体系提供了依据和基本原则。

在法律这一层级，现有民商法、行政法、经济法、程序法及其司法解释都有规范文化产业的相关内容：《合同法》《公司法》等民商法对规范文化产业的市场主体资格、权利和义务，调整文化产品的交换和市场运作等作了一般的原则性规定；《商标法》《专利法》《著作权法》等知识产权法律保护了“创造者的合法权益，促进知识产品的广泛传播”^[5]；《文物保护法》《非物质文化遗产法》《档案法》等行政法为文化市场的管理提供了法律依据；《反不正当竞争法》《反垄断法》《产品质量法》《消费者权益保护法》等经济法保障着文化产业市场的正常运行；《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》等程序法为文化产业的市场主体提供了通过诉讼寻求法律救济的途径。

在行政法规和部门规章层级，国务院和各部委先后出台了各种文化产业相关条例、办法和通知，如《营业性演出管理条例》《出版管理条例》《著作权法实施条例》《印刷业管理条例》《关于发展电子书产业的意见》《文化市场综合行政执法管理办法》《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》等，内容涉及新闻、出版发行、印刷、广告、会展、广播、电视、电影、计算机软件、互联网、数字出版、动漫、游戏、演艺、休闲娱乐、旅游、文化艺术、艺术品交易等各个领域，促进和保护了文化产业的健康发展。

全国人大及其常委会批准加入的《世界知识产权组织版权公约》《保护非物质文化遗产公约》《伯尔尼公约》《与贸易有关的知识产权协定》等国际公约也是文化产业的法律渊源。

此外，在遵守国家立法的前提下，地方政府结合当地实际情况对文化产业制定的地方性法规，发挥着试验田的作用，为国家立法提供了经验，是促进我国文化产业蓬勃发展的有效途径。

最后，有关文化产业的规范性文件为文化产业从合理化向合法化发展奠定了基础，包括地方相关部门在法律权限内根据本地区具体情况制定的文化产业发展规划，都对文化产业的有序运行发挥着规范和引导作用。

在万律中国法律数据库以“文化产业”为标题，以精确查询方式搜索法律法规，结果为430件，主要是以“文化产业”专项内容为调整对象的法律、行政法规、部门规章、地方性法规以及规范性文件^[6]。这些法律法规一定程度上反映了我国现有文化产业法律体系的状况。

（2）从横向的法律环境构建来看，对民族文化产业的法律保障涉及文化市场管理、税收管理、投资管理等各方面

民族文化产业的发展需要以物质条件为基础的“硬环境”和以人文条件为基础的“软环境”的支持，其中法律环境对其他各种环境因素发挥着基础性的确认、保障、维护和促进作用。我国现有法律法规通过对文化市场、税收、投资等的管理为民族文化产业的发展构建了一个基础的法律环境。例如：《文化市场行政执法管理办法》《营业性歌舞娱乐场所管理办法》《文化市场稽查暂行办法》《美术品经营管理办法》《涉外文化艺术表演及展览管理规定》《文化行政处罚程序规定》等文化市场管理的法律法规；综合性的税收条例以及财政部、国家税务总局颁布的《关于继续对宣传文化单位实行财税优惠政策的规定》，国家税务总局出台的《关于新办文化企业企业所得税有关政策问题的通知》等文化税收管理的法律法规；文化部制定的《文化产业投资指导目录》，中宣部、中国人民银行、财政部等会同有关部门制定的《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》等文化投资管理的法律法规，都对加强文化市场管理、维护市场正常秩序、保障公平竞争、引导文化产业健康发展发挥着重要作用。

（3）从对民族文化产业资源的法律保护来看，现有法律主要是通过知识产权、文化旅游资源、非物质文化遗产、传统工艺美术、历史文化名城名镇名村等几个部分的保护来体现

目前我国法律对民族文化产业资源的保护主要体现以下几个方面：一是对民族文化产业资源的知识产权保护，主要由《著作权法》《专利法》《商标法》等基本法律和《著作权法实施条例》《信息网络传播权保护条例》《计算机软件保护条例》《专利代理条例》《商标法实施条例》《出版文字报酬规定》等行政法规和规章组成的知识产权法律体系来实现；二是对民族文化旅游资源的保护，主要是通过《旅游法》《旅行社管理条例》《导游人员管理条例》《风景名胜区条例》等来实现；三是对非物质文化遗产的保护，民族文化产业资源中有很多属于非物质文化遗产，《非物质文化遗产法》《国务院关于加强文化遗产保护的通知》《国家级非物质文化遗产项目代表性传承人认定与管理暂行办法》对非物质文化遗产的保护发挥着重要作用；四是对传统工艺美术的保护，1997年国务院就出台了《传统工艺美术保护条例》，是民族文化中传统工艺和美术保护的基本法律依据；五是对历史文化名城名镇名村的保护，主要通过国务院出台的《历史文化名城名镇名村保护条例》以及《城乡规划法》《文物保护法》来实现。

8.2.2.2 甘肃省民族文化产业地方立法现状

（1）甘肃省民族文化产业地方立法总体概况

对网络资料和数据的搜索查询与不完全统计显示，截至2015年12月，甘肃省民族文化产业相关地方立法有57件，包括地方性法规9件，地方政府规章8件，其他规范性文件40件。其中明确以“文化产业”作为标题字段命名的相关地方立法有10件，包括地方政府规章3件，其他规范性文件7件。其他则都是涉及文化产业发展的各个方面或不同领域。此外，甘肃省下辖各市州县也有针对当地文化产业整体或专门事项的相关规定，经粗略统计，有各种规范性文件17件。

甘肃省民族文化产业的现有地方立法总体来看呈现以下特点。

第一，缺乏专门针对文化产业或民族文化产业的地方性法规，现有地方性法规都是其中某些规定涉及民族文化产业发展的某些事项，如《甘肃省文物保护条例》《甘肃省专利保护条例》《甘肃省旅游条例》《甘肃省非物质文化遗产条例》《甘肃省风景名胜区条例》《甘肃省宗教事务管理暂行规定》《甘肃省娱乐场所管理条例》《甘肃敦煌莫高窟保护条例》《甘肃省文化娱乐市场管理条例》等。

第二，现有以“文化产业”作为标题字段命名的相关立法的形式都是地方政府规章与规范性文件，层级较低，而且大多只是规定民族文化产业的某个具体事项，如《甘肃省文化产业改革发展专项资金管理办法》《甘肃省文化产业基地和园区认定（暂行）办法》《甘肃省文化产业发展专项资金管理暂行办法》《甘肃省文化产业协会章程》《甘肃省文化产业协会会费管理办法》《甘肃省人民政府关于加快和促进文化产业发展的意见》《甘肃省“十二五”文化事业与文化产业发展规划》《关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展文化产业的意见》《甘肃省非公有资本投资文化产业指导目录》《甘肃省“十三五”文化产业发展规划》等。

第三，存在一些未以“文化产业”命名但与民族文化产业相关的规定，且大多在政府及其相关部门的政策性规范文件中，如《甘肃省加快文化大省建设的若干政策规定》《甘肃省人民政府关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的实施意见》《甘肃省人民政府关于加快发展对外文化贸易的实施意见》《甘肃省实施文化遗产“历史再现”工程的意见》，以及甘肃省文化厅制定的《甘肃省民族民间文化保护工程实施方案》等。

第四，甘肃省下辖的一些市州也针对本地民族文化产业发展的具体情况出台了相关规定，如《陇南市文化产业创意产品以奖代补资金管理暂行办法》《定西市非物质文化遗产项目代表性传承人命名与管理办法》《甘肃省临夏回族自治州加快全州文化事业和文化产业发展的意见》等。

（2）甘肃省促进民族文化产业发展的地方立法现状

甘肃省没有关于民族文化产业发展的地方性促进条例，只在一些民族自治条例中规定了保障民族文化发展的条文，如《甘肃省甘南藏族自治州自治条例》《甘肃省临夏回族自治州自治条例》《甘肃省肃南裕固族自治县自治条例》等。此外，一系列政策性文件如《甘肃省人民政府关于加快和促进文化产业发展的意见》《甘肃省“十一五”文化产业发展规划》《甘肃省“十二五”时期文化改革发展规划纲要》《甘肃省加快文化大省建设的若干政策规定》等的出台促进了甘肃省民族文化产业的发展，形成了富有甘肃特色的文化产业法律保障体系。

在文化产业法律环境构建方面，《甘肃省文化娱乐市场管理条例》、甘肃省人民政府《关于支持文化事业发展有关问题的通知》、省文化厅《关于繁荣和发展文化市场意见的通知》、《甘肃省餐饮娱乐修理业价格行为规则》、甘肃省国税局出台的《甘肃省税收减免管理办法（试行）》、地税局出台的《甘肃省地方税务局减免税管理办法》为民族文化产业的发展营造了基础法律环境。

（3）甘肃省保护民族文化产业资源的地方立法现状

甘肃省保护民族文化产业资源的地方立法和国家立法一致，除了传统工艺美术之外，对知识产权、文化旅游资源、非物质文化遗产、历史文化名城名镇名村等几个部分都制定了专门的地方立法进行保护。

《甘肃省专利保护条例》《甘肃省保护知识产权行动纲要》是地方性民族文化知识产权保护的法律依据；《甘肃省旅游条例》《甘肃省风景名胜区条例》《甘肃省甘南藏族自治州旅游管理条例》和甘肃省人民政府《关于进一步加快旅游业发展的意见》等，为民族文化旅游业的发展提供了法律法规和政策依据；《甘肃省非物质文化遗产条例》，甘肃省财政厅、文化厅出台了《关于加强非物质文化遗产保护工作的实施意见》《甘肃省非物质文化遗产保护专项资金管理办法》等，都极大地提升了对非物质文化遗产的保护力度；甘肃省文化厅《历史文化名城名镇名村保护建设板块实施方案》作出了详细规划和安排，将对甘肃历史文化名城名镇名村的保护落到了实处；此外，还有专门针对特定民族文化区保护制定的法规，如《甘肃敦煌莫高窟保护条例》《甘肃省甘南藏族自治州拉卜楞寺保护与管理条例》等。

这些地方立法除了覆盖面广之外，层级也较高，大多都是地方性法规和地方政府规章，较少采用规范性文件的形式。

1.又好又快发展，实现历史性跨越

2003年，神华集团成为我国首家产量超亿吨的企业，为我国煤炭企业参与国际竞争走出坚实的一步，实现了历史性的跨越。在数量增长的同时，神华集团的经济效益快速增长，实现了经济效益增长速度超过数量增长速度，成为增长中最鲜亮的一点。

2005年，全集团生产原煤14968万吨，商品煤销售16793万吨，原煤生产百万吨死亡率0.0195，发电488亿千瓦时，自有铁路货运周转量828亿吨公里，黄骅港吞吐量6709万吨。固定资产投资319亿元，主营业务收入612亿元，实现利润220亿元。

2002～2005年，神华集团原煤产量增长率分别为37%、37%、19%、24%；主营业务收入的增长率分别是35%、34%、30%、35%；实现利润的增长率分别是36%、43%、261%、86%；利润增长率比主营业务收入的增长率分别高1、9、231个和51个百分点。

2.强化安全管理，取得重大成绩

集团公司挑战自我，自我加压，部署开展了安全生产“四大战役”。经过集团上下的顽强拼搏，全集团实现了安全生产1周年，生产原煤13380万吨无死亡事故。“十五”期间，全集团没有发生3人以上重大伤亡事故，原煤生产百万吨死亡率为0.0195，大大低于国有重点煤矿平均0.958的水平，得到党中央、国务院领导和国家有关部委领导的充分肯定。

3.争取煤炭资源，为可持续发展奠定基础

资源是神华集团这种资源型企业可持续发展的根本。近年来，神华集团积极争取煤炭、电源点和通道资源，取得了重大突破，为神华集团的可持续发展奠定了坚实基础。

4.开展资本运作，首开发展先河

核心资本重组上市，2004年11月8日，神华集团独家发起创立中国神华能源股份公司。2005年6月15日，中国神华能源股份有限公司在香港实现上市。2007年10月9日，中国神华在境内发行A股并在上海交易所上市。

5.加快兼并重组，迅速扩大规模

神华集团积极贯彻落实中央决策，在积极争取煤炭资源的同时加快兼并重组步伐，集团公司先后对新疆、内蒙古乌海和呼伦贝尔、宁夏等地区资源型企业的并购工作。

通过一系列的兼并重组和资源整合，神华集团的生产规模迅速扩大，进一步增强了神华集团的带动力、影响力、控制力。

6.注重科技创新，取得丰硕成果

截至2005年底，神华集团以有38项成绩创企业新记录，在全国各企业中排名第六。神华集团公司、神东煤炭分公司分别被授予2005年度中国煤炭工业科技管理先进单位和科技创新先进企业荣誉称号。神华集团成为煤炭行业中国工业大奖的唯一得主。此外，申报行业科技成果奖15项，目前已有一项成果获行业二等奖，一项成果获行业三等奖。2005年，神华集团与中国航天科技集团、上海市人民政府、大连海事大学分别签订了战略合作协议，分别在液压支架研发、大功率风机研发、电厂建设、煤液化及煤化工关键设备研发、神华煤运销供应链系统等领域展开合作，这些科研项目将为神华集团进一步发展提供强劲动力。

7.体现大企风范，勇担社会责任

神华集团作为国有大型企业，勇于承担社会责任，在矿区治理、环境和生态保护和发展清洁能源方面进行了大量投入，取得了良好的社会效益，实现了与环境和谐发展的局面。

1998年划入神华集团的“西三局”是国有的老矿区，矿区地面沉陷和煤层自燃现象严重。神华集团近年来为治理矿区环境积极筹措资金，落实方案。目前，包头矿区沉陷治理工作已经正式开工，总投资22490万元。

已向主力矿区神东矿区累计投资5亿多元进行环保绿化治理，区域整体生态系统功能比开发前有显著改善；准格尔矿区累计投入环保资金2.7亿元，昔日的荒山秃岭发生了本质性变化。神华集团公司的主要矿井均进行矿井水的综合回收利用，并积极在矿区配套建设矸石电厂，减少对环境的影响。新建火力发电厂均安装脱硫设施，脱硫石膏和锅炉灰渣作为建筑材料进行综合利用。神华煤直接液化项目的废弃油灰渣也将用来发电供热。新型工艺的大型焦化厂项目均配套建设煤气回收、余热利用、煤焦油加工等项目，变生产中的废弃物为重要的产品。

8.清晰界定主业，重视主辅分离

神华集团坚持以煤炭为基础，发展电力、煤制油与煤化工、路港运输等煤炭相关产业，逐渐压缩和退出非相关行业，进行主辅分离和辅业改制，集中精力发展主业。分离企业办社会职能工作基本完成。中央财政批准神华集团公司向地方移交社会机构33个（其中：学校29个、公安部门4个），移交人员4285个（其中：在职2792人、离退休1493人），移交总资产6482万元，中央财政通过转移支付给移交机构年补助额为1.2亿元。2005年12月9日，移交单位与乌海、包头等当地市政府已经签署正式移交协议。

9.重视人力资源，优化职工结构

截至2005年底，神华集团拥有全资子公司16家、控股子公司13家，参股公司8家。

截止到2005年11月底，全集团共有在册职工94568人，其中在岗职工84298人。在岗职工中，经营管理人员约占11.7%，专业技术人员约占5.2%，工人约占57.9%；具有大学本科以上学历的约占7.4%。经营管理人员中具有大学本科以上学历的占32.4%，专业技术人员中具有高级以上职称的占11.5%，技术操作人员中取得技师或者高级技师资格的占4.7%。

8.2.3 区域民族文化产业生态化发展法律保障存在的问题——再以甘肃省为例

甘肃省民族文化产业的生态化发展需要建立由国家立法和地方立法组成的，既注重促进产业发展又注重产业资源保护的，涉及多领域、多部门的法律体系加以保障。但通过对甘肃省民族文化产业现有法律保障体系的梳理，我们发现存在较多问题，并不能适应民族文化产业生态化发展的要求。

（1）立法缺乏系统性和统一性

根据国家文化部官网公布的信息，我国文化相关政策法规有543件，其中包括国际公约5件、法律18件、法规32件、规章57件、发展规划12件、规范性文件419件^[7]。虽然数量较多，但存在“整体失衡问题，即国家立法少，部门规章多；基本法律少，单行法规多；管理规范多，权利保障少”^[8]。

在文化产业立法体系基础上建构的甘肃省民族文化产业法律体系也缺乏系统性和逻辑性，产业类型覆盖不完整，大多数立法都是行业性行政立法，有些立法的科学性与协调性欠佳，下位法和上位法相冲突，部门法之间缺乏衔接和沟通，不同行政规章间常出现利益冲突。造成这种现象的根本原因在于现有立法大多不是以文化产业为支柱性产业进行的系统性立法。

从横向的立法环境来看，甘肃省民族文化市场的管理带有很深的计划经济烙印（这是我国文化市场的整体特点），缺乏对市场有效规制的法律依据，保障市场主体权利的规定很少；税收和投资相关法律也较少，投资者的法律地位和权益保障更多是单纯依靠政策和行政手段，其不确定性导致投资成本增加，影响了投资者的积极性。

（2）立法滞后于产业发展现状

甘肃省民族文化产业立法滞后于整个产业发展的现状，涵盖范围不够广泛，这也是我国文化产业立法面临的共同问题。众所周知，文化产业（包括民族文化产业）是与科技密切融合的产业，科学技术尤其是高科技的迅猛发展在该产业中体现得非常明显，但相关立法却多是早期制定的，与现行产业发展脱节，无法起到指引作用。数字技术、动漫、手机互联网等领域缺乏相关立法，层出不穷的新问题游离于法律调整范围之外。此外，对民族文化产业的管理大多也仍然运用行政手段，产业制度建设无法满足实践需求。

（3）立法位阶较高的法律规定不足

由于民族文化产业发展还处于初级阶段，政府选择的往往是操作性较强的政策、法规和规章，它们往往都是以“条例”“办法”“通知”等形式存在，缺乏高位阶的立法。在甘肃省民族文化产业的现有法律保障体系中，国家层面没有产业基本法的支撑，文化产业促进法缺失，大多是国务院各部委制定的规范性文件，甘肃省地方立法中也缺乏促进民族文化产业发展的相关条例，政策性规范文件占比极高。整体来看，立法位阶较低，法律效力不高。

（4）地方立法不完善，未有效发挥对民族文化产业生态化发展的法律保障优势

地方立法在区域民族文化产业生态化发展法律保障中具有较大的优势和独有的价值。这种价值既体现在其对国家立法的补缺上，也表现在它对各地自然人文环境的适应上，还体现在对中央与地方（特别是民族地方）的权力分配与权力整合的价值关怀上^[9]。

我国地域辽阔，民族众多，民族文化产业资源极其丰富和多样，各地民族文化产业在类型、结构、内容及特点上差别极大，这就需要各地利用地方立法权制定针对本地民族文化产业发展状况和特点、更具操作性的补充规定和配套规定。事实上，民族文化产业发展较快的省域如云南、贵州等均有相比其他省份更加科学完善的地方相关立法。

甘肃省民族文化产业的地方立法近年也有较快发展，但总体来看，还是存在调整对象单一（多为文化市场管理和产业发展规划方面的内容）、地域覆盖不广、产业覆盖不全、立法缺失较多、政策性规定较多、保护力度不够等问题，在促进本省民族文化产业发展时内生动力不足，未能有效发挥地方立法在民族文化产业生态化发展法律保障中的优势。

（5）对民族文化产业资源的保护力度不够

甘肃省对民族文化产业资源的法律保障覆盖面较广，立法层级较高，但也存在与国家立法一样的问题，即制度设计不科学，保护力度不够，偏重管理、义务与处罚而忽视对主体权利的保障等。

以知识产权保护为例，郑成思先生曾用“流”和“源”来表述知识产权制度对传统知识保护的不足。他认为，现有知识产权制度中的专利、商业秘密等保护促进了发明创造，版权保护促进了工业与文化领域的智力创作，但这些都是“流”，知识产权制度在保护各种智力创作与创造之“流”时，在相当长的时间里忽视了对“源”的保护，这不能不说是一个缺陷，而传统知识（尤其是民间文学的表达成果）正是这个“源”的重要组成部分^[10]。实践中很多案例也印证了这一点，如甘肃庆阳的香包文化，历届香包节上获奖的香包图片没有经过权利人同意，也未支付任何经济报酬，就被出版为“庆阳香包产品名录”图片集。由于民族文化产权归属不明，利益分配不均，开发商与当地居民的纠纷不断。制度设计不科学，不能有效发挥资源配置和利益协调作用，自然也无法将“惠及当地”落到实处。

此外，民族文化旅游资源方面也缺乏操作性较强的保护当地人文资源和生态资源的规定，威胁着民族文化的传承和民族文化旅游产业的发展。

对非物质文化遗产的保护也存在较多的空白：缺乏有效的传承机制；对传承人权益的保障人身权方面的规定较多，财产权利规定很少（一般仅规定了对相关资料和实物的所有权，《甘肃省非物质文化遗产条例》同时规定了传承人享受传承人补助费），对资助传承人开展传承活动的经费来源、资助额度和范围等都不明确；非物质文化遗产的特殊性决定了其需要特殊的纠纷解决机制，但现有诉讼制度难以担此重任。

凡此种种都表明，甘肃省民族文化产业资源的法律保护力度还有待提高。

（6）法律激励机制不完善，无法提升相关公众参与的积极性

现代民主法治国家的一个重要任务就是保障各族人民在公共生活中的参与权^[11]，促进公众的利益表达与公共参与。该目的可通过法律激励机制来实现，法律制度的设计和条文规定应对每一个参与者都能产生激励作用，在实现参与者个人利益最大化的同时也满足国家（组织）所制定的目标和要求^[12]。区域民族文化产业资源尤其是民族文化资源由本民族公众创造并传承，他们是民族文化的所有者，他们如果积极主动地参与保护自己的民族文化，会起到事半功倍的效果。

但甘肃省民族文化产业的法律体系中，不论是国家层面还是地方层面，都体现了重处罚重义务而轻激励轻权利的特点，尤其是产权制度设计不合理。现有相关法律规定中，要么是未明确规定民族文化资源的产权制度，要么是将产权主体确定为国家，如国务院颁布的《风景名胜区条例》即为如此^[13]。由于本民族公众对自己文化资源的开发没有发言权，也很少能享受到基于民族文化资源进行产业开发而带来的经济收益，公众对于保护自己民族的传统文化没有积极性，对政府或其他经营者也采取不合作甚至抵制的态度^[14]，造成了民族文化资源无效率或破坏性的开发，使民族原生文化迅速消亡，从而造成区域民族文化产业的非持续发展。此外，对现有民族文化产业的相关法律规定，公众也普遍存在了解不多或不了解的情况，法制观念淡薄，不知道或不习惯用法律武器来维护自己的合法权益。总的来看，公众对相关法律保障的参与意识不强，缺乏积极主动性。

二 “十一五”发展规划及目标

根据神华集团的总体发展战略和各业务板块的发展策略，“十一五”期间发展目标是：到2010年，全集团煤炭产能超过3亿吨，电厂投产机组装机容量3000万千瓦，铁路运营里程2000公里，港口吞吐能力1.3亿吨，煤制油品与化学品300万吨，初步建成世界最大的以煤炭为主的综合性能源企业。

“十一五”期间煤炭产业布局安排如下。

（1）通过经济可行的投资和收购途径，获取较高质量的煤炭资源，并进一步增加市场份额和影响力。

（2）进一步利用神华一体化的独特优势，继续采取成本领先战略。在现有的较低生产成本和高市场占有率的竞争优势基础上，遵循严格的并购标准和流程，有选择地收购兼并或战略联盟国内国外其他优质的煤炭企业或资产，进一步加大市场份额和影响力，确保利润和价值的长期创造潜力，促进行业竞争的理性化。

（3）利用目前神华已有的焦煤资源，并积极获取国内外优质主焦煤资源，投资并扩展焦煤及深加工业务，使之成为未来新的核心业务之一，创造较高的利润和回报。

（4）对现有煤矿，借助已有的煤炭资源，进一步提高生产能力，尤其是提高神东基地的生产能力。

8.2.4 区域民族文化产业生态化发展法律保障的完善

（1）完善促进民族文化产业发展的法律体系

第一，弥补相关立法的缺失。

“良好的文化体制应当是通过健全的文化立法构筑起来的制度体系”^[15]，加强文化产业立法，是促进文化产业发展繁荣、建设社会主义文化强国的必然选择。

2014年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，要制定“文化产业促进法”，2015年9月文化部牵头正式启动了“文化产业促进法”的起草工作，《国务院2016年立法工作计划》也明确将其列入预备项目，作为需要提请全国人大常委会审议的五件法律草案之一，2018年3月11日，十三届全国人大一次会议举行第三次全体会议，会议对十三届全国人大常委会今后五年的立法规划提出建议，“文化产业促进法”在建议之列，这意味着“文化产业促进法”将于五年内出台。作为我国文化产业的基本法，“文化产业促进法”将对文化产业发展的基本原则、整体定位、发展目标、促进机制、保障机制等作出规定，也将明确地方政府在促进地方文化产业发展中的责任和义务。

相应地，各省份也应尽快出台本省文化产业促进条例，在遵守国家基本法规定的前提下，结合自身特点，创造性地进行有利于促进当地文化产业发展的立法尝试，营造市场主体公平竞争的环境，协调各行政部门的权限，整合法律资源。另外，还可以根据宪法和法律赋予的立法权限，对全国人大、国务院颁布的其他文化产业相关法律和行政法规，做好补充立法，推动地方民族文化产业的健康发展。

第二，提高相关立法的位阶。

对相关法规规章，条件成熟时可提升其立法位阶。将实践证明能够促进区域民族文化产业生态化发展的政策法制化，保证产业的可持续发展。

第三，加强立法的系统性和规范性。

应尽快协调清理各级各类民族文化产业立法的冲突，根据行业特点整合现有法律资源，提高产业立法的科学性与系统性。

第四，完善地方性法规、自治条例和单行条例。

充分发挥地方立法在区域民族文化产业生态化发展法律保障中的优势和价值，通过制定符合区域特点的可操作性强的补充规定和配套规定，保障区域民族文化产业在自身人文环境和自然环境基础上健康发展。完善相关地方性法规时要注意从调整对象、全域覆盖性、产业覆盖面、保护力度等方面把握。由于民族文化资源分布的先天优势，民族文化产业蓬勃发展的地区大部分是民族地区，民族地区可以根据宪法和法律规定的权限制定符合本地区、本民族特点的自治条例和单行条例，重点扶持民族文化产业的发展。

第五，构建良好的法律环境。

投资方面，须制定明确的投资实施细则，改善投资环境，鼓励金融介入，放宽民间资本的限制；税收方面，应合理调整产业税率，对不同的民族文化产业行业实行差别税率制度；市场管理体制方面，应适应现阶段市场经济的发展，积极转变政府职能，明确市场行政执法主体，权责相统一；对外交流方面，应完善现有审批制度，明确交流项目的审批范围和程序、申请者的权利和义务以及主办者和中介者的资质等条件。

（2）加强对民族文化产业资源的保护

第一，加强对民族文化资源的知识产权保护。

建立合理的分配机制，保障相关利益主体享有精神权利和财产权利，协调相关主体的利益关系，调动社会各界保护民族文化资源的积极性；确立民族文化的成果权，赋予该成果权身份权与财产权的双重属性，商业性和非商业性用途都应当指明来源和出处，权利人应当获得报酬，不能确定权利人的由行政法授予特定组织和机构获取报酬的权利。建立民族文化知识产权登记审核制度，鼓励在尊重民族传统文化前提下的合理开发与有偿利用，促进民族文化的传承创新。加强民族文化知识产权管理和服务，不同地区知识产权行政管理机关可以整合管理资源，建立民族文化知识产权保护联动机制，提高工作效率。在现有知识产权保护框架内，通过司法解释或实施细则，对具有普遍性的民族文化知识产权问题有针对性加以保护。充分重视地方性法规和规章保障民族文化资源的独特作用，制定符合本地区特点的相关立法。

第二，加强对民族文化旅游资源的法律保障。

在资源开发方面，协调好旅游区民族文化保护、生态环境保护与经济发展的关系；实行严格的旅游资源开发环境影响评价制度；明确旅游资源开发者的行业准入条件与法律责任，从源头上控制不法经营；完善对当地社区居民的利益回报制度，保证资源开发真正惠及当地居民。在产业监管方面，严格按照法定权限和程序行使权利，履行职责；建立相应的管理和监督制度，推动建立行业自治组织即民族文化旅游行业协会，通畅其联系政府和旅游开发者的纽带作用。民族文化旅游资源丰富的省域，可根据各地具体情况，鼓励各旅游区在遵守统一的旅游管理条例的基础上出台各地针对性的地方条例进行管理，如甘肃省现有的《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》《甘肃白水江国家级自然保护区管理条例》等，都为民族文化旅游区的自然资源保护提供了有益借鉴。

第三，加强对非物质文化遗产的法律保障。

对于非物质文化遗产的保护，在保持静态保护的基础上，也应当对保护式开发这种动态的保护形式采取更加积极的态度，这需要通过立法在具体实施细节上予以规定；注意国内立法与国际公约的衔接，加强国际交流与合作，通过积极申报不同级别非物质文化遗产的方式加强对各种非物质文化遗产的保护；构建公法私法合力的非物质文化遗产保护法律体系，各级文化行政部门应结合我国现有文物保护、风景名胜区保护、历史文化名城保护等制度，在各自职权范围内协调开展工作；完善非物质文化遗产的知识产权保护制度，保障非物质文化遗产主体的权利，注重完善非物质文化传承人机制；根据非物质文化遗产的特点建立公益诉讼纠纷解决机制。对有些地区存在的非物质文化遗产研究不平衡现象，可以制定非物质文化遗产普查手册，对本地区的非物质文化遗产进行归类整理，尤其要注重保护和传承因未申报非物质文化遗产而濒危的民族文化资源。此外，还应考虑加强与非物质文化遗产生存环境密切联系的文化生态环境的保护。

（3）完善法律激励机制，促进公众积极参与

不论是在国家立法还是在各级地方立法中，应更加注重完善法律激励机制，促使与民族文化产业发展有切身利益关系的当地公众积极参与到保护民族文化产业资源与促进民族文化产业生态化发展中来，表达和实现他们的利益需求。

可通过设立科学的民族文化资源产权制度（如民族文化资源集体产权制度）来发挥法律的激励作用。从法学角度看，文化权利包括文化财产权，它具有经济价值，可以计量和转让^[16]。从经济学角度看，市场经济条件下在对民族文化资源开发利用的过程中，建立合理的产权制度是保护民族文化资源最有效的方法之一。原因有三：通过产权肯定和保护当事人的利益可以保障主体行为的内在动力，从而提高各利益主体保护民族文化资源的积极性；通过产权界定可以使外部性成本内部化，从而有效防止投资商或开发商搭资源便车的现象，迫使其采取相应措施更好地使用和保护民族文化资源，延长资源的生命周期；明确产权关系可以明确当事人的责任，明确侵权或越权的后果和所要付出的代价^[17]。通过设立民族文化资源产权制度，使当事人即资源的所有人本民族公众、国家或地方政府、投资商或开发商明确自己的权利与义务，强化自我约束，遵守产权边界，从而实现民族文化产业发展中利益分配的公平合理，并促使民族文化资源得到有效保护，实现区域民族文化产业的生态化发展，并最终促进民族文化产业整体的可持续发展。

法律的激励作用还可以通过完善立法配套制度和监督制度来实现。本民族公众作为权利主体应该参与对利益平衡至关重要的立法环节，可通过建立立法前的听证制度、立法后的评估制度，畅通司法救济途径等方式促使公众对民族文化产业的立法、司法、执法等进行监督。

此外，对民族文化产业发展相对落后的地区而言，还应通过加强对现有民族文化产业相关法律的普法宣传和法制教育，逐渐在全社会尤其是民族地区确立公众对当地民族文化产业资源的法律意识和维权观念，在尊重当地风俗习惯的前提下，引导他们理解现行法律，熟悉运用法律保护自己所享有的民族文化、生态环境及民族文化产业发展中的合法权益。

三 实现“十一五”规划的保障措施

（一）资金的筹措是实现规划目标的基础

加快发展，大力提高各产业的效益，确保神华集团的企业信用，是解决资金问题的基础和根本。神华集团近年来良好的经济效益，为“十一五”规划目标的实现、为神华集团的长远发展打下坚实基础。

此外，还需通过寻求战略合作伙伴等多种产权多元化的战略，大力吸引社会资金，以保障“十一五”规划目标的实现。

对于资本金以外的资金，可通过发行债券、向银行（银团）和其他金融机构融资的方式进行筹措。神华集团现有的神华财务公司将为规划项目的筹资提供极大的方便条件。

（二）积极实施并购战略

无论是从国际国内煤、电、油、运行业发展趋势来看，还是从企业自身发展的需要出发，神华集团都应积极寻求兼并收购的机会，进一步增加煤、电、油各板块的规模和市场份额，巩固和强化神华的市场调控能力，特别是目标市场的影响力和控制力。

（三）分阶段、有重点地落实规划所需资源

企业拥有的战略资源和运用这种战略资源的能力方面的差异，就是企业竞争优势的源泉。神华集团作为一个大型能源企业，煤炭开发所需的煤炭储量资源，煤制油与煤化工、电力以及煤炭开发本身所需要的水资源，港口电厂的厂址资源，煤炭长距离运输所需要的运输通道资源等等，都是实现战略规划的基础，在战略规划的执行过程中必须加以解决。

（四）建设“五型企业”

在建立覆盖矿路港电油化各产业和所有子（分）公司、比较科学规范的“五型企业”建设标准和考核体系的基础上，用3～5年时间，将全集团全面纳入“五型企业”发展轨道。建设“五型企业”的基本内容是：

建设“本质安全型”企业。以实现安全生产为目标，认真落实“四坚持、四强化”（坚持走新型工业化道路、推进安全高效矿井建设，坚持安全质量标准化建设，坚持科技进步与技术创新，坚持安全生产高投入；强化安全责任制落实，强化安全教育培训，强化党政工团齐抓共管，强化安全隐患整治），以安全文化为载体、以风险预控为手段，加快构建安全生产长效机制，把安全管理落实到生产经营各环节，确保人、机、物、环境、制度的高度统一，实现本质安全。

建设“质量效益型”企业。以提高经济效益为中心，加快转变主要依靠外延扩张和资源投入的传统增长方式，着力调整产业和产品结构，推进全面质量管理，走内涵式发展道路，实现规模化、集约化经营，努力实现投入产出最优化、整体效益最大化。

建设“科技创新型”企业。以增强自主创新能力为目标，健全科技创新体系，加大创新投入，完善创新环境，培育创新队伍，努力在原始创新、集成创新和消化吸收再创新方面取得新突破，形成一批具有自主知识产权的核心技术和拳头产品，全面提升企业素质和市场竞争力。

建设“资源节约型”企业。以提高煤炭资源回收率、提高资源综合利用率为目标，实施资源资产化管理，围绕产业发展重点领域和关键环节，大力推进节能降耗，加强资源综合利用，推行清洁生产，探索建立减量化、再利用、资源化的循环经济体系。

建设“和谐发展型”企业。以构建和谐有序、良性互动的内外发展环境为目标，努力形成骨干产业各具活力又相互依存、组织机构分工明确又协调配合，干部职工各尽所能又各得其所，与地方相互支持、互利共赢，与经济社会相互促进、协调发展，与生态环境相互依存、和谐共处的良好发展局面。

（五）争取国家对神华煤制油与煤化工产业的优惠政策

一是申请政府建立煤炭液化基金。煤炭液化产业是一项战略性的能源基础产业，对今后几十年国家的能源安全、能源建设和经济发展具有重要作用，神华集团应申请政府建立稳定来源的基金：这种基金的使用方向是确定的，可由建成后的企业偿还或作为国有资本。

二是建议国家大力支持煤化工项目核心技术的研发和国产化。煤化工产业是一项投资巨大的技术密集型产业，是一项庞大的系统工程。为培育核心竞争力，在煤化工产业发展过程中，一方面迫切需要对现有技术进行消化、吸收、创新、保护，形成新的独有技术和自主产权；另一方面应最大程度使关键设备尽快国产化，提升国内制造业技术水平，节省项目硬件投入。

三是申请对煤制油项目税收减免和财政支持。包括增值税的优惠；进口设备、材料免征关税和进口环节增值税；国家财政补贴政策等。

四是充分利用已有的优惠政策。包括关于西部大开发的优惠政策；关于高新技术企业的优惠政策等。

四 有关政策建议

（一）授予国有大型企业规划内的投资决策权

2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》提出“扩大大型企业集团的投资决策权”，指出“基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设《目录》内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续”。建议国家真正落实扩大国有大型企业投资决策权。如审批神华的中长期发展规划，对规划的项目，只要满足核准条件，国家优先给予核准。

（二）加快落实发展循环经济的有关政策

2005年，《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》、《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》相继出台，鼓励企业发展循环经济。作为资源型企业，在煤炭生产过程中，产生大量的煤矸石，利用煤矸石发电，既可变废为宝、节约资源、节省大量土地、保护环境，又能给企业带来一定的经济效益。但目前，矸电的核准要求等同于常规的燃煤机组的核准，并且与常规燃煤机组一同纳入各地方的规划中排队，给煤矸石发电项目的核准带来许多困难，不利于将煤矸石变废为宝理念的实现。

建议国家一方面在编制的电力发展规划中，为煤矸石综合利用电厂留有容量空间，一方面在项目审批时，为煤矸石综合利用项目、热电联供项目开绿灯，特别是对大型能源企业利用自身煤炭生产过程中产生的的矸石（油灰渣）建设综合利用电厂在审批、上网电价等方面要给予大力支持，给予政策倾斜，以真正实现矸石（油灰渣）变废为宝，真正构建节约型社会。

鉴于20万千瓦以上机组的循环流化床锅炉还没有成功、成熟的运行经验，建议国家对煤矸石综合电厂不要人为设定过高的要求。煤矸石电厂是以燃烧矸石为主的电厂，能消耗1吨矸石，就减少1吨矸石对环境的影响。

（三）建议国家尽快出台支持国有重点煤炭企业的资源政策

1.要制定煤炭行业的准入标准，大型煤炭基地、国家规划矿区、特殊和稀缺煤种矿区内新建项目都要按照批准的规划有序建设，煤炭资源配置要向优势企业倾斜

建议一个区域只建设一个大基地，一个大基地最好由一个技术水平高、安全有保障、承担较多社会责任的大型企业集团为主导，即一个投资主体、一个业主进行开发建设，既保证基地规划顺利实施，也使企业在注重经济效益的同时，更加自觉地承担起社会责任，包括节约资源、环境保护、确保安全等。

2.进一步完善矿产资源有偿使用制度，修订矿业权价款评估方法，切实减轻煤炭企业税费负担

建议国家针对包头、乌达、海勃湾这种困难的老国有煤炭企业以前通过行政划拨无偿取得的资源，继续实行价款转增国有资本金的政策；对于在重组上市时，已经国家审查批准转增资本金的矿权价款“维持原判”。

3.出台矿业权回收制度，解决布局不合理的矿权设置问题

针对已经通过各种途径设置的、但布局不合理不符合矿区总体规划的、或符合矿区总体规划但与“一个矿区由一个主体开发”原则相违背的矿业权，国家应出台矿业权回收制度，在对矿权人进行合理补偿后出让给大型国有煤炭企业集中统一进行开发。

4.加大关闭小煤窑和资源整合力度、并出台有关鼓励政策

针对目前各矿区内存在的大量的布局不合理的小煤矿，国家应出台相关政策加大关闭和资源整合力度。由于国有煤炭企业在整合地方小煤窑中付出的成本极高，建议国家出台有关优惠政策，如整合成本可在矿业权价款中抵扣等，以鼓励国有煤炭企业实施资源整合战略。