中国煤炭工业面临的挑战与战略对策

煤炭是中国的主体能源，煤炭工业的发展支撑了国民经济的快速发展。2003年中国能源消费和生产总量分别为16.78亿吨和16.03亿吨，其中煤炭所占的比例分别为67.1%和74.2%。随着国民经济的快速发展，煤炭需求将稳步增加，专家预计到2020年中国煤炭需求总量将达到22～24亿吨左右。因此，如何保障中国煤炭长期稳定供给，促进煤炭行业健康、协调、可持续发展，是煤炭工业面临的严峻挑战。

一 煤炭工业面临的主要挑战

（一）资源保障问题

中国煤炭品种齐全、资源比较丰富，但资源勘探程度低，经济可采储量和人均占有量较少，资源破坏和浪费严重，生态环境和水资源严重制约煤炭资源的开发。

中国煤炭资源区域分布不均衡。秦岭、大别山以北，煤炭储量约占全国总储量的90.7%，其中晋、陕、蒙三省（区）占全国的65%。中国现已查明的煤炭总量居世界第二位。

资源保证程度低。截至2000年末，中国尚未利用的精查储量约为600亿吨，目前可供大中型矿井利用的精查储量仅300亿吨左右。据估算，到2020年，煤炭精查储量需增加约1250亿吨。

当前中国资源破坏和浪费严重。部分煤炭企业存在着“采厚弃薄”、“吃肥丢瘦”等浪费资源现象，全国煤矿平均资源回收率为30%～35%左右，资源富集地区的小型矿井资源回收率只有10%～15%。中国适合建设大型煤炭基地的整装煤田，随意被分割肢解现象严重。

（二）煤矿生产能力与技术结构问题

1.煤矿生产技术水平低

全国采煤机械化程度仅为45%，除部分国有大矿之外，大多数煤矿生产技术水平低，装备差，效率低。特别是乡镇煤矿，基本上是非机械化开采。

2003年乡镇煤矿产量仍占中国煤炭总产量的1/3，在资源消耗和人员伤亡上，已付出了很大的代价。

2.部分煤矿超能力生产

据调查分析，2003年国有煤矿的11.2亿吨产量中，属于超能力和无能力矿井生产的煤炭约为1.42亿吨，占国有煤矿产量的13%。煤矿超强度能力生产满足了国民经济发展对煤炭的需求，但其造成的负面影响，一是缩短煤矿开采年限，二是威胁煤矿安全生产。

3.大中型煤矿煤炭供给能力不足

据预测，中国现有生产煤矿和在建煤矿的合计生产能力到2010年和2020年分别为17.7亿吨和14.7亿吨。要实现煤炭产需平衡，需要再建设一批新井和扩大现有煤矿的生产能力，预计到2010年和2020年分别需要再增加生产能力2.8亿吨和7.3～9.3亿吨。

（三）行业结构与企业发展问题

1.煤炭产业集中度低

2003年中国前8家煤炭企业市场集中度为21.6%；美国前4家煤炭企业市场集中度为46.7%，澳大利亚前5家为71.5%，南非前4家为62.3%。

2.煤炭企业负担过重

煤矿企业税负比1994年税制改革前提高了6个百分点；2003年，煤炭行业支出铁路建设基金约100多亿元；国有重点煤矿企业办社会问题突出，地方政府接收困难，原国有重点煤矿办社会年净支出60亿元。

2004年10月，原国有重点煤矿在职人员257万人，由于所在地区社会承受能力弱，难以减人提效。

部分煤矿资源枯竭，生产能力下降，生产成本上升，富余人员、工伤抚恤人员多，转产困难。

3.煤矿企业效益差、职工收入低

2003年原国有重点煤矿在岗职工平均收入12964元，比全国平均水平低1600多元。

2004年1～10月，原中央财政煤炭企业补贴前亏损面仍高达41%，补贴后仍有6%的企业亏损。

（四）煤矿安全与矿区环境治理问题

1.煤炭安全形势严峻

2003年煤矿共死亡6702人，百万吨死亡率为4.169，大大高于世界其他主要国家。如美国为0.04，南非为0.13，印度为0.42。

大多数煤矿生产和安全技术装备落后，防灾抗灾能力差，重大、特大事故频繁发生。2004年1～11月共发生死亡10人以上特大和特别重大事故37起，死亡917人。

2.矿区环境治理问题

矿井生产中排放的煤矸石约占原煤产量的8%～10%，现已累计堆存煤矸石30多亿吨，占地超过15万亩。

矿区地面塌陷、煤田自燃火灾、部分煤矸石自燃、煤矿瓦斯排放对生态环境构成严重影响。

煤矿开采每年排出地下水约22亿立方米，中国西北部主要煤炭产区，煤炭开采加剧了水资源的贫乏，对矿区生态环境造成影响。

井下煤层气年抽出量约100亿立方米，90%直接排放到大气中。

（五）煤炭运输与燃煤污染问题

1.煤炭运输制约

中国煤炭资源主要分布在西北部，而煤炭消费重心在东南部，形成了“北煤南运、西煤东调”的格局，运输距离长，运输费用高，影响煤炭供应能力和市场竞争力，铁路运力不足的问题将长期存在；港口吞吐能力满足不了需要；公路长距离运输成本过高。

2.煤炭消费与环境保护问题

煤炭在利用过程中将产生大量的污染物和温室气体。特别是煤炭的不合理利用，排放了大量烟尘和有害气体，严重污染环境。随着煤炭消费量的增加，环境保护压力将越来越大。

中国酸雨覆盖区已扩大到约占国土总面积的30%，SO₂排放的75%以上来源于煤炭。2003年SO₂排放总量增加至2158万吨，酸雨污染加重。

2003年燃煤总量增加，烟尘排放总量增加至1047万吨。

中国CO₂排放量目前居世界第二位，CO₂排放约80%来自煤炭燃烧。

二 煤炭工业发展的战略对策

通过优化结构、合理开发利用，保障煤炭长期稳定供给，促进煤炭行业健康、协调、可持续发展。

优化行业结构。近几年，煤炭行业结构调整取得初步成效，一些企业已经开始了跨行业、跨地区的产业联合，煤、电、化、路、港、航产业链开始形成。但是，中国煤炭产业集中度仍然很低，这种现象必须尽快改变。因此，必须抓好大型煤炭基地建设，培育和发展大型煤炭企业集团。

优化生产技术结构，进一步用先进适用技术改造和提升煤炭工业。要搞好新井建设和现有矿井技术改造，建设高产高效矿井，促进产业升级，实现煤矿生产技术装备的现代化；要全面提高煤矿开采技术水平，支持大型煤炭企业通过收购、兼并、联合、重组方式改造中小煤矿；要逐步淘汰资源回收率低、安全条件差的落后生产技术，支持依法生产的小煤矿，通过技术改造，实现有序健康发展。

优化产品结构，提高煤炭及煤炭行业的竞争力。发展和推广应用洁净煤技术，通过煤炭高效洁净利用技术，减少煤炭利用过程中的污染物和温室气体排放，提高煤炭的竞争力；通过煤炭加工和转化延长煤炭产品的产业链，拓展煤炭市场。

合理开发利用，保障煤炭长期稳定供给。煤炭是中国的主体能源，保障中国煤炭长期稳定供给，是国民经济和社会发展的需求；煤炭是不可再生的矿产资源，煤炭行业按照科学发展观的要求，通过产业结构调整，合理开发煤炭，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、安全生产好、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。

（一）培育和发展大型企业和企业集团

通过市场引导和政府推动，积极培育和发展跨地区、跨行业、跨所有制、跨国经营、亿吨级以上的大型企业集团。这些企业集团国内市场占有率将达到60%以上，成为商品煤供应基地、出口煤基地、煤炭深加工基地和市场投资主体。

鼓励煤炭企业发展相关产业。支持煤电联营，鼓励煤炭与电力企业联合建立坑口电厂；支持煤炭企业与冶金、化工和建材行业实现上下游产业的联营。

（二）建设大型煤炭基地

根据国务院“重点支持大型煤炭基地建设，促进煤电联营，形成若干个亿吨级煤炭骨干企业”的决策，结合煤炭开发布局，选择煤炭资源条件好，具有发展潜力的矿区作为大型煤炭基地。抓好基地内主要矿区的新井建设和现有矿井技术改造，提高大型煤炭基地产能比重。

建设大型煤炭基地，提高大中型煤矿的技术水平和生产能力，保障煤炭长期稳定供给。13个大型煤炭基地，现有煤矿生产能力8亿吨，预计2010年达到15亿吨，2020年达到18亿吨。

（三）建设高产高效矿井、全面提高煤矿开采技术水平

大力发展综合机械化采掘技术，推进高产高效煤矿建设，实现煤矿高效、安全、洁净开采。建设一批大中型现代化矿井；对现有大中型矿井进行技术改造；联合改造小煤矿，全面提高煤矿开采技术水平和资源采出率。中国煤矿采煤机械化程度不到50%，小型煤矿采煤方法和采煤工艺必须进行改革，要逐步淘汰和禁止非正规采煤方法和落后的采煤工艺，大力推广机械化采煤技术。

（四）建立煤矿安全长效机制

提高安全生产准入门槛。目前乡镇小煤矿产量仍占中国煤炭总产量的1/3，乡镇小煤矿生产保障了中国煤炭需求的供给，但在资源消耗和人员伤亡上，付出了很大的代价。必须建立严格的煤炭开采准入制度，逐步淘汰安全条件差的落后煤矿。

加大煤矿安全投入。国家继续对煤炭行业特别是煤矿安全给予必要的政策支持，重点支持大中型煤矿技术改造。在规范煤矿维简费管理的基础上，严格安全费用提取和适用，加大煤矿安全生产设施投入。

加大监察执法力度。加强对各类煤矿的安全监察，依法惩处违法违规现象，做到有法必依，执法必严，违法必究。

在2010年前，全国煤矿百万吨死亡率力争从2003年的4.2降到1.6以下，其中大型煤矿为0.5以下。

（五）加强煤炭开发的资源保障

增加煤炭资源勘察投入。要建设大型煤矿和煤炭基地，应为煤炭资源勘探的投入创造良好的环境。

加强资源管理。资源勘探开发登记、矿业权设置必须符合煤炭开发规划和矿区总体规划，国家要控制大型矿区勘察开发规划的审批。

提高煤炭资源利用率。制定可行的管理措施和经济政策，激励企业珍惜煤炭资源，不断提高资源回收率。

（六）大力开发和推广洁净煤技术

洁净煤技术可使煤炭成为高效和比较洁净利用的燃料，是中国能源可持续发展的现实选择。它包括四个部分，即煤炭加工技术、燃烧技术、煤炭转化技术和开发利用中的污染控制技术。

中国已成为世界煤焦化生产、消费及贸易大国。通过气化、液化等转化技术，生产替代石油的发动机燃料和化工产品，如乙烯、丙烯等。大力发展现代化高效燃煤发电技术，改变中国终端能源的消费结构，减少煤炭直接燃烧造成的污染和温室气体排放，保障能源供给和安全。

（七）资源综合开发与环境保护

开发煤层气资源。依托资源和政策优势，当前以地面开发与煤矿井下瓦斯抽放相结合，实现煤层气开发产业化，变废为宝、变害为利。

做好水资源保护与矿井水利用、矿区土地复垦与环境保护，控制煤矸石的产出量，提高煤矸石的综合利用率。

（八）关注煤炭行业发展的深层次问题

1.提高煤炭运输能力

加快铁路运煤通道建设，提高煤炭运输能力；放开铁路运输价格，取消计划内外双重价格；尽快取消铁路建设基金。

2.切实减轻煤炭企业税收负担

借鉴国外主要采煤国家经验，制定符合煤炭工业发展规律的税收政策体系，公平税负。按照国务院1994年确定的“既要建立新的增值税机制，又要照顾煤炭行业的实际困难，不增加国有重点煤炭企业的税负水平，保持1993年3.35%的税负的原则”，调整煤炭税收政策。

3.加快分离企业办社会职能

加快企业主辅分离，分离企业办社会的职能，努力拓宽就业渠道，做好煤矿及矿区人员的再就业工作。

4.建立和完善煤矿准入和退出机制

规范煤矿准入标准，建立和完善勘探开发资质论证制度，提高资源开发、土地利用、环境保护准入门槛，减少煤矿数量，提高产业集中度。

坚决关闭开采方式落后和不符合基本安全生产条件的小煤矿，严厉打击非法开采现象，保障安全生产。

解决煤矿衰老报废的转产、人员安置等问题，鼓励和引导企业调整产业结构，发展替代产业，为其生存和发展创造良好的外部条件。

5.科学界定煤炭产业地位

参照国际的有关做法，可将煤炭行业划入第一产业范围，制定相关法律、法规和与其产业地位相适应的财政、税收、金融、投资政策。

6.建立煤炭价格形成机制

政府应考虑煤炭资源、环境治理、煤矿安全、煤矿衰老报废等成本因素，制定合理的煤炭指导价格；鼓励煤炭企业积极与发电企业协商确定电煤价格，签订中长期合作协议。

7.稳定煤炭进出口政策

要从有利于煤炭工业长远发展出发，按照世界贸易组织规则，依据资源和市场需求，调整煤炭产品的进出口结构，加强出口煤基地建设，稳定出口份额。

结束语

煤炭行业要以科学的发展观，适应市场需求变化和增强竞争力的要求，坚持依靠科技进步，积极进行产业结构优化升级。通过大中型煤矿建设和现有矿井技术改造，加快大型煤炭基地建设，保障煤炭长期稳定供给；加强资源和环境保护，依据煤矿安全生产的法律和法规，淘汰落后煤矿，强化煤矿安全生产，体现以人为本，合理开发利用煤炭，促进煤炭行业健康、协调、可持续发展。