加快完善六盘山区域生态补偿机制的建议

六盘山区域是六盘山集中连片特殊困难地区的核心区，是“丝绸之路经济带”重要生态屏障，对“丝绸之路经济带”沿线陕西、甘肃、宁夏等省份的经济社会发展有重要影响。中国社会科学院国情调研基地项目“丝绸之路经济带中的宁夏发展战略研究”课题组在六盘山区域调研时发现，由于生态补偿机制不完善，六盘山区域生态建设存在一些亟待解决的问题。

六盘山区域是典型的革命老区、民族地区、贫困地区，六盘山核心区及其外围生态保护区总面积超过300万亩，是宁夏及周边省区重要的水源涵养地，是西北地区东部的重要生态屏障，由此发源的泾河、葫芦河是黄河的二级支流，下游途经甘肃、陕西两省，养育着沿线近200万回汉人民群众，其水源涵养、水土保持、调节气候、保护生物多样性等巨大生态功能对所在地区和周围广阔地域及下游的生态环境有着十分重要的意义。

近年来，国家高度重视六盘山区域生态建设，实施了退耕还林、退牧还草、天然林保护等重大生态建设工程，加大生态补偿资金投入力度，分别于2004年和2005年开始对六盘山区域实施国家重点公益林和地方森林生态效益补偿金制度，使六盘山地区的生态环境保护和建设取得了一定成效。受自然、历史和人类活动等因素的影响，该区域生态环境形势依然严峻，特别是国家现行公益林生态补偿标准低、补偿范围小、生态建设与保护的投入和收益不平衡等问题表现仍很突出。

一是国家造林补助标准偏低。由于六盘山区域水资源总量明显不足，而且水资源的时空分布、地域分布极不平衡，有效降雨季节与农作物生长季节极不协调，林草成活率偏低，治理难度大，生态建设投入很大。按目前六盘山区域市场价估算，营造1亩乔木林成本为800元，1亩灌木林为500元（均选用小苗，且不包括林木抚育管护费用）。国家造林补助金为乔木林300元/亩、灌木林120元/亩，国家造林补助偏低，造林资金严重不足。

二是生态补偿范围小，标准低。固原市是六盘山区域的核心区，其森林总面积300多万亩，保护区核心区面积107万亩，固原市得到国家公益林补偿的面积不足100万亩。退耕还林补助标准为每亩每年160元，公益林平均补助标准为每年每亩5元，集体和个人所有的公益林补助标准为每年每亩10元。自固原市实施公益林补偿10年来，全市99万亩国家级公益林累计得到国家补偿资金6000多万元，而全市10年的整体林木管护支出达6.2亿元以上，国家补偿资金不足管护支出的10%。这一补偿标准不仅偏低，而且只补偿了管护费用，森林的营造、抚育等费用没有给予补偿，所有者或经营者更没有得到应有的补偿。

三是生态补偿模式单一。不同地域、区位、地类和质量的公益林，其管护成本和生态价值并不相同，比如，不同区位的重点公益林，其生态价值存在较大差异；受自然地理条件不同等因素的影响，不同区域和不同管护难度的公益林实际管护成本差异也比较大；不同经营主体由于实施的管护模式不同，投入水平和管护成本相差较大，如重点保护区的管护投入为每年30元/亩，国有林场和集体林地的管护投入为每年20元/亩，而个人林地的管护投入为每年10元/亩。因此，当前实行的“一刀切”补偿模式和标准，不能满足公益林管护需求。

党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”发展战略格局，并明确提出要推进体制机制创新，建立生态补偿机制。建立生态补偿机制，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。为此建议根据国家《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》政策，将六盘山区域列为“国家级生态补偿示范区”，由中央财政每年转移支付专项资金，定期投入六盘山区域生态环境巩固保护和当地群众基本公共服务的改善等方面。

一是扩大生态补偿范围并提高补偿标准。建立生态补偿机制，把六盘山核心区及其外围生态保护区全部纳入公益林补偿范围。根据区域生态的重要性和脆弱性，综合考虑森林质量、地位级差、管护难度等指标，对现有重点公益林进行分类补偿：河流源头、重要水库和事关国土生态安全与民生大计的公益林，建议按照每年每亩100元给予补偿；河流两岸、国道两边、防护林带按照每年每亩50元给予补偿；水土流失严重地区的重点公益林由于人烟稀少，管护相对容易，建议按照每年每亩30元给予补偿。主要用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。

二是扩大退耕还林面积并提高补助标准。逐步扩大六盘山区域退耕面积，将包括生态移民迁出区在内的15°以上坡耕地和宜林荒山荒沟实施退耕还林。将退耕还林补助标准由原来的每亩每年160元提高到每亩每年300元，并将补助期限由8年延长为10年。同时，建议提高造林补助标准，将乔木林造林补助标准由目前营造每亩补助300元提高到800元；灌木林由营造每亩补助120元提高到500元。

三是积极开展生态补偿试点。按照试点先行、因地制宜、整体推进的原则，将六盘山生态核心区域的泾源县、隆德县列为全国生态补偿示范县，将台地、坡地全部实施退耕还林或造林封育，并在总结示范县建设成功经验的基础上，逐步推进。

四是建立“生态环境财政”。中央财政设立支持六盘山区生态建设的专项资金，并列入财政预算，设立生态补偿专项资金。加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度，根据生态环境保护的总体要求和责任，按照事权与财力相匹配的原则，进一步调整优化财政支出结构，着重向重要生态功能区、水源地和自然保护区倾斜，逐步增加生态保护重点县、乡的财力。优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环境保护项目。