加强政策引领 提升本质安全

一 我国煤炭产业安全生产形势大有好转

煤矿安全始终是安全生产工作的重中之重。在2020年全面建成小康社会之际，实现煤矿安全生产状况根本好转是深入贯彻落实科学发展观的重要体现，也是全面建成小康社会宏伟目标、实现安全生产状况根本好转的题中之意。

“十一五”以来，全国煤矿安全生产状况持续呈现出总体稳定、趋向好转的发展态势，取得了显著成效。2012年与“十五”末的2005年相比，在全国煤炭产量从21.9亿吨增加到36.5亿吨、增长66.7%的情况下，煤矿事故死亡人数逐年下降。2007年首次降到4000人以下，2009年降到3000人以下，2011年降到2000人以下，2012年减少到1384人，与2005年相比下降了76.7%；煤矿重大事故由47起、死亡778人，下降到15起、死亡225人，分别下降68.1%、71.1%；特别重大事故由11起、死亡961人，下降到1起、48人，分别下降90.9%、95%；煤矿百万吨死亡率从2.81降到0.374，与2005年相比下降86.7%。

上述成绩的取得得益于以下做法。

（一）加强安全生产规划编制及实施，严格煤矿安全准入

按照《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的要求，安全监管总局、煤矿安监局印发了《煤矿安全生产“十二五”规划》。一些产煤地区政府和相关部门将本地煤矿安全生产规划编进了“十二五”经济社会发展总体规划及煤炭工业总体布局和规划，做到了同步部署、同步推进、同步考核，建立起严密有效的制度保障系统，以强化政府投资的引导和带动作用。目前，我国煤炭产能过剩矛盾已经显现。一些煤炭产能过剩地区在编制煤矿安全生产规划时，严格安全准入，停止了一批煤与瓦斯突出矿井；同时，再度提高了矿井准入规模，对灾害严重的矿井重新核定其生产能力。

（二）健全保障煤矿安全政策措施，推进现有政策落实到位

“十一五”期间，共颁布实施煤矿安全法律法规3部，制定部门规章21部，制定修订煤矿安全标准和行业标准220余项；建立健全了煤矿安全生产控制考核指标体系，将煤炭百万吨死亡率纳入国民经济统计考核指标；设置了煤矿瓦斯防治、整顿关闭以及隐患治理专项资金和煤矿企业安全生产责任保险；会同有关部门出台了煤炭生产安全费用提取、煤层气（瓦斯）开发利用补贴、抽采税费优惠和支持煤矿瓦斯关键技术研究等一批政策措施。“十一五”期间利用中央财政每年安排投入的30亿元国债资金进一步完善了煤矿通风和瓦斯抽采系统，治理了煤矿安全隐患，并带动地方和企业每年投入约100亿元，促进煤矿安全技术改造，提升了安全保障能力。

（三）加强煤矿安全理论研究，推广先进适用安全技术

近年来，国家相关部门组织了对煤矿安全理论的基础性研究工作，增强政策研究的针对性和可操作性。相继开展煤矿重大灾害防治基础理论研究和高精度煤矿地质探测等技术研究。安全监管总局组织参与了国家“973”“863”计划和科技支持计划。拟先期开展矿区灾害预测预报技术、互联网应用技术、应急救援及事故处置技术等重点工程。在科研模式方面创新建立以企业为主体、产学研用相结合的技术体系；继续组织开展煤矿安全生产科研单位及科技成果进企业活动，开展安全生产难题的科研攻关。建立分类监管与技术服务质量综合评估制度；充分发挥安全评价、检测、检验、安全标志、培训、咨询等专业技术服务机构的专业技术支撑作用，创新和完善了安全生产专业服务机构管理。

（四）推进“六大系统”建设，加快大型安全装备的研制及装配

从2012年开始，我国加快推进煤矿监测监控、压风自救、供水施救、通信联络、人员定位系统，并与紧急避险系统实现可靠连接，全面建成煤矿井下安全避险“六大系统”，以便进一步提升煤矿事故防范、人员避险和应急救援等安全保障能力。

（五）加大落后小煤矿整顿关闭力度，着力解决小煤矿“事故重灾区”问题

针对我国小煤矿数量多、生产水平低、事故多发的状况，坚持把淘汰落后产能、推进煤炭产业结构调整作为提升煤矿安全生产水平的主要途径，在深入调研的基础上提出了“整顿关闭、整合技改、管理强矿”三步走战略，大力推进煤矿整顿关闭、兼并重组和整合技改，编制并组织实施了煤矿整顿关闭“攻坚战”。在2007年年底提前完成“三年攻坚战”目标的基础上，2008年又联合有关部门向各地下发了“十一五”后三年小煤矿整顿关闭、整合技改工作计划，通过淘汰落后关闭一批、扩能改造提高一批、大矿托管（包括兼并、收购、租赁）提升一批，不断提高煤矿安全保障能力。“十一五”期间，全国共关闭不具备安全生产条件的小煤矿9282处、淘汰落后产能近5亿吨/年，2010年年底全国保留小煤矿总数为9334处，实现了全国人大常委会提出、国务院确定的到“十一五”末全国小煤矿数量控制在1万处以内的目标。2011年、2012年，全国又先后关闭退出小煤矿429处、628处，全国小煤矿百万吨死亡率由2005年的5.533下降到2012年的0.754，首次下降到1以内，下降了86.4%。

（六）开展隐蔽致灾因素普查，着力解决煤矿瓦斯灾害

瓦斯一直是我国煤矿安全生产的“第一杀手”。2005年以来，党中央、国务院高度重视煤矿安全生产和煤矿瓦斯治理利用，成立了煤矿瓦斯防治部际协调领导小组，明确了7项措施和12条治本之策，加强煤矿瓦斯防治体系建设，在全国范围组织开展了煤矿整顿关闭和瓦斯治理两个攻坚战，出台了发展煤层气产业和煤矿瓦斯抽采利用的配套政策，连续多年运用国债资金扶持煤矿进行安全技术改造，加大了事故查处和责任追究力度，从而使煤矿瓦斯事故逐年下降，安全状况渐趋好转。

（七）开展安全质量标准化，强化煤矿基础管理

为着力解决煤矿安全基础不牢问题，近年来，围绕“强化管理、夯实基础”，国家有关部门相继出台了若干硬性措施。

坚持抓基础。深入开展安全质量标准化活动，推进“两型三化矿井”建设，即开展“安全高效型、本质安全型”矿井建设，做到“基础管理精细化、技术装备现代化、人员培训制度化”，推动企业达标、专业达标和岗位达标。

坚持抓基层。深入开展煤矿班组安全建设，大力组织开展争创“三优”（优秀班组、优秀班组长、优秀群监员）活动，2010年年底在人民大会堂召开了全国煤矿班组安全建设推进会，王兆国同志出席了大会、张德江同志出席大会并发表了重要讲话，有力地推进了煤矿班组安全建设。

坚持抓技能。大力实施万名班组长和万名总工程师安全培训“两项工程”；制定“三项岗位人员”（企业负责人、安全管理人员、特种作业人员）培训大纲和考试题库，推进“教考分离”，积极开展煤矿“三项岗位”人员培训和全员培训，提高了煤矿干部职工的安全意识和技能。

坚持抓管理。安全监管总局发布了《煤矿领导带班下井及安全监督检查规定》（国家安全生产监督管理总局令第33号），要求煤矿领导在井下生产一线指挥，及时解决存在的安全隐患和问题，提升现场管理水平；牵头组织开展煤矿生产能力核定工作，加强对生产能力的监管和指导；督促企业深入开展隐患排查治理，切实做到整改措施、责任、资金、时限和预案“五到位”。

（八）贯彻执行《煤矿矿长保护矿工生命安全七条规定》，完善煤矿安全责任体系

从2013年起，以落实《煤矿矿长保护矿工生命安全七条规定》为抓手，在全国煤炭系统开展了完善煤矿安全责任体系、严格安全生产责任的活动。

深入开展“保护矿工生命，矿长守规尽责”主题实践活动，整顿矿长队伍，深化煤矿“打非治违”工作，在抓落实上狠下工夫，使《煤矿矿长保护矿工生命安全七条规定》入脑入心，条条贯彻落实到煤矿井下现场、班组岗位和每一名矿工。

加大对各级政府的安全生产绩效考核力度，严格执行“一票否决”，真正落实地方党政领导尤其是行政一把手的责任。进一步明确所有涉及煤矿安全部门的职责和考核内容，突出了各司其职、各负其责。

进一步完善有关煤矿安全生产的法律法规，对拒不执行停产指令或明知存在重大安全隐患仍然违章指挥的事故责任人，要按“以危险方法危害公共安全罪”追究刑事责任；对尚未造成事故的，在现有的行政处罚基础上，协调司法机关完善对责任人实施拘留乃至追究刑事责任的司法规定。

（九）深化用工制度改革，强化井下劳动规范

推广山西煤矿劳动用工监管模式，统一煤矿劳动用工管理。建立煤矿井下招工用工制度规范，严格执行安全培训和持证上岗制度。煤矿必须依法与从业人员签订劳动合同，为所有矿工交纳各类保险、配备劳动保护用品。制定煤矿从业人员最低小时工资标准，提高煤矿井下人员待遇，推动和实现“体面劳动”。加强安全监管和劳动监察，严惩非法用工，严惩未经培训下井，坚决杜绝小煤矿用工混乱和非法承包、层层转包、以包代管等现象。

（十）强化国家安全监察，推动煤矿企业落实安全生产主体责任

各级煤矿安全监管监察机构自组建以来，一直在努力探索煤矿安全生产的规律、特点，深入实际、调查研究、摸索规律，针对突出问题，明确工作重点，积极创新监察方式，坚持综合治理、标本兼治、重在治本的工作思路，综合运用经济、法律、科技、行政等手段，推动煤矿企业落实安全生产主体责任，为煤矿安全形势的好转，起到了巨大的推动和保障作用。

二 煤炭产业安全生产形势依然严峻

（一）煤矿安全生产压力大

个别地区和煤矿企业不能正确处理安全与生产的关系，盲目追求产量和经济效益，并没有始终把安全生产摆在第一位。个别煤矿安全生产责任落实不到位，非法违法生产经营建设，超强度、超能力生产，生产过程中违章指挥、违章作业、违反劳动纪律现象仍较为突出。

（二）煤矿灾害程度越来越严重

我国煤矿在世界主要产煤国家中开采条件最复杂，90%多是井工开采，煤矿开采深度平均每年增加20米以上。现有的井工矿井逐步向深部、高温、高瓦斯、高水压、大地压、大倾角、特厚、特薄等条件转移，生产开采和灾害治理难度不断加大。目前大中型煤矿平均开采深度接近500米，深度超过1000米的有40余处，最深已经达到1530米。随着开采难度和开采强度的不断增加，瓦斯突出矿井增多，涌出量也在不断增加。目前高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井有2892个，冲击地压矿井数量达到142个，矿井绝对瓦斯涌出量上升幅度远高于煤炭产量上升幅度，对煤矿安全生产形成了巨大的挑战。

（三）煤矿安全发展极不平衡

从煤矿结构和区域情况分析，我国煤矿安全发展极不平衡。一是大小不协调。可以说目前我国虽有一批规模大、现代化程度高的大型煤矿，但是就煤矿企业整体情况看，生产力水平较低的小煤矿仍占全国煤矿总量的80%以上。二是南北不平衡。南方各省和东北局部地区小煤矿数量多，瓦斯灾害严重，管理水平差，员工素质低，事故多发。2012年，云南、贵州、四川、湖南、重庆、黑龙江5省1市的煤矿事故就占全国事故总量的54.4%（其煤炭产量占全国总产量的15%左右）；北方地区总体安全状况平稳，但有些地区兼并整合的小煤矿大部分处于停产半停产状态，一旦启动生产，事故极易反弹，提高我国煤矿整体安全生产水平任重而道远。

（四）非法违法生产现象屡禁不止

不少煤矿业主唯利是图，法制意识不强，加之有的地区监管不到位，导致非法违法生产事故居高不下。2012年，全国煤矿因非法违法生产建设导致的较大以上事故共22起、死亡231人，分别占较大以上事故的25.3%和37.0%。同时，迟报、瞒报、谎报事故，以及发生事故后逃匿等现象仍时有发生。

（五）煤矿企业安全管理水平不高

许多煤矿安全基础薄弱，保障能力低。一些煤矿安全投入不足，安全生产主体责任不落实，规章制度执行不力，职工教育培训不到位，安全隐患严重。特别是一些小煤矿基础管理薄弱，劳动组织管理混乱，有的层层转包，以包代管，作业人员素质差，工人劳动保护差，职业危害严重，工会组织不健全，煤矿尘肺病等职业危害仍较为严重。

（六）煤矿安全保障支撑体系软弱

一是煤矿安全监管监察体系仍不健全，部分职责有交叉，机制尚不完善，监管能力比较低，监察效能有待提高。二是煤矿技术服务体系存在缺位，部分中介机构不负责任、服务质量较差，瓦斯抽采和监控系统的日常维护管理、新技术和新工艺的推广使用等，缺少便捷有效的技术支撑和服务，导致煤矿不会用、用不好，不能发挥应有的作用。三是应急救援体系仍有差距，井下现场应急处置还不能完全满足需要；部分培训机构培训质量差，部分小煤矿的工人未经培训就下井作业。四是煤矿安全生产宣传教育体系作用发挥得不够充分。

三 新时期煤炭产业安全生产政策取向建议

煤矿安全生产具有从开采规划到清洁利用各个环节全过程管理的特殊性，随着近年来国家安全发展战略的实施，煤矿安全生产已上升到国家能源安全的高度。因此，完善煤炭产业政策，应全面并重点突出地阐述新时期我国煤炭产业安全生产政策的要点与取向。

（一）明确安全有保障是煤炭产业发展目标的重要内容

根据《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》和国家安全发展战略的推进，煤炭产业发展必须进一步明确坚持依靠科技进步，走资源利用率高、安全有保障、经济效益好、环境污染少的可持续发展道路。党的十八大特别强调节约和有效利用资源，因此，在煤炭产业政策修订时，要进一步强调加快资源整合，合理开发和节约利用，努力建成生产安全、环境友好、协调发展的煤炭资源开发利用体系。

安全有保障目标的实施，离不开政府和企业两个责任主体的落实。为此，应进一步在煤炭产业政策中强调强化政府监管，明确落实企业主体责任，依靠科技进步，建立健全煤矿安全生产投入及管理的长效机制。

（二）在煤炭产业规划中要突出安全生产规划

煤炭工业的发展是整个国民经济和社会发展的重要组成部分。因此，不仅要把煤炭产业政策纳入国民经济和社会发展规划及全国主体功能区规划总体部署中，同时，更要把煤炭安全生产规划也纳入国民经济和社会发展规划及全国主体功能区规划总体部署中。随着矿区资源开采的多样化，要强调在安全生产规划中增加煤炭伴生资源开发的相关内容。

（三）继续提高煤炭产业准入与退出的安全生产标准

近年来，我国煤矿企业开采标准不断提高，从新建矿井的年生产能力，到高瓦斯、煤与瓦斯突出矿井的开采，从矿井建设的安全评价，到煤矿职工的安全培训等，相继做出了一系列强制规定。随着我国安全发展战略的推进，煤炭产业的安全生产标准必将进一步抬升。

政府相关部门应进一步提高煤炭产业准入的安全生产门槛，从事煤矿建设项目设计、施工、监理、安全评价等工作的自然人和法人，必须具备相应资质和法律、法规规定的其他条件。要进一步强调，职工必须全部经过培训合格后上岗。同时，鼓励中小型煤矿联合改造、整合资源，对被兼并重组企业优先安排有关煤矿安全改造和产业升级等专项资金。随着我国以人为本应急救援理念的不断深入和企业安全生产主体责任的推进，应进一步明确，把事故救护等矿区公用工程与设施建设列为产业组织的安全生产条件。

（四）支持开展煤炭安全产业技术攻关

产业技术是煤炭工业可持续发展的保障。近年来的实践证明，先进适用的煤炭开采技术，不仅能够极大地提高开采效率，而且在提高煤炭资源回收率，实现清洁生产、安全生产方面发挥了巨大作用。因此，建议在煤炭产业技术措施上，适当增加有关涉及安全技术的内容。应大力支持在煤矿生产基础理论研究以及关键技术攻关中增加安全生产的相关技术研究的内容。先进装备与开采工艺创新近年在煤矿安全生产中发挥了巨大的保障作用，应鼓励与煤矿安全生产紧密相关的有关煤矿生产装备、支护材料以及开采工艺的研究及应用。

目前，小煤矿数量仍占我国煤矿总数较高的比例，且安全保障能力相对较弱，应进一步关注小煤矿开采技术研究，明确要加快推进小型煤矿采、掘、装、运机械化升级改造，从根本上解决小煤矿的本质安全问题。

利用现代科技手段确保煤矿生产安全，也应作为煤炭产业政策的重要导向。要强调推进煤炭企业信息化建设，利用现代控制技术、矿井通信技术实现生产过程自动化、数字化；通过预警预控理论、监测监控技术实现安全管理的网络化、实时化。

（五）对企业安全生产和职业健康提出明确要求

企业是确保生产安全和职工职业健康的第一责任者。在煤炭产业政策中，要积极引导企业坚持安全第一、预防为主、综合治理的安全生产方针，落实企业安全生产的主体责任，加强班组安全建设，强化现场管理，杜绝违章指挥、违章操作和违反劳动纪律行为，严禁超能力、超强度、超定员组织生产。未取得安全生产许可证，不得从事煤炭开采。

为确保煤炭生产过程的安全，要对影响煤矿安全生产的五大灾害防治提出具体要求。坚持区域治理、先抽后采、以用促抽的煤矿瓦斯治理方针，建立通风可靠、抽采达标、监控有效、管理到位的工作体系，优先开采保护层和预抽煤层瓦斯。坚持预测预报、有疑必探、先探后掘、先治后采的煤矿水害防治原则，落实防、堵、疏、排、截等综合治理措施。尤其要强调预防为主的矿井灾害防治理念。建立信息网络系统，制定防灾减灾预案，以进一步强调矿山开采过程中的安全防治措施。要建立、完善并落实相关安全生产制度、措施。企业要建立健全煤矿重大事故隐患排查、治理制度，严格落实事故报告制度。建立和完善灾害预防和应急救援体系。推行煤矿领导下井带班制度。实行企业负责人安全责任事故任职资格终身否决制度。加快推进煤矿井下安全系统建设，提高煤矿事故防范、人员避险和应急救援等安全保障能力。加强应急救援队伍建设，提高预防和处理突发事故的能力。

对于保障矿井安全生产的硬件措施，也要做出具体规定。例如，煤炭企业应严格执行煤矿建设项目安全设施与主体工程“三同时”制度。煤矿开采各环节必须配备必要的安全卫生防护设施，设置明显的安全警示标志。必须使用符合安全标准的工艺、设备。对煤矿井下和有关设备、器材实行安全标志管理制度等。

近年来，煤矿工人的职业健康和劳动防护日益受到党、政府和全社会的高度关注，在煤炭产业政策中，要继续强调煤炭生产企业应遵守劳动保护相关法律法规；要求煤炭生产企业应当维护劳动者的合法权益，遵守劳动保障法律法规，依法参加社会保险，建立健全工伤预防、补偿、康复相结合的工伤保险制度体系。落实煤矿井下艰苦岗位津贴制度，建立健全煤炭企业职工工资正常增长机制。

要进一步改革劳动用工制度，实施井下四班六小时工作制。要加快推进质量标准化矿井建设，改善作业环境，为井下工人配备符合国家标准或者行业标准的劳动保护用品。

为落实煤矿企业职业危害防治主体责任，为职工创造良好的工作环境，应加大对煤矿生产作业场所职业危害的监管力度。研究制定井下作业人员接尘总量控制标准及相应管理制度。加强职业健康投入，建立健全职业健康管理和职业病危害控制体系。研发应用职业危害防治和保护煤矿职工健康的新技术、新工艺、新材料、新产品。

（六）进一步完善煤炭安全生产的政策保障措施

在政策层面上，国家应进一步完善有利于提高煤矿安全生产水平、促进煤炭产业安全发展的政策措施。这些政策包括完全成本核算，维简费提取比例，生产安全费提取、使用以及安全风险抵押金制度等。

根据目前我国一些地区煤炭资源整合的成功经验，国家应继续鼓励现有综合能力强的煤矿企业通过招投标方式获得矿业权，到瓦斯、煤尘、水、火、顶板、地压、地温等灾害程度严重的矿区从事煤炭开采。

近年来的实践证明，加快煤层气（煤矿瓦斯）的综合利用，既能有效防范煤矿由此引起的事故，又能变废为宝，是一项多赢的煤炭产业政策。因此，在煤炭产业政策中，国家应进一步支持煤层气（煤矿瓦斯）长输管线建设，运用价格等手段，鼓励推动消费利用，从下游带动煤层气的开发和综合利用。