河北省去产能过程中社会稳定问题研究

中央经济工作会议把去产能列为2016年五大结构性改革任务之首，国务院总理李克强同志在2015年12月召开的国务院常务会议上明确提出，对不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准和长期亏损的产能过剩行业企业实行关停并转或剥离重组，对持续亏损三年以上且不符合结构调整方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以“出清”，清理处置“僵尸企业”，到2017年末实现经营性亏损企业亏损额显著下降。这为去产能定下了任务表和时间表。去产能首先涉及的是钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、铁矿石、有色金属等八大行业，这些行业中的去产能任务很重，很多“僵尸企业”将退出市场。2016年2月，国务院相继发布了关于钢铁行业和煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见，对这两个行业的去产能工作作出了具体要求和详细部署，其他行业的政策也将陆续出台。

河北省去产能的任务繁重，按照“6643工程”的要求，到2017年要压减6000万吨钢铁、6000万吨水泥、4000万吨煤和3000万标准重量箱玻璃，压力很大。据河北省人力资源和社会保障厅初步测算，到2017年化解过剩产能，涉及职工54.7万人，其中钢铁42.6万人、水泥6.5万人、平板玻璃5.6万人。仅唐山钢铁到2017年计划减产4000万吨粗钢、2800万吨铁，经测算就将直接影响10万人就业。总体上说，在去产能过程中涉及职工安置、企业债务清偿、金融风险等社会稳定问题值得我们注意，解决好“人往哪里去，钱从哪里来，债务谁来担”的问题，是化解过剩产能的重点和难点所在。针对此问题，课题组到省发改委、省国资委及各地市进行了调研。

一 河北省去产能过程中可能影响社会稳定的问题

（一）职工安置问题

国务院《关于钢铁行业和煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》明确指出，要把职工安置作为化解过剩产能工作的重中之重，避免引发社会不稳定。前面引述的省人力资源和社会保障厅的数据，到2017年化解过剩产能，涉及职工54.7万人，这还不包括由于去产能而影响到供应链上下游企业的职工就业，如果都算上，将达到百万人上下。调研发现，这些职工的特点是：男性为主，年龄较大、文化程度不高、培训难度大、转岗能力差。因此，在化解过剩产能中这些职工的再就业难度非常大，解决该群体的再就业问题，是未来几年内将持续面临的难题。

（二）企业债务问题

被淘汰的落后企业和“僵尸企业”往往背负大量负债，包括大量的银行贷款、企业拆借资金甚至是民间借贷。企业设立时投资较大，如建成一个年产1万吨钢的企业，整体需投资2000万元以上，现在因产能过剩淘汰时国家的各种补偿只有100多万元，对于已投产多年的企业还好，对于刚成立不久的企业则亏损较多。企业债务纠纷处理是去产能、清理“僵尸企业”工作中无法避免的难题，债务纠纷如不能及时处理或者处理不当，将导致债务纠纷诉讼案件激增和集体上访讨债、暴力讨债等诸多社会问题。如何妥善处理去产能引发的债务纠纷所带来的社会问题是提升社会治理能力、维护社会稳定的新课题。

（三）金融风险问题

被淘汰的企业多借有银行贷款，一旦企业倒闭，将导致银行不良信贷资产增加，目前银行的效益较前几年大幅度下滑，经营困难，再加上由于去产能而增加的不良贷款，银行的压力较大，存在一定程度的金融风险。

二 在去产能、处置“僵尸企业”过程中维护社会稳定的措施与建议

（一）明确指导思想、加强整体规划

1.要明确政府和企业的定位

国务院《关于钢铁行业和煤炭行业化解过剩产能的意见》中提出，充分发挥市场机制作用和更好地发挥政府引导作用，用法治化和市场化手段化解过剩产能。企业承担化解过剩产能的主体责任，地方政府负责制定落实方案并组织实施，中央给予资金奖补和政策支持。^[1]政府要有一定的政策储备和资金预算来支持化解过剩产能，稳妥地处理职工安置、企业债务和银行贷款问题。一些企业去产能的成功案例，有一个共同特点，就是“一企一策”，要做到“精准”去产能。政府要为去产能过程中的员工安置问题兜底，解除企业转型的部分后顾之忧。

2.加强组织领导，建立健全协调机制

省政府要成立领导小组，制定去产能的实施方案并组织实施。任务重的唐山、邢台等市要建立去产能工作领导机构和推进机制。要建立淘汰落后产能工作协调小组，统筹协调并健全沟通渠道，确保政府部门、落后产能企业和企业职工之间沟通畅通，及时解决问题。人力资源和社会保障部门、发展改革、财政、经济和信息化、国资、监管、煤炭和工会、金融机构等部门各司其职，齐抓共管。

3.要尽可能多兼并重组、少破产清算

合理解决企业的负债，并妥善安置职工，以减少对社会的冲击，降低经济和社会稳定的风险。鼓励企业吸纳安置淘汰落后产能和兼并重组企业的职工。

4.将处置“僵尸企业”所带来的下岗等负面影响降到最低

建议政府细化各年度职工安置的工作目标，将其列入政府考核内容；实行专人负责制与问责制，指定具体人员负责各阶段职工安置工作，统筹各个政府部门，落实到人。有关部门和企业要认真落实职工安置所涉及的各项政策措施，职工安置方案未经职工大会或职工代表大会审议通过、社会保障办法和资金费用未落实，不得进入安置的实施阶段。在操作中要注意：一是坚持循序渐进，对于特定企业的处理要提供一定的缓冲时间，保证债务重组、下岗员工再就业时间充足；二是加强国家、企业与员工之间的互动，国家为失业员工多提供职业培训与就业指导的机会，减小下岗压力。

5.加强失业人员的检测工作

河北省各级人力资源和社会保障部门要切实加强组织领导，加强失业动态监测工作，扩大检测范围，并随时掌握受影响职工下岗失业及安置信息，对涉及职工人数较多的行业，要实施重点监控，采取积极有效的措施化解矛盾，为政府决策提供有效依据，将失业风险降到最低。

6.法院要依法稳妥处置“僵尸企业”案件

人民法院处置“僵尸企业”的指导思想是：多破产重整、少破产清算。^[2]对“僵尸企业”分类评估、分别处置，对能救治的企业进行重整、和解，对不能救治的企业及时进行破产清算，依法维护国家利益，保护职工、债权人、投资人的合法权益；要建立破产企业重整信息平台机制，运用现代信息化手段最大限度地促进企业重整成功；^[3]要建立企业破产工作统一协调机制，加强党委领导，相关职能部门要大力支持，保障处置工作有序推进；要依法处理好职工工资、国家税收、担保债权、普通债权的清偿顺序和实现方式。要建立清算和破产案件审判庭，建设一支专业化的破产审判队伍；要探索对破产案件建立单独绩效考核标准。

7.充分发挥相关产业行业协会的作用

要树立社会共同治理的理念，政府要放一些权力给行业协会，发挥钢铁协会、煤炭协会等行业协会熟悉各自行业、了解企业优势，及时反映企业情况，传递企业信息，调解企业纠纷，促进合并重组，反馈各项政策的实施情况。

8.完善措施，加快钢铁等行业“走出去”的步伐

“走出去”分两方面：一是在全球范围内开展钢铁等商品的销售贸易；二是在境外投资建厂。目前，河北省已经加强了这方面的工作，取得了成效，但还存在不少问题，如资金不足、不了解外国的法律制度等。我们建议：一是要建立统一的工作机制，协调发改委和商务厅在“走出去”这个工作中的各自职责，加强配合，共同完善对钢铁等企业“走出去”的支持政策。二是要简化境内企业境外融资核准程序，鼓励境内企业利用境外市场发行股票、债券和资产证券化产品。加大出口信用保险对自主品牌、新兴产业的支持力度。加强对企业“走出去”的融资支持，用好“丝路基金”等筹资渠道，进一步加大“两优”贷款支持力度，支持生产型海外项目建设。鼓励中国企业采用政府和社会资本合作（PPP）模式开展境外项目合作。

9.加强舆情监督，维护社会稳定

随时了解报刊、广播、互联网上有关去产能的信息，尤其是网上的信息，对可能影响社会稳定的信息要采取必要措施给予回应，对谣言要严厉打击并及时澄清，加强对各种政策的宣传和解读，去产能的标准和结果向社会公示，接受社会监督，回应社会关心的问题。政府的信息不但要在传统媒体上发布，也要在官方微博等新媒体上发布，这样才能及时地把信息传达给各类人群，塑造良好的舆论环境。

（二）切实做好职工安置工作

1.去产能对就业的总体影响（不会引发“下岗潮”）

随着去产能、处理“僵尸企业”的不断推进，一些人开始担心是否会引发新一轮“下岗潮”。对此，我们认为，处置“僵尸企业”带来一定的下岗问题是难免的，但这只是阵痛，并不会引发所谓的下岗潮。从理论上说，需要达到一定的人群规模才能界定为“潮”，20世纪90年代数千万国企职工下岗失业才可称为“下岗潮”，而据新华社报道，本次的去产能对失业率影响“很小”。未来2～3年，预计将造成裁员300万人，相当于城镇就业的0.3%，小幅推升失业率，还够不成“下岗潮”。而且，现在中国经济能够吸纳就业的能力比上次下岗潮时强很多，民营企业也相对发达，可以容纳一批下岗员工就业。

在钢铁和煤炭两个行业中，国有企业和民营企业占比大多数也是一半一半。很多民营企业的经营也不会找政府，倒闭也不会找政府，而且这些企业的员工多为农民工，企业解散他们就自谋生路去了。现在问题比较突出的就是一些中央企业和地方国有企业的部分员工，因为都是历史延续下来的固定职工或者合同制的职工，他们所在的企业如果产能需要压减的话，就会产生再就业的问题。

河北省在过去几年已经进行了淘汰落后产能的工作，积累了一些经验。2014年河北全省产业结构调整涉及企业3182家，涉及企业职工43.75万人。已明确在企业内部转岗留用21万人，参加转岗培训5.05万人，待岗、辅助性岗位安置和尚未明确去向的人员8.89万人，向社会排放失业人员8.81万人，其中，80%以上的人员实现了再就业。截至2015年10月底，产业结构调整涉及职工51.8万人，其中企业内部转岗留用24.87万人，占比接近一半。没有造成大规模的失业。但不能忽视的是，职工安置任务越来越重，我们要吸收并改进近几年职工安置的经验，做好2016～2017年去产能过程中的职工安置工作。

2.千方百计地妥善安置职工

国务院《关于钢铁和煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》中，提出要把职工安置作为化解过剩产能工作的重中之重，避免引发社会不稳定。坚持企业主体作用与社会保障相结合，细化措施方案，落实保障政策，维护职工合法权益。^[4]并制定了一票否决的机制，即安置计划不完善、资金保障不到位以及未经职工代表大会或全体职工讨论通过的职工安置方案，不得实施。

（1）挖掘企业内部潜力

①发放补贴，稳定岗位。采取协商薪酬、灵活工时、培训转岗等方式，稳定现有工作岗位，对采取措施不裁员或少裁员的生产经营困难企业，通过失业保险基金发放稳岗补贴。^[5]另外，重视企业内培训，储备人才，缓冲下岗。在企业技术改造或者转产时，新设立岗位面向在职员工公开招聘，减少安置人员的数量。②支持创业平台和自主创业。落实各项创业扶持政策，培育创业创新载体，尽可能提供小额贷款，实行税费优惠，引导职工自主创业。③转岗分流模式。对因产能严重过剩陷入亏损的企业而言，安排员工转岗成为一种常态，可成立一些保安公司、家政公司等实体，也可利用原岗位的技术，成立相关的技术服务类公司，提供转岗分流职位。

（2）对符合条件的职工实行内部退养

对距离法定退休年龄5年以内（含5年）的职工经自愿选择、企业同意并签订协议后，依法变更劳动合同，企业为其发放生活费并缴纳基本养老保险费和基本医疗保险费。职工在达到法定退休年龄前，不得领取基本养老金。^[6]

调研中了解到一些“僵尸企业”往往长期拖欠职工的养老保险费和医疗保险费，一个企业的欠缴金额就达上亿元，要实行内部退养，就得先补缴这部分费用，企业和职工都难以承担，这就需要政府从多方筹集资金帮助解决，否则内部退养的政策很难落实。我们建议：根据实际安置职工人数，暂停社保遗留欠费清缴，免除各种社保欠费产生的滞纳金和利息，维持各项社保业务办理，特别是离退人员的社保业务。

（3）依法解除劳动合同，做好失业保险

企业与职工解除劳动关系，应依法支付经济补偿，偿还拖欠的工资和社会保险费用。失业人员可申请领取《就业失业登记证》，享受各项就业扶持政策，符合条件的享受失业保险待遇。

（4）做好再就业帮扶

①积极促进再就业。抓住京津冀协同发展的契机，为下岗失业职工提供更多的就业平台。另外，加大技能培训和职业推荐力度，帮助失业人员就业。符合救助条件的应及时纳入社会救助范围，保障其基本生活。对就业困难人员建档立卡，提供“一对一”就业援助。②大力发展服务业。服务业成为吸纳失业人员的重要载体，因此，要大力发展服务业，政府出资对失业职工进行培训，引导他们向服务业转移，组织开展订单式培训，提高业务技能。③提供社会公益岗位。“40”“50”人员受年龄限制，很难找到适合自己的工作岗位，政府可以采取购买的方式，增加面向失业职工的社会公益岗数量，解决部分失业职工因年龄及技能原因很难再就业的问题。

（5）协调职教机构，做好失业人员的培训工作

大量需要再就业的职工由于职业技能有限，被限制了再就业的可能性，建议采取灵活培训方式，盘活主流职业教育资源，破除入学门槛，尽量吸纳再就业职工进入职教体系，灵活合理安排时间，提供晚课和周末课。同时，建议考虑教育培训机构的连锁经营模式，由职校在化解落后产能的工业园区等相对集中区域，开设集中教学点。积极推进继续教育成果认证、积累与转换探索工作，使再就业人员在获得技能培训的同时，通过学科积累获得学历证书，利于今后就业。

3.安置职工所需资金的来源和使用

第一，国家将设立为期两年1000亿元的工业企业结构调整专项奖补资金，用于解决淘汰落后产能企业职工安置、转岗、技能培训等问题。河北省作为去产能任务繁重的省份，应积极争取中央的财政性补贴。

第二，省内各级财政要安排一定规模的资金，对去产能、处置“僵尸企业”给予适当支持。要转变观念，认识到与其年年拿钱补助“僵尸企业”，不如补助职工，长痛不如短痛，彻底解决问题。

第三，制定专项奖补资金的使用办法。这里要注意的是，河北省已经开展了一段时间的淘汰落后产能的工作。有些地区没有将中央和省拨付的淘汰落后产能专项奖补资金用于职工安置，而是用在了转型升级和化解企业债务上，导致原本就不充足的职工安置资金更加短缺。因此，要制定具体办法，严格使用中央和各级财政的专项奖补资金，各级人力资源和社会保障部门要认真审查企业的职工安置方案，做好监督工作。加大对专项资金的审计力度，实现专款专用。

4.盘活土地资源，做好职工安置

对一些“僵尸企业”来说，其最有价值的资产可能就是企业的土地了，利用好土地资源，对做好职工安置和化解债务具有重要意义。去产能退出后的划拨用地，应依法转让或由地方政府收回，地方政府收回原划拨土地使用权后的土地出让收入，可按规定通过预算安排支付产能退出企业职工安置费用。去产能退出后的工业用地，可用于转产发展第三产业，地方政府收取的土地出让收入，可按规定通过预算安排用于职工安置和债务处置。^[7]

调研发现，目前被淘汰企业和土地管理部门、规划部门对土地的处置有时会产生分歧，再加上各种复杂的审批程序，导致企业已经倒闭了，土地却长期闲置不能变现，职工得不到妥善安置，引发上访等群体性事件。因此，针对此次大规模的淘汰落后企业，省政府应制定专门的企业土地处置办法，简化审批程序，加快处置进度，最大化实现土地价值，所得收入要优先用于安置职工。

5.法院妥善处理“僵尸企业”的破产工作

法院在处理“僵尸企业”的破产案件中，要把职工安置问题作为重中之重。面对渐趋增加的破产案件，沿用过去的经验难以应付，因为原来破产企业不多，一个案件涉及上百名职工，采取一些办法能够解决，现在破产企业一下子增加许多，涉及职工成千上万，产生了风险叠加的问题，这就需要研究制定新对策，我们建议，对破产的国有企业，可以在合法的情况下，吸收一些原来政策性破产的措施，企业资产优先安置职工。

（三）积极化解企业债务纠纷

企业之间的债务纠纷不仅需要公检法等司法部门加大办案力度、提高办案效率和效果，也需要其他各部门和各种社会力量的配合与协作，具体体现在以下几点。

首先，公安机关要加大对恶意放贷和暴力讨债等行为的打击力度，积极引导经济纠纷通过法律途径解决，防止经济纠纷案件转化为刑事案件。

其次，法院要研究制定僵尸企业破产新举措。充分利用信息技术建立“僵尸企业”案件检索平台，针对每个“僵尸企业”的诉讼建立专门信息库，成立专案组进行分析研讨，针对每个企业的不同情况，采取不同司法对策。在法律规定的框架内，灵活处理，综合分类，全面妥善解决每个“僵尸企业”债务诉讼纠纷，做到案结事了。

再次，检察机关要全面做好法律监督工作。关注清理“僵尸企业”工作中涉及的债权人、债务人及其他各利益相关方面的权益保护，努力实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。

最后，地方各级政法委组织牵头成立“僵尸企业”债务纠纷处置工作小组。成员除相关公检法机关人员参加外，可以吸纳社会上的法律、金融等专业人员参加，共同研究如何更好地处理债务纠纷的对策措施，并及时逐级上报本辖区内发生的情况和处理措施。政府部门划定“僵尸企业”及处理清单后，各“僵尸企业”应首先列出本企业的债权债务清单并及时上报当地政法部门的工作小组，以便政法部门能够提前掌握每个“僵尸企业”的债权债务状况，预判可能引发的诉讼和社会风险。

（四）防范金融风险

1.完善金融机构对“僵尸企业”的监管机制

金融监管部门要指导金融机构做好“僵尸企业”债务风险管理，督促金融机构加强对产能过剩行业和“僵尸企业”等重点风险领域的风险排查，做好金融风险防范与化解机制预案。运用好市场化手段，落实财税支持政策，实行不良资产批量转让，完善风险监测体系，及时处置化解风险隐患，守住不发生区域性、系统性金融风险的底线。

2.建立债务重组与不良资产处置的协调机制

各市县政府要建立企业金融债务重组和不良资产处置的协调机制，支持金融机构做好债务重组以及不良资产的处置工作，做好“僵尸企业”信贷退出。运用好金融信用信息基础数据库，健全部门间联合惩戒机制，用好现有核销政策，充分发挥资产管理公司的作用。