关于湖南省划定“煤炭消费红线”的建议
电力的供应与安全事关国计民生、关系国家安全与战略、牵动经济社会发展的新格局，正面临机遇与挑战并存的“交叉路口”。国家发改委、国家能源局在2016年11月7日正式对外出台了《电力发展“十三五”规划（2016～2020年）》（以下简称《规划》），该《规划》中规定在“十三五”期间，我国的发电总装机容量中煤炭发电的比例要从2015年的59%降到2020年的55%，取消和推迟的煤电建设项目超过1.5亿千瓦，争取至2020年底，全国煤电装机的总规模不超过11亿千瓦，同时，加强高能耗、重污染的煤电机组的淘汰改造力度，积极推动煤电行业的转型升级，加快促进环保新技术的研发、推广及应用，提升煤电的发电效率和节能环保水平。这充分体现了我国对解决电力产能过剩和煤电污染严重问题的信心和决心。
2017年，国家能源局向十一省（区）下发的关于停建超额新增火电机组的函，正是落实《关于促进我国煤电有序发展的通知》《关于进一步做好煤电行业淘汰落后产能工作的通知》《关于建立煤电规划建设风险预警机制暨发布2019年煤电规划建设风险预警的通知》三份重磅政策文件的重要举措，将进一步严控煤电总量，给煤电行业的潜在产能过剩风险“踩刹车”。尽管一系列行动计划表明我国及各省份对煤电行业发展的高度重视，但我国煤电行业产能过剩严重和燃煤产生大量废渣、废气及环境污染问题日益凸显，仍然没有找到根本性的解决措施。
一 煤电行业的现状及问题剖析
（一）火电机组开工率不足，电力装机严重过剩
煤电作为中国电力供应体系的主体，到2016年第三季度止，全国电厂火电总装机容量中6000千瓦及以上的占发电总量的75%，约10.3亿千瓦（煤电装机容量占比高达84%）。当前，中国的经济发展已经步入“新常态”时期，能源和电力需求也随之进入了低速增长阶段，虽然火电发电量出现增长，但火电利用小时数却屡创新低。根据中国电力企业联合会年报统计（见图1），我国2015年度6000千瓦及以上的电厂发电设备的平均利用小时数约为3988小时，同比降低了330小时，其中，火电设备平均利用小时数创2005年来最低水平，约为4364小时，与上年同期相比降低了375小时。而在2016年度，虽然火电利用小时数变化率略有上升趋势，但电厂利用小时数和火电利用小时数分别比上年同期降低203小时和199小时，可见火电机组开工率不足，火电利用小时数持续走低，火电装机增长度与电力需求增速不匹配，电力装机出现较为严重的过剩问题。
图1 2009～2016年6000千瓦及以上火电利用小时数及变化率情况
（二）煤炭消费总量上升，煤电装机过剩，巨额投资浪费
从2008年起，到2015年末（见图2），6000千瓦及以上火电装机容量持续高速上涨，从59675.45万千瓦时增加到100036万千瓦时，提高了近67.6%；从火电发电量来看，八年间的增幅平缓，2013年起的发电总量已经达到峰值，基本保持在同一水平线上；从运行小时数来看，2008年之后一直保持在5000小时上下波动，甚至在2013年有了明显拐头下降的趋势。装机容量不断增加，装机利用率却开始下降，电力需求增长速度明显低于装机容量的增长速度，造成煤电装机大量过剩，同时，在低煤价、高上网电价的诱惑下，企业的投资热情不断攀升，随着火电项目的审批权被下放到省级政府，各地政府该类项目投资热情空前高涨，而同新能源相比，煤电行业所显现的经济利益更是促使煤电行业在市场占有率上的领先地位依然岿然不动。用电量增长速度渐缓，煤电投资热情却只增不减，最终导致煤炭消费总量上升，煤电产能过剩，大量投资浪费。
图2 2008～2015年6000千瓦及以上火电装机容量、发电量及运行小时数变化
（三）煤电装机过剩，火电行业绿色发展之路受阻
以耗煤为核心的能源消耗是导致空气污染的罪魁祸首，而近两年我国的“煤电热”将严重阻碍火电行业绿色发展之路。一方面，在电力需求增长持续放缓的大环境下，电力供应却依然保持持续高速增长，最终燃煤发电小时数持续下降。发电小时数的持续下降，等同于低负荷条件下燃煤发电机组的运转操作时间延长，同时，烟气温度会在低负荷运转时低于正常水平，最终造成燃煤机组烟气脱硝装置终止运行，脱硝效率将从正常的60%～70%降至0。另一方面，煤电装机过剩将增加火电的总体成本，那么企业的节能减排主观能动性便会受到极大的制约，利用排污权交易等重要经济政策来发挥企业节能减排的主观能动性的政策实施效果也就不容乐观了。为此，在“十三五”期间，大气污染物的排放量能否进一步减少，空气质量能否进一步提升，“煤炭”仍然是重中之重。
（四）可再生能源发展前景向好，但“弃水、弃风、弃光”形势依然严峻
随着我国日益严峻的生态环境与气候变化形势，以可再生能源发展为主的绿色能源之路已经势在必“行”。但据国家能源局发布的多项数据显示，2016年，我国部分地区弃风“顽疾”发作，弃风率不断飙升，其中甘肃省高达43%，新疆维吾尔自治区、吉林省均超过30%；在光伏方面，西北五省（区）中，甘肃、新疆风电运行形势最为严峻，弃光率依次为43.11%和38.37%；在水电方面，2016年四川电网的调峰弃水电量创新高，为142亿千瓦时，等同于四川省8000多万居民全年生活用电量的40%，虽然云南作为另一水电大省尚未公布全年具体的弃水电量统计数据，但情况只会更糟。2014年，我国“弃水、弃风、弃光”问题曾稍有缓和，如今，这三个难以医治的顽疾再度摆在大众面前，并且事态更加严重。中国可再生能源学会副理事长孟宪淦提到，可再生能源装机与电网之间匹配困难和火电机组的调峰能力欠缺并不是弃风、弃光形势逐渐加剧的主要原因，更深层次的是需要继续统筹规划电源总体发展形势、努力提高系统运行管理效率。同时，可再生能源的地位还没有被大部分地方政府、电网企业和发电用能企业所正视，在电价相对稳定的大环境下，随着煤炭的价格不断下跌，火电发电的成本逐渐下降，火电行业的利润上升，政府和企业自然更加偏爱化石能源，煤炭消费增加，“弃水、弃风、弃光”问题便更加严重。
二 划定“煤炭消费红线”的目的
煤炭消费红线是减少电力装机过剩、缓和大量投资浪费、改善生态环境和推动可再生能源发展所需恪守的煤炭消费上线，是约束以耗煤为主的现代能源体系的核心——电力行业煤炭消耗总量的重要标准，是我国现阶段推动两型社会建设和倒逼能源改革的基本保障。
为避免当前煤炭资源进一步浪费、空气质量进一步恶化，我国应上下齐心，就全社会广为关注的雾霾和能源改革问题打一场硬仗。“治霾”需要“限煤”，“改革”更需要“限煤”，基于现阶段控制煤炭消费任务的系统性、艰巨性与复杂性，有必要确定我国生态环境能够容忍的煤炭消费“上线”——煤炭消费红线，浇熄企业投资热情，缓解煤电装机过剩，加速能源生产与消费转型，倒逼我国能源消费结构的革命。
近年来，我国“煤炭独大”的能源消费格局愈演愈烈，煤炭占我国一次能源消费的比重长期维持在70%～80%左右。我国连续位居全球煤炭消费国之首，并且规模迅速增长，2015年已达到全球煤炭消费总量的50%；而我国4/5的煤炭消费又集中在人口和经济密度大的1/5国土上。燃煤是化石能源中排首位的空气污染源，空前的燃煤规模直接破坏我国脆弱的生态平衡，严重威胁人民生命健康，损害政府威信。当“要GDP，还是要命”不再存在争议，当“求生存”让位于“求生态”，当经济“新常态”下煤炭的过度需求暂时得到抑制，控制燃煤总量在我国已经具有广泛的民意，容易得到民众的普遍支持，时机非常合适。对于这个关乎人心向背的重大问题，我们不能“尽力而为”，而应该“全力以赴”，树立“敢打一场硬仗”的决心与勇气，划定“煤炭消费红线”，给具有惯性的燃煤消费“刹车减速”，再大的经济利益在红线面前也必须止步。
如同18亿亩耕地保护红线，划定煤炭消费红线在于“刹车”与“倒逼能源消费革命”，一样具有不可撼动的国家战略意义和重大历史意义。过去30年，煤炭满足了我国不断增加的能源需求，廉价煤为我国高速运转的经济引擎提供了强大的动力，但也因其廉价产生了“劣币驱逐良币”效应，阻碍了我国绿色能源的开发和利用进程。划定“煤炭消费红线”，能收“堵疏结合”之效。一方面，给过快的煤炭消费增长戴上“紧箍咒”，实现煤炭消费零增长甚至负增长，推动煤炭消费峰值提前到来，为超负荷的环境容量降压减负，同时，舒缓新常态下需求增速放缓但煤电产能过剩的现状，给企业家投资热情“浇水”，提升投资效率；另一方面，扫除替代能源发展的障碍，优先发展非化石能源满足新增电力需求，为治理大气污染、改善空气质量做出贡献，激发我国新能源产业的发展潜力，推动我国能源消费结构优化和能源革命。
三 划定“煤炭消费红线”的基本思路
煤炭行业进入了需求增速趋缓、产能过剩和库存消化、环境制约强化和结构调整攻坚“四期并存”的发展阶段，划定煤炭消费红线应该秉承“生态环境优先”的工作基本方针，坚持结构优化与能源消费总量合理调控相结合，坚持体制机制科学发展与改革深化相结合。具体来说划定煤炭消费红线的基本思路可以围绕以下两个环节进行。
（一）煤炭消费红线通过总量与结构两类指标实现量的约束
第一类指标是煤炭消费总量指标。对我国二十年来煤炭消费量与GDP数据进行线性回归分析，发现我国实际GDP每增长1%，煤炭消费增长0.503%。而2016年全国煤炭消费总量为43.6亿吨标准煤，结合7%的国民经济发展目标和临近极限的“环境容量”，该指标上线可限定为45亿吨标准煤，以“红线”来约束煤炭消费尽快实现零增长，甚至负增长。第二类指标是煤炭占一次能源消费比重的降速指标。近年来随着各类替代能源的开发使用，我国煤炭占一次能源消费比重总体以每年0.9%的速度递减，基于经济增长、环境约束、技术进步及替代能源的发展潜力等因素，降速指标近期内可设定为不低于1%左右。降速指标强调从可再生能源的开发及其使用出发，加快推动可再生能源的发展，稳步推进我国能源结构的优化。
（二）煤炭消费红线可以分省份进行差异化划定
对于山东、内蒙古、山西等耗煤大省，红线应侧重对煤炭消费总量指标的控制，确保其零增长后呈逐年下降的趋势；对于北京、上海、广东等经济发达的特大城市或省份，经济、技术与物质基础雄厚，具备一定的“向煤开战”条件，红线不仅应控制其燃煤总量，还应对其能源结构指标提出更高的要求，建议设为每年降低2%，从而快速提高替代能源的消费比重。其中，北京市应率先将燃煤发电及供暖彻底退出历史舞台，争取早日实现煤炭零消费的目标。原则上，对于生态环境较为脆弱的省份，红线要严格控制，不留余地；对于经济社会发展不平衡、发展任务仍然艰巨的省份，红线的划定应有一定弹性，可以为其设置2～3年过渡期。
四 划定“煤炭消费红线”的着力点
建议有关负责部门应按照国家发改委、国家能源局和环境保护部2014年联合下发的《能源行业加强大气污染防治工作方案》文件中的精神要求，通过给能源消费降温、逐步减少煤炭消费所占比重、加强能源消费总量的宏观调控来减轻与日俱增的环境压力，遵照《大气污染防治法》中优化能源结构、改善煤炭使用方式、推广煤炭清洁高效利用、降低一次能源消费中煤炭比例的工作要求，坚持生态环境保护优先的工作指导方针，从划定煤炭消费红线入手，研究工作部署，聚焦以下5个着力点。
（一）打好政策“组合拳”实现煤炭消费总量控制目标
为控制煤炭消费总量，实现煤炭消费目标，推进源头控制和价格控制齐头并进，共同打好能源政策“组合拳”。一方面，暂停对耗煤量超标省份下放探矿审批权，从源头控制煤炭消耗总量，促进企业自觉遵守煤炭消费红线，同时，针对最近的“煤电热”，适时暂停电厂审批权，浇熄企业的投资热情，降低煤炭消费需求量；另一方面，多渠道提高煤炭使用成本，从价格控制出发，让煤炭消费者承担环境成本，为高排放高污染买单，给煤炭消费降温。首先，可以借鉴英国太阳能行业提出的最低价格弹性制，结合实际实行煤炭最低限价，通过价格的提高抑制煤炭消费冲动，其次，设立可持续发展基金，向所有煤炭生产企业和消费者征收额外的费用，用以作为对生态环境脆弱地区的生态补偿，最后，出台或调整与能源行业相关的财税政策，理清能源价格与税费之间的关系，实现煤炭消费总量控制目标。对煤炭消费集中的区域，各级政府对燃煤大户使用替代能源要予以政策扶持。
（二）健全新能源产业发展支持体系，扩大清洁能源的供应
以政府的“有形之手”，加大新能源产业发展的力度，推动能源供给革命。首先，加速能源产业市场化改革，特别是在页岩气等替代能源领域，进一步放宽民营资本准入标准，引入竞争机制，发挥资本市场作用，实现资金筹集方式多样化；其次，优化光伏、风电、水电等替代能源产业的财政补贴资金机制，强化财政激励方式，采用税收抵免、低息贷款、生产补贴、信贷担保、信托基金和政府的研究、开发项目等方式，降低新能源的产品成本和服务成本，注重市场培育，扩展市场容量，鼓励消费者使用新能源；最后，学习世界煤炭领域优秀经验，落实国家“走出去”发展战略，加强国际合作，将“走出去”与“引进来”相结合，支持企业到国外勘探开发新能源，引导企业加强国际科研合作，推动海外融资平台的搭建，鼓励通过合营、BOT、TOT等方式引进国外资本和技术。
（三）为煤炭消费红线提供法律保障和考核约束
多年来能源消费总量方案曾在不少政府文件中出现过，但由于缺乏配套的刚性约束措施，多次被突破。基于此，划定煤炭消费红线必须依靠翔实的法律法规制度来保障，建议国家能源局尽快起草有关划定煤炭消费红线的法律法规文件，报请全国人大审议通过一个具有法律效力的能源刚性约束的规定及煤炭消费约束性指标，把煤炭消费红线等能源刚性约束指标政策列入《能源法》中，让煤炭消费红线成为维护我国能源与环境安全的底线。同时，将科学及时划定煤炭消费红线纳入各地政府绩效评价体系，把发展规划和政府工作报告中关于能源发展目标落实情况以及煤炭消费红线践诺情况作为地方政府考评的重要内容，从政治的高度、全局的角度来看待煤炭消费红线划定这项政治任务。
（四）设立全面的“红线”监测与监察体系
为确保煤炭消费红线的实施效力，应建立依靠政府和社会两方面力量构建严密的监测与监察体系，以政府决策和管理为主导，引入社会监督力量，全面设立煤炭消费红线的监督管理体系。具体来说，一方面，在国家能源局设立独立的“煤炭消费”监测小组，负责测量全国和各省煤炭实际使用量，在各级地方政府分别监管管辖区域的煤炭使用量，共同更新和掌握煤炭消费总量数据，同时，建立煤炭消费总量预测与预警系统，提前预判并及时制止潜在危险；另一方面，着手改变被社会诟病的煤炭数据统计工作，加大数据公开力度，定期发布煤炭消费数据，确保煤炭数据的一致性、准确性和透明性，引导社会公众互动交流，发挥社会监管力量，全面建立煤炭消费红线的监测与监察体系。
（五）实行严格的煤炭消费红线执行奖惩制度
为了推动煤炭消费红线指标要求的落实，根据“红线”指标完成情况，将“蜜饯”“利剑”相结合，实施达标激励、超标惩戒联动机制。其一，根据各省份及地方煤炭消费总量，确定激励和惩戒对象，细化奖惩措施。如出台激励措施，鼓励地方政府出台政策淘汰高耗能的企业及项目，推广或使用清洁煤技术，降低GDP的能源强度，发展节能型经济，对采用清洁煤或新能源技术的企业加以税收优惠政策等；出台惩戒措施，采用增加税收或收取超标费抑制企业耗煤量等。其二，健全煤炭消费红线联合激励惩戒的跟踪、监测、统计、评估机制，同时加快建立相应的督察、考核制度。其三，补充完善自我纠错、主动自新的鼓励与关爱机制，支持各地方政府及企业通过自我修复回归煤炭消费红线。其四，层层落实责任，将煤炭消费红线指标完成情况纳入政府及部门责任人绩效考核体系，并建立相应的责任追究制度。