“一带一路”与国际产能合作

1.世界与中国的“新常态”

21世纪初至金融危机前的七八年是世界经济增速的一个“非常态”。以世界经济年均增速衡量，1980～1989年十年的年均增速为3.2%，1990～1999年十年的年均增速为3.1%，而2000～2009年则达到3.9%，如果不考虑2009年世界经济的负增长，那么21世纪初至金融危机前的几年年均增速高达4.3%，堪称世界经济史上的高增长阶段。按照安格斯·麦迪森的统计，这几年仅次于1950～1973年的“空前繁荣的黄金年代”，这一阶段世界经济年均增速达到4.9%。^[1]2010～2014年，世界经济年均增速回落至4%，这一增速等同于1997～2006年的十年年平均水平，但又显著高于1980～2000年的20年。按照国际货币基金组织（IMF）的预测，2015～2020年的年均增速也将达到3.8%。因此，放宽历史的视界，应该说世界经济增长失去了金融危机前的高增长态势。

中国对“一带一路”进行产业转移时，国内和国际都处于经济新常态。李扬等认为，自2007年全球金融危机以来，国际经济的“大稳定”旧常态基本结束，迈入以经济增长低水平波动、金融资产去杠杆化、保护主义加剧、主要国家政策周期不同步和全球治理处于真空状态为特征的新常态。简而言之，就是发达经济体总体上呈现低增长、高失业和低回报投资等症状。^[2]

金融危机以来的世界经济行进在历史的转折点上，发达国家和发展中国家的经济力量对比发生巨大转变。按照IMF的数据，以购买力平价（PPP）计算，2008年发达经济体占全球经济的比重首度跌破50%。在PPP意义上，发达经济体的占比从2003年起以年均1个百分点的速度下滑，预计2020年将跌破40%。以市场汇率计算，2014年发达经济体占全球经济的总量还维持在61%，但自2004年以来的十年来缩减了18个百分点，预计到2020年将进一步收缩至56.7%。

发达经济体和发展中经济体开始分化，后者经济增速是前者的3～4倍。自21世纪初起，发展中国家经济的增速明显超过发达国家。2001～2014年，发达经济体年均增速1.6%，而新兴市场和发展中经济体年均增速高达6.0%。从这个意义上说，2008年全球金融危机并非是造成发达经济体占比下滑的长期原因，却加速了发达国家和发展中国家的力量转换，发展中经济体利用金融危机实现“弯道超车”。以PPP衡量，2008～2009年发达经济体占全球比重下滑2.5%；以市场汇率计算，2009～2010年发达经济体占比下滑3%，金融危机这两年是自20世纪90年代以来发达经济体占比下降最快的两年。

全球性金融危机爆发七年后，世界经济复苏进程进入转折点。这种复苏的基础来自两个方面，一是发达经济体逐步走向比较稳定的增长，美国和欧元区的就业、通胀等宏观经济指标趋好，发达经济体参与国际经济的力度在恢复，贸易增速明显；二是新兴市场与发展中经济体尽管经济增速略有下降，但是动能明显增强，尤其是中印经济发展势头依然迅猛，对世界经济的影响力稳步上升。需要注意的是，这种复苏的基础仍然不够坚实，需要相关国家做出努力，维持向好发展态势。在所有经济大国中，中国的经济增速仍然位居前列，中国经济迈入发展新常态之后，调整步伐和力度不减，对维护开放性世界经济的贡献逐步加大。而美国经济的复苏态势虽日益明朗，但其增长主要来自国内消费，恢复带动世界经济发展的能力还需时日，美国经济短期内还难以为全球经济增长提供强劲动力。

世界经济格局开始发生变化，特别是发展中经济体群体性崛起，为中国改善全球经济治理提供了机会。美国二战后建立的一套国际经济制度，其主要目的是服务于发达经济体，如今面临着困境。发展中经济体已不再只依靠西方国家，不再盲目相信西方的这套经济发展理念，而是积极谋求其他途径。中国既要考虑发达国家建立的制度的优劣，更要针对发展中经济体的需要，创造性地设计新制度。

中国经济和世界经济都步入了中高速增长的“新常态”，彼此要相互适应，合力寻找新的增长模式。中国既要提高消费、扩大内需，进行经济结构转型，也要加快实施新一轮高水平对外开放，加快构建开放性经济体制。对世界而言，除了发达国家，主要还是靠亚洲的新兴市场和发展中经济体，后者将是世界经济增长的主要推动力。就此而言，中国倡导推动“一带一路”建设，实施“五通”工程，统筹两个“新常态”，实现共同发展。中国经济在迈过“刘易斯拐点”之后，也进入了中高速增长、结构优化调整和创新驱动的新阶段。国内和国际两个大局同时发生转型，特别是国际转型，对中国“一带一路”的产业转移将产生复杂的效应。

2.国际产能合作与产业转移

2015年3月28日，国家发展和改革委员会（简称国家发改委）、外交部、商务部经国务院授权，联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（简称《愿景和行动》），正式拉开了“一带一路”建设的大幕。“一带一路”被视作一项“战略构想”，其主要内容是政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通“五通”，其战略目标是与沿线国家共建利益共同体、责任共同体和命运共同体。^[3]“一带一路”指导小组办公室负责人认为，“一带一路”规划对中国未来35年的发展进行了总体构想，是一份类似于政府白皮书性质的文件，中国自己今后会不断完善它，同时也会与沿线各国“共商”来完善它。^[4]

在“一带一路”倡议提出后，相关措施陆续推出，值得注意的是国务院相继出台培育外贸竞争优势、国际产能合作和制造业强国战略等政策规划。2015年5月12日发布的《国务院关于加快培育外贸竞争新优势的若干意见》要求全面提升与“一带一路”沿线国家经贸合作水平，主要内容包括深化贸易合作、拓展产业投资和优化周边经贸发展格局。^[5]2014年，国务院办公厅曾印发《关于支持外贸稳定增长的若干意见》，但其内容约为新文件内容的三分之一。与旧文件相比，新文件强调全球总需求不振，大规模国际产业转移明显放缓，贸易保护主义持续升温等国际新形势，希望推动中国外贸实现“五个转变”。新文件强调加强贸易与产业结合，全面参与全球价值链、产业链重构进程，提高产业国际竞争力。如果说2014年国务院办公厅的文件还是一个各部委落实具体任务意义上的办公指导意见，那么2015年的这份文件则是统筹国内、国际两个大局、提升外贸新优势的一种中期规划。

产业层面的推进举措进一步围绕两个方向展开，一是向外的国际产能合作，二是向内的产业创新。2015年5月16日，印发的《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，则着眼于发展中经济体大力推进工业化和城镇化的现状，认为国际产能和装备制造合作，将推动我国从产品输出向产业输出提升，有利于实施“一带一路”构想。特别值得注意的是，这一意见认为近期的产能转移主要以亚洲周边国家和非洲国家为主要方向，采用贸易、承包工程和投资等多种方式进行。^[6]5月19日，国务院印发《中国制造2025》文件，认为我国仍处于工业化进程中，与世界先进水平相比，我国制造业仍然大而不强。规划认为，一方面要推动传统产业向中高端迈进，逐步化解过剩产能，具体包括钢铁、石化、工程机械、轻工、纺织等产业；另一方面，推动重点产业国际化布局，积极参与和推动国际产业合作，落实“一带一路”倡议。文件“鼓励高端装备、先进技术、优势产能向境外转移”，其首要方向仍然是周边国家。^[7]

无论是“一带一路”文件，还是国务院近期推出的外贸、国际产能合作和制造业强国战略等政策规划，都在关注怎么推进相关产业的转移和升级。例如，“一带一路”在拓展相互投资领域纳入了农业、海洋、能源、矿产资源等行业，在推动新兴产业合作方面则包括信息技术、生物、新能源、新材料等。商务部在解读国务院的外贸文件时指出，鼓励电力、轨道交通、工程机械、汽车制造业等行业企业到沿线国投资，支持轻工纺织、食品加工企业到劳动力资源丰富、市场潜力较大的沿线国家设厂。^[8]国际产能合作文件则列举了12个重点行业，分别是钢铁、有色、建材、铁路、电力、化工、轻纺、汽车、通信、工程机械、航空航天、船舶和海洋工程等。国家发改委将“产能合作”解释“产业的输出”加上“能力的输出”，具体而言则是把“产业整体输出到不同的国家去，同时帮助这些国家建立更加完整的工业体系、制造能力”。^[9]2015年10月底通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出了“积极搭建国际产能和装备制造合作金融服务平台”，要求与“一带一路”沿线国家“共建境外产业集聚区，推动建立当地产业体系”。^[10]

从产业转移角度看，“一带一路”上的产能合作并不完全是一个新的东西。自英国工业革命以来，发达国家曾多次向外转移产业，而制造业则在各大洲持续不断转移。就东亚和西太平洋而言，20世纪60年代部分制造业先从美国转移到日本，再从日本转移到东亚“四小龙”，再到中国。^[11]如今，中国倡导的“一带一路”也在推动着产业从中国转移到沿线国家。那么，中国的不同在哪里呢？

首先，“一带一路”的主要内容是“五通”，创新之处主要在于将“五通”作为一个整体，突出其相互关联，不仅是在经济层面上的互利合作，而且有某种实现整体利益最大化和分配基本满意的意图。比如，将政策沟通放在首要位置，明确了政治互信和政府间沟通交流机制对落实后续各项合作的保障地位。其次是两大具体的合作领域，基础设施和贸易产业。从工业化发展历程看，基础设施既是工业化发展水平的体现，也是贸易投资能否持续升级的保障。“一带一路”将基础设施作为优先领域，确实也反映出国务院在产能合作文件中对“全球基础设施建设掀起新热潮”的判断，但“一带一路”要真正产生互利共赢的效果，最终还得取决于产业合作能否顺利推进。对几乎所有发展中国家而言，有了基础设施，但如果没有工业化，劳动力无法从农村迁往城市，也就无法走出贫困。中国在《愿景和行动》文件中已经承诺，要通过“一带一路”让沿线各国人民“相逢相知、互信互敬，共享和谐、安宁、富裕的生活”。^[12]应该说，这是一个崇高的理想，然而实现起来也有很大的难度。

国内和国际经济都迈入新常态，这不仅是“一带一路”提出的背景，也将是落实和推进“一带一路”建设的内外环境。中国经济发展长期依赖出口，在世界经济增长低迷、外贸新常态形势下，必须思考新的发展空间。尤为重要的是，中国经济已经迈入新常态，尽管增长率迈入中高速，但“聚集的动能是过去两位数的增长都达不到的”，^[13]有能力主动构思新型对外关系，确保中国跨越“中等收入陷阱”和“修昔底德陷阱”。换句话说，发展新型的对外经济合作关系以及管控合作中的冲突，是中国在“一带一路”进行产业转移和帮助沿线国家进行能力建设的两个方面。

从国务院近期出台的几份政策意见来看，利用对外投资带动贸易，加快贸易与产业结合，推进国际产能合作成为推进“一带一路”建设的重大举措。目前，国内对产能过剩以及向“一带一路”转移产业的讨论基本是从国内视角，或者说从供给视角出发的，多数分析报告延续2015年1月28日国务院常务会议提出的部署加快铁路、核电、建材生产线等中国装备“走出去”，推进国际产能合作、提升合作层次思路。但目前亟须加以研究的问题是，“一带一路”沿线如此多的国家，选择哪些国家作为中国产业投资的重点，特别是重点国家的重点投资产业有哪些仍然不清楚。按照《愿景与行动》规划的路线，欧洲、中亚、北非、西亚、南亚、东南亚和南太平洋都属于“一带一路”的范围。推进“一带一路”建设工作领导小组办公室负责人则重点提到了俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、巴基斯坦、尼泊尔、卡塔尔、科威特和印度尼西亚等国。显然，中国企业对沿线国家的投资不可能是同步进行的，因此有必要进一步研究投资潜力大的国家以及适合转移的中国产业，以便尽早开花结果，收获早期成果。

此外中国产业转移到“一带一路”，既涉及国际经济因素，也必须考虑东道国的国内政治和地区的政治形势。从目前已有的产能合作关系看，至少有两个问题很明显，第一，已经“走出去”的产业不一定适合东道国，中国对外投资不少还处于亏本时期，而且还不善于应对劳工、环境、恐怖主义、融资等风险；^[14]第二，中国政府的《愿景和行动》是一份规划，而不是对已投资项目的评估，并不适合所有的产业和企业。从这个意义上说，要根据新的形势做出新的分析和研判，不能照抄照搬，特别是需要结合发达国家以往的产业转移经验和教训，对“一带一路”的产业转移做系统的理论研究。