中国煤炭产业脱困发展与供给侧结构性改革研究
一 中国煤炭产业陷入困境
“十二五”以来，我国煤炭产业发生了重大的变化，其中最明显的特点是煤炭市场供求关系发生变化，由卖方市场演变成买方市场，供给过剩日益加剧，库存居高不下，煤价大幅下跌，煤炭企业普遍出现经营困难。至“十二五”末，煤炭开采业陷入全面亏损状态。中经煤炭产业景气指数记录了“十二五”时期煤炭产业景气由盛而衰、掉头向下、陷入困境、令人忧虑的历程。
专栏1：中经煤炭产业景气指数
中经煤炭产业景气指数是“中经产业景气指数”的重要组成部分。“中经产业景气指数”由经济日报社中经产业景气指数研究中心和国家统计局中国经济景气监测中心于2009年4月首次发布，每季度发布一次，截至2015年四季度已持续发布28次。“中经产业景气指数”分为工业、装备制造、煤炭、石油、电力、钢铁、有色金属、水泥、化工、家电、服装、乳制品共十二个部分。各产业指数都包括景气指数（以生产、销售、利润、就业、投资等主要经济指标合成），预警指数（以10个左右行业先行指标合成反映行业发展态势），以及用红、黄、绿、浅蓝、蓝色灯号直观描述行业经济冷热状况的行业预警灯号。
自2010年三季度起，中国煤炭经济研究院承担了中经煤炭产业景气指数的研评任务，至2015年四季度，累计发表研评文章20篇。2011年三季度和四季度，中国煤炭经济研究院曾连续发表“煤炭产业总体向好，潜在风险不可忽视”“景气度上升趋缓，应警惕背后信号”两篇警示文章，对煤炭产业发展步入下降通道敲响警钟；并在此后的煤炭产业“寒冬”中，持续对产业景气指数进行分析研评，为产业健康发展建言。经过长期的积累与发展，中经煤炭产业景气指数在“把握产业发展脉动”方面发挥了重要作用，已成为煤炭产业景气发展态势持续监测和预测预警颇具影响力的平台和工具。
（一）新世纪以来煤炭产业景气值变化情况
从图1的中经煤炭产业预警指数可直观看到，进入21世纪最初几年我国煤炭产业从偏冷区间进入到正常运行区间，并走过了“十年黄金发展期”。其间少数时段运行在偏热区间，如2004年和2005年以及2008年；少数时段运行在偏冷区间，如2009年，但之后迅速反弹并走稳。进入“十二五”时期以来，煤炭产业景气指数在经历短暂再次攀升之后，出现了持续的下滑，从正常运行区间迅速跌落至偏冷区间，并在“十二五”末期陷入过冷区间。
专栏2：十年黄金发展期
十年黄金发展期是指2002～2011年，伴随着国民经济的高速增长及由此带来的煤炭需求的大幅增长，我国煤炭产业获得飞速发展的十年。这期间，我国煤炭产量从15.5亿吨增长到35.2亿吨，增加19.7亿吨，增幅为127%；煤炭价格（秦皇岛港5800～6000大卡煤炭平仓价）从180元/吨上涨到800元/吨，每吨上涨620元，涨幅为344%；煤炭产业销售收入从1831亿元增加到30180亿元，增加28349亿元，涨幅为1548%；销售利润率从4.47%增加到14.7%，增加10.23个百分点，涨幅为229%；利润总额从84亿元增加到4302亿元，增加4218亿元，涨幅为5021%；固定资产投资从301亿元增加到4907亿元，增加4606亿元，涨幅为1530%。
图1 中经煤炭产业景气指数与预警指数（1999～2015年）
（二）煤炭经济运行主要指标变化情况
1.煤炭供给
（1）煤炭生产
亚洲金融危机后经济复苏以来，尤其是进入21世纪，我国煤炭生产保持持续增长的态势，煤炭产量从2000年的13.8亿吨，增长到2010年的32.4亿吨。“十二五”时期，累计生产煤炭190亿吨，是“九五”时期的三倍，“十五”时期的两倍多，“十一五”时期的1.3倍。从年度煤炭生产情况来看，在“十二五”期间出现了新变化，产量增速由高转低、由正转负。2011年和2012年分别保持了8.7%、3.8%的较高速度增长，产量分别达到35.2亿吨和39.5亿吨；2013年微增0.7%，但达到了产量峰值的39.7亿吨；2014年和2015年连续两年负增长，分别为-2.5%和-3.1%，产量降至38.7亿吨和37.5亿吨（见图2）。
图2 我国煤炭产量变化（1999～2015年）
（2）煤炭进出口
2000年以前，我国煤炭对外贸易以出口为主；21世纪以来，煤炭进口量快速增长，2008年与出口量基本持平；在国际煤炭市场供求格局发生重大变化之后，煤炭进口量于2009年呈现井喷式增长，由传统的煤炭净出口国变成净进口国，并一跃成为全球煤炭进口第一大国；煤炭出口量则呈现大幅下降趋势，从“十五”期间的亿吨级，降至“十一五”期间的千万吨级，乃至“十二五”时期的百万吨级。
“十二五”以来，我国煤炭进口出现先增后减的态势。2011年，在经历2009年和2010年212%、45%的煤炭进口超高速增长后，进口量呈现微弱波动，同比下降0.53%，保持在1.82亿吨；2012年在国际煤炭价格大幅下跌的背景下，进口量继续攀升，同比增长58%，达到2.88亿吨；2013年在国内外煤炭价差依然存在、国内区域性煤炭需求矛盾仍然较大的情况下，进口量再上新台阶，同比增长13.5%，达到3.27亿吨；2014年以后，在煤炭价格持续下跌，国内外煤炭价差逐渐缩小，以及商品煤质量管理办法和煤炭关税调整等政策相继出台的背景下，进口量开始较大幅度地下降，2014年和2015年分别同比下降11%、31%，为2.9亿吨和2.0亿吨。
“十二五”同期，煤炭出口量依然呈逐年下降的趋势，年度煤炭出口量分别为1466万吨、928万吨、751万吨、574万吨、533万吨，降幅分别为23.3%、36.7%、19.1%、23.6%、7.1%，已连续12年负增长（见图3）。
图3 我国煤炭进出口变化（1999～2015年）
专栏3：商品煤质量管理暂行办法
《商品煤质量管理暂行办法》由国家发展改革委、环保部、商务部、海关总署、工商总局、质检总局于2014年9月联合发布，是我国首次对煤炭质量提出强制性要求的文件，旨在规范煤炭生产、加工、储运、销售、进口和使用，提高商品煤质量，促进煤炭高效清洁利用。
该文件的制定背景是2012年入冬后我国华北和中东部地区大范围持续严重雾霾天气带来的对煤炭等化石燃料的清洁利用的要求，以及大量煤炭消费和大幅增长的煤炭进口带来的劣质煤使用隐患。中国煤炭经济研究院在院理事长工作会议安排下，展开相关问题的研究，并提出了规范煤炭进口、健全煤炭质量标准等政策建议。2013年5月，国家能源局发布《商品煤质量管理暂行办法（征求意见稿）》，向社会广泛征求意见。由于文件对用煤质量、煤炭进口相关指标提出了较为严格的要求，遭到煤炭消费群体的普遍反对。为消除社会对文件的误读，中国煤炭经济研究院在国家能源局主管领导建议下，组织研究团队和主流媒体，对加强商品煤质量管理的客观要求和重要意义进行了深入研究和正面宣传，认为商品煤质量管理势在必行，建议各方客观评价。时隔一年后，随着社会各方面对商品煤质量问题认识的提高，《商品煤质量管理暂行办法》得以正式出台，并对我国煤炭流通领域、进口环节产生了重大的影响。
专栏4：我国煤炭关税调整一览
（3）煤炭库存
21世纪以来，我国全社会煤炭库存呈缓慢增长态势，2000年为1亿吨左右，2005年为1.5亿吨左右，处于较为合理的水平。2010年增长至2亿吨左右的水平，呈现较高库存状态；至2011年底更是达到3亿吨左右的高位水平。“十二五”时期，高库存成为常态。截至2015年底全社会煤炭库存已连续49个月处于3亿吨左右的高位。2011～2015年底，煤炭企业存煤分别为5240万吨、8500万吨、8400万吨、8700万吨、10100万吨，整体呈攀升态势，2015年增加尤为明显；重点发电企业存煤分别为8165万吨、8113万吨、8159万吨、9455万吨、7358万吨，整体呈稳定状态，2015年有较大幅度的下降；港口存煤以秦皇岛港为例，存煤分别为648万吨、630万吨、578万吨、725万吨、336万吨，大部分时间维持在高位警戒水平，2015年末出现大幅下降。全社会煤炭库存越来越向煤炭企业集中。
从煤炭企业产成品资金占用情况看，2011～2015年末，煤炭企业产成品资金占用分别为658亿元、783亿元、876亿元、998亿元、1076亿元，呈明显的攀升状态，如果考虑这一时期煤炭价格持续下滑的因素，煤炭企业产品积压的严重性会表现得更加明显（见图4）。
图4 我国煤炭企业产成品资金占用情况（1999～2015年）
2.煤炭市场
（1）煤炭价格
21世纪以来，特别是2002年取消电煤指导价、实行市场定价以后，煤炭价格出现持续的上涨。以秦皇岛港发热量5800～6000大卡煤炭平仓价为例，其2000年的价格为140元/吨，2006年上涨到450元/吨，2008年7月更是达到1100元/吨的高位；国际金融危机爆发后，2008年底跌至600元/吨左右的水平，但在经济刺激政策出台后，又反弹至2010年850元/吨的高位。
2011年煤炭市场价格在短暂冲高之后，便形成拐点，进入持续下跌的通道。具有煤炭价格风向标之称的环渤海地区发热量5500大卡市场动力煤综合平均价格，在2011年10月底达到853元/吨的高位后，一路下跌，其间发生过两次季度级别的小幅反弹，但总的趋势是沿着大致固定斜率持续下行，至2015年底跌到了372元/吨，每吨下跌481元，跌幅已达56%。煤炭出厂价格指数与港口煤价走势大同小异，基本上是一路向下的走势，多数煤炭企业煤炭产品出厂价已经跌至2004年的水平（见图5）。
图5 煤炭价格变化（2011～2015年）
专栏5：煤炭价格指数
我国主要的煤炭价格指数有产地煤炭价格指数、港口煤炭价格指数、电煤价格指数以及综合性的煤炭价格指数，影响较大的分别是中国太原煤炭交易价格指数、鄂尔多斯动力煤价格指数、环渤海动力煤价格指数、电煤价格指数、中国煤炭价格指数。
其中，始于2010年的环渤海动力煤价格指数综合了我国秦皇岛港、黄骅港、天津港、京唐港、国投京唐港、曹妃甸港等北方主要港口动力煤的离岸平仓价格水平以及波动情况，以神华、中煤、同煤、伊泰等北方主要煤炭发运企业5500大卡动力煤综合平均价格为基础进行编制，每周发布一次，素有“煤炭价格风向标”之称。
（2）主营业务收入
21世纪头十年，煤炭产业主营业务收入呈跳跃式增长，由2000年的1183亿元增长到2005年的5048亿元，继而增加到2010年的21235亿元，分别增长了3.27倍、16.95倍。进入“十二五”以后，随着煤炭价格的短暂冲高，2012年主营业务收入达到33718亿元，创历史新高，此后便进入下降通道，逐年减少，2013～2015年，煤炭产业主营业务收入分别为33219亿元、30836亿元、26552亿元，同比降幅由1.5%扩大到7.2%、13.9%（见图6）。从煤价跌幅与产业主营业务收入的跌幅比较来看，前者远远超过后者。
图6 我国煤炭产业主营业务收入情况（1999～2015年）
（3）应收账款
21世纪之初的“十五”时期，煤炭产业应收账款处于400多亿元的较低水平，“十一五”时期出现持续大幅的增长，至2010年已经达到2000亿元的水平。“十二五”时期应收账款逐年增加，更是与同期主营业务收入下降形成鲜明对照。2011～2015年末，煤炭产业应收账款分别为2475亿元、3019亿元、3433亿元、3872亿元、4100亿元。2015年末应收账款已占季度主营业务收入的64%，这意味着煤炭企业的货款有很大一部分不能及时收回，并且拖欠天数接近两个月（见图7）。
图7 我国煤炭产业应收账款情况（1999～2015年）
3.经济效益
（1）利润
21世纪以来，我国煤炭产业利润总额从2000年的-12亿元，增加到2005年的545亿元，以及2010年的3245亿元，呈不断增长的趋势。“十二五”期间，煤炭产业利润总额在2011年出现阶段性峰值后快速下降，五年间降幅达88.5%，已经回到2005年的水平。煤炭产业销售利润率更是从14.3%下降到1.86%，不及全部工业平均水平的一半，并且已经低于2001年的水平。分年度看，2011～2015年，煤炭产业利润总额分别为4302亿元、3547亿元、2292亿元、1280亿元、494亿元，前后相比后者仅为前者的零头；煤炭产业销售利润率分别为14.3%、10.5%、6.9%、4.2%、1.86%，前后呈天壤之别（见图8）。
图8 我国煤炭产业利润总额及销售利润率情况（1999～2015年）
（2）税金
十年黄金发展期间，煤炭产业税金总额呈高速增长态势。2002～2011年，从195亿元增长到2829亿元，增长了13.5倍（见图9）。进入“十二五”期间产业利润总额大幅下滑，但产业税金总额不但没有出现大幅下降，反而是在高位缓慢下行，保持很强的刚性。2011～2015年，煤炭产业税金总额分别为2829亿元、2773亿元、2433亿元、2175亿元、1948亿元，年均降幅仅为2.7%。2015年煤炭产业税金总额是产业利润总额的3.9倍，占销售收入的比例为7.3%，比全部工业税金总额占销售收入的比重高出3.1个百分点。
图9 我国煤炭产业税金总额情况（1999～2015年）
专栏6：我国煤炭税费制度变化情况
新中国成立后，煤炭产业实行单一的低税率政策，主体税种为产品税，税率为3.35%，国有煤炭企业全部税金占销售收入的比重平均为5.58%。
1979年，我国增值税试点在少数地区开始，机械和农业机具先行试点；1984年国务院颁发了《中华人民共和国增值税条例（草案）》，财政部颁发了《中华人民共和国增值税条例（草案）实施细则》，增值税制度在我国正式建立。
改革开放促进了经济发展。为适应经济发展需要，政府开始了建设性收费。如1986年开始征收港口建设费和资源补偿费；1988年，开始征收电力建设基金；1989年开始征收土地复垦费；1991年开始征收铁路建设基金等。煤炭税费并存制度开始形成。
1994年我国实行税制改革，取消了产品税，建立了以增值税为主体的税制体系，设立了25个税种，其中与煤炭企业有关的主要有增值税、资源税、企业所得税等21个。其中，增值税税率为17%，因普遍反映偏高，财政部、国家税务总局于1994年发出通知（财税字〔1994〕第036号）将煤炭产品增值税税率降至13%；从2009年起，又恢复为17%。
2007年，党的十七大提出要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式”。各级政府为贯彻落实这一基本国策，纷纷推出了煤炭资源有偿使用、矿山生态环境恢复及职工社会保障体系完善等方面的政策措施。正值产业高景气时期，各地利用这一有利机会先后大幅度调整了煤炭税费征收标准，其间又增加了许多收费或基金项目。
截至2012年底，我国涉煤的各类税费名目不少于109项，除21个税种外，还包括矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费、探矿权采矿权价款、煤炭价格调节基金、铁路建设基金、水利建设基金、港口建设费、生态补偿基金、造林费、水土保持设施补偿费、水土流失防治费及各种协会会费等各种规费，据初步统计，不少于88项（详见2013年中国煤炭经济研究院《加快推进我国煤炭税费制度综合改革研究报告》，该报告还对“清费正税”提出了具体建议）。
2013年11月18日，国务院办公厅下发《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号），提出对重点产煤省份煤炭行业收费情况进行集中清理整顿，坚决取缔各种乱收费、乱集资、乱摊派，切实减轻煤炭企业负担。按照国务院部署，煤炭产业启动了“清费正税”工作。
2014年10月9日，财政部、国家税务总局发布《关于实施煤炭资源税改革的通知》（财税〔2014〕72号），提出自2014年12月1日起在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革，同时清理相关收费基金，资源税税率幅度为2%～10%。
2015年4月8日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定在全国范围清理规范涉企收费。这对煤炭产业清理规范涉企收费的改革起到了进一步的推动作用。
4.投资与就业
（1）固定资产投资
黄金十年发展期间，煤炭产业出现了投资热，固定资产投资逐年攀升，从2001年的222亿元，增加到2005年的1163亿元，进而又增加到2010年的3785亿元。“十五”“十一五”期间累计投资额分别为2813亿元、12504亿元，而“十二五”累计投资接近2.5万亿元，超过黄金十年的投资总额；甚至在2011年、2012年，在产业景气拐点出现、产业明显下滑的情况下，固定资产投资依然大幅增长，达到4907亿元、5370亿元，同比增幅为29.6%、9.4%。2013年投资额小幅下降2.9%，虽仍保持5213亿元的高位，但结束了煤炭产业固定资产投资十多年来持续增长的局面。2013年开始出现连续三年的投资负增长，并且降幅逐步扩大，2014年、2015年分别同比下降10.2%、14.4%，降至4682亿元、4008亿元（见图10）。
图10 我国煤炭产业固定资产投资情况（1999～2015年）
（2）从业情况
煤炭产业从业人数自2002年开始出现持续增长，从2001年的372万人，增加到2005年的404万人，进而增加到2010年的480万人，9年间增长29%（见图11）。“十二五”时期前三年产业从业人数保持在500万人以上，后两年结束了十余年来逐年递增的局面，从业人数从2013年的521万人减少至2015年的465万人，减少了56万人，降幅为10.7%。由此可见，在产业不景气背景下，通过裁员等方式实施自救的煤炭企业越来越多，这也是产业陷入极度困境非常典型的表现。
图11 我国煤炭产业从业人数情况（1999～2015年）
二 伤不起的中国煤炭产业
煤炭是我国的主体能源，并且随着科学技术的不断进步，其作为新型工业化进程中的重要工业原料，具有巨大的利用空间，经济社会地位还将进一步提升。煤炭产业是国民经济基础产业，涉及面广，影响重大，关系经济社会稳定发展大局。中国的煤炭产业伤不起！
（一）作为主体能源，煤炭产业地位不能动摇
一国的能源政策，由该国赋存的、有经济价值的、可开采的能源资源储量或技术上可利用的能源资源量所决定。我国煤炭资源储量相对丰富，占世界煤炭总储量的12.8%[1]，位列世界第三，而石油和天然气储量仅占世界的1.1%和1.8%。从我国能源资源构成看，煤炭资源储量远远超过石油、天然气的资源储量。截至2014年底，我国煤炭剩余技术可采储量为2399.93亿吨；石油剩余技术可采储量为34.33亿吨；天然气剩余技术可采储量约为4.95万亿立方米[2]。三种化石能源剩余技术可采储量转换成标准煤计算后，占一次能源资源的比重分别为94.02%、2.69%、3.29%（见图12）。
图12 我国化石能源剩余技术可采储量占比
由能源资源赋存条件所决定，煤炭在我国一次能源生产和消费结构中所占的比重一直很高。从能源生产看，煤炭的比重长期保持在70%以上，2000～2015年这一比重的平均值为75.5%；从能源消费看，煤炭的比重也较为稳定，保持在70%左右，2000～2015年这一比重的平均值为69.4%。长期以来，我国较高的能源自给率正是得益于煤炭资源的生产和消费。因此，从我国能源生产和消费的角度看，在可替代能源没有达到规模化以前，煤炭的基础能源地位仍将保续相当长的一段时间（见表1、图13、表2、图14、表3）。
表1 煤炭生产量占我国能源生产总量的比重
图13 我国能源生产结构变化（2000～2015年）
表2 煤炭消费量占我国能源消费总量的比重
图14 我国能源消费结构变化（2000～2015年）
表3 我国能源自给率
专栏7：世界煤炭资源储量分布情况
（二）煤炭产业具有巨大的发展空间
煤炭不仅是我国的基础能源，也是新型工业化进程中的重要工业原料。随着科技进步和国民经济的发展，我国对化工原料的需求日益增强，相对而言，化工原料的供给则明显不足。理论研究和实践证明，煤炭可作为重要的化工原料。煤炭化学结构复杂，是带有众多官能团和侧链的芳香族稠环系统，因而通过热加工和催化作用，可使煤炭转化为各种燃料和化工产品。传统煤炭深加工包括煤焦化、合成氨制尿素等；新型煤炭深加工包括煤制醇醚、煤制烯烃、煤制气和煤制油等。通过科技创新，将煤炭转化成各种工业原料，已成为缓解我国化工原材料供给不足的一个有效途径。随着科学技术的发展，煤化工产品的应用领域越来越宽广，不断在燃料和化工原料领域拓展和延伸（见表4）。
近年来，我国的煤化工产业发展势头良好，煤炭高效清洁转化技术攻关和示范工程建设取得重大进展，煤焦化、煤气化、电石、煤基甲醇、合成氨、煤制二甲醚、煤制烯烃、煤制油等煤化工技术不断取得新突破，煤炭液化可制得高品质柴油、汽油和特种燃料油，乃至解决军用和航空航天特种燃料的供给问题，这些都为煤炭从单一的燃料向原料转化并实现产业化发展提供了现实可行性。煤化工已成为我国石油化工的重要补充。2014年底，我国甲醇产能6935万吨，其中烯烃配套甲醇装置产能1342万吨；尿素产量3218万吨。目前，国际上超过80%的甲醇、合成氨都以天然气为原料，而我国因“少气”，以煤为原料制取甲醇、合成氨均占总产能的70%左右。近年来，我国煤制烯烃新增产能占全球新增产能的60%以上，总产能占国内烯烃总产能的30%和全球产能的10%。国家发改委发布的《能源行业加强大气污染防治工作方案》提出，2017年煤制气供应能力达到320亿立方米，这一数量相当于2014年我国天然气消费总量的17%。我国煤制油产业在直接液化、间接液化、煤焦油加氢制燃料、甲醇制汽油等多样化技术路径的推动下，初步形成产业雏形，已经拥有350万吨/年的运行产能以及到2020年之前3000万吨/年的规划和在建产能。甲苯、二甲苯、乙烯、丙烯、芳烃、乙二醇等这些重要的化工原料，正不断通过煤化工路径对石油化工形成部分替代，每年节省千万吨级的石油进口。根据石油和化学工业规划院预测，到“十三五”末，我国煤化工产业对石油及天然气的替代率将达到12.5%。
表4 煤炭深加工产业链
专栏8：我国煤制油产业发展概况
早在20世纪80年代，随着经济的发展与能源需求的快速增长，我国重新恢复了煤制油技术的研究与开发，并将其作为石油替代战略工程。21世纪以来，随着我国石油进口量的增长、国际石油价格的高涨，煤炭液化技术研发进一步加快。在企业大量科研资金持续投入与科研人员的辛勤付出之下，我国煤制油工艺、反应催化剂及其工业化装置等技术领域的自主创新不断取得突破，打破了国外技术垄断，取得中国煤基制油技术的自主知识产权，迫使南非Sasol合成油技术退出中国市场。2005年9月，科技部对中科院费托合成油工艺进行验收；2005～2009年期间，内蒙古伊泰集团、山西潞安集团和神华集团分别建成了一个16万～20万吨/年不等的合成油示范厂。截至目前，伊泰、潞安两个示范厂已运行7年，神华示范厂2010年开车验证成功。2008年投产的神华集团承担的全球首套百万吨直接液化工艺也于2011年转入商业化生产阶段。晋煤集团消化吸收国外先进甲醇制汽油（MTG）技术，2009年投产的10万吨/年项目已实现安全稳定满负荷运行。陕西煤业化工集团以煤炭分质分级高效清洁转化利用为前提，深耕煤焦油加氢制油领域，形成了自主知识产权的技术体系，已实现百万吨的生产能力。兖矿集团也很早就介入煤制油领域，2004年万吨级费托合成油技术中试成功，其承担的百万吨示范项目于2015年8月底投料试车成功。
截至2015年底，我国煤制油产业的发展呈现技术多样化、产品多元化的良好发展态势；产业雏形初步形成，已经拥有350万吨/年的运行产能以及到2020年之前3000万吨/年的规划和在建产能。
专栏9：李克强总理看好煤制油产业发展前景
2016年4月15日，国务院总理李克强到北京大学考察，主持召开座谈会，并与北大师生进行了交谈。在与之交流的学生中，有一名主攻煤化工催化剂专业的学生。李克强总理在了解到这名学生学习煤制油相关专业时，连问了“直接还是间接”“研究工艺过程还是催化剂”等几个问题。在对话中，李克强总理指出，“煤变油现在耗水问题还未完全解决，但是可以逐步解决。中国是一个以煤为主要燃料的国家，占比达到70%。煤变油不管是直接法还是间接法，只要把污染和耗水的问题解决了，这个行业的发展前景还是很大的”；他还强调，“催化剂是其中最关键的环节”，勉励学生要深入钻研。
当前我国仍处于工业化、城镇化、现代化发展过程中，现代化工产品缺口较大，如乙烯、苯的缺口接近50%，乙二醇的缺口高达60%以上。当前我国石油年消费量超过5亿吨，石油对外依存度达到60%左右，在我国石油对外依存度不断攀升的背景下，利用丰富的煤炭资源发展煤炭深加工，用煤化工产品对石油化工产品形成部分替代，有利于降低石油消耗水平和我国石油对外依存度，保障能源安全，提升经济社会整体效益。
专栏10：我国石油对外依存情况
（三）煤炭产业对经济社会稳定发展影响重大
（1）对国民经济影响重大
一是体量大，影响国民经济基础。随着煤炭产业不断发展，煤炭产业体量不断增大，特别是21世纪以来，煤炭产业资产总额从2001年的4275亿元增加到2014年的5.2万亿元，目前占我国规模以上工业企业总资产的比重达到5%左右，在所有41个工业大类行业中居第7位。二是税费贡献大，影响国民收入。长期以来，煤炭产业奉行纳税光荣理念，积极主动纳税，上缴税金从2001年的166亿元增加到2014年的2175亿元，目前占我国规模以上工业企业上缴税金总额的5%左右，在所有41个工业大类行业中居第10位。三是用工数量多，创造了大量社会就业机会。2001年以来，随着煤炭产业规模的不断扩张，产业从业人数从372万人增加到2014年的501万人，目前占我国规模以上工业企业总从业人数的5%左右（2000年左右曾达到8%左右），在所有41个工业大类行业中居第5位（见图15）。
煤炭产业与经济社会的关系至关重要。陷入困境中的煤炭产业已经拖了国民经济的后腿。2015年煤炭产业税金总额同比下降超过10%，税收贡献能力明显降低。不仅如此，产业大面积亏损，再生产难以维系，职工工资及时发放得不到保障，大批落后产能亟待退出，大量富余人员难以安置，这些问题需要巨量的资金去推动解决。2016年中央设立1000亿元规模的供给侧结构性改革专项奖补资金，主要就是用于煤炭、钢铁产业过剩产能退出过程中的180万名职工安置问题，而涉及煤炭产业的分流职工就达到了130万人。因而，煤炭产业陷入困境，对国民经济的负面影响不可谓不大。
图15 煤炭产业在规模以上工业企业中的有关指标比重（2000～2014年）
（2）对煤炭主产区经济影响重大
煤炭资源的分布特征决定了煤炭矿区大多地处“老少边穷”地区（革命老区或工业老区、少数民族地区、边远地区、欠发达地区）；很多煤炭资源丰富的地方往往因煤兴城、以矿兴市，地区经济与社会发展与煤炭产业息息相关（见图16）。
图16 我国主要煤矿分布情况
我国产煤大省山西的煤炭工业增加值占该省GDP的30%左右，煤炭产业对该省经济的贡献率超过50%，接近50%的财政收入来自煤炭产业。受煤炭产业不景气影响，该省2015年经济增速仅为3.1%，财政收入同比下降9.8%，都处于全国排名倒数第二的水平，着实拖了经济的“后腿”，县市经济出现大面积负增长，企业债务风险不断加剧，社会稳定问题十分突出。
内蒙古自治区产煤大市鄂尔多斯，在煤炭产业景气时期，GDP一度超过香港，煤炭产业占经济总量的近70%，财政收入占比近50%。持续不景气的煤炭产业对当地经济的支撑作用越来越小，2015年煤炭工业增加值占鄂尔多斯GDP的比重仅为25%左右，地方财政也由此吃紧，出现政府向企业拆借资金解决公务员工资支付问题的现象。在这一背景下，民间借贷资金链出现断裂，前期“煤炭热”催生的鄂尔多斯房地产等投资泡沫破裂，即使房价腰斩也未能改变楼市库存严重积压的局面。
陕西神木县依靠煤炭经济从扶贫开发工作重点县蜕变为全国百强县，GDP从2001年的26.5亿元增长到2007年的197亿元、2012年的过千亿元，地方财政收入也分别从3.5亿元增长到11亿元、221亿元，并在国内率先推行免费医疗和15年免费教育。2012年之后，该县则因煤炭市场低迷、资金链紧张局面不断加剧，出现大量非法集资、民间借贷纠纷案件，地方经济陷入低迷。
对于边远地区和工业、革命老区，煤炭资源的开发为当地经济和百姓生活注入了活力，煤炭产业成为吸收农村剩余劳动力的主要部门。煤炭产业陷入困境后，大部分煤炭企业在亏损状态下运营，诸多煤矿停产停业，煤炭企业失去赢利能力、税收贡献锐减，地方经济和财政则受到严重冲击。那些因煤而盛的城市，在煤炭产业进入“寒冬季”以后迅速“衰落”。
在我国煤炭产业重心西移，越来越向内蒙古、新疆等少数民族地区拓展的过程中，煤炭产业的发展，对于改善少数民族地区人民生活水平、促进民族融合、实现少数民族地区经济发展和社会长治久安具有特殊的意义。新疆因具有丰富的煤炭资源，被列为我国第十四个大型煤炭基地，同时也是我国煤炭开发西移战略的重要阵地。目前已有不少煤炭企业陆续在新疆布局了煤炭资源开采与加工项目。随着煤炭产业陷入困境程度的加深，这一重要煤炭基地很可能面临“未繁荣就衰退”的风险。
（3）对安全生产影响重大
安全生产是煤炭产业的第一要务，而必要的安全投入和安全管理是煤炭产业发展的硬性条件。十年黄金发展期间，我国煤矿百万吨死亡率逐年下降，从2001年的5.14降至2011年的0.56，降幅达到近90%，这与我国煤矿安全生产技术和管理水平的提高息息相关，与煤炭产业整体效益的提高也有很大的关系。正是经济效益的提升，带来可持续的安全投入资金和设备投入资金，才有了管理的严密性和工作的积极性，在最大程度上保障了安全生产。历史经验表明，煤炭产业效益的大幅下降，会导致煤矿安全事故多发。在当前煤炭企业经营状况不断恶化的条件下，有些煤炭企业不仅实施减员降薪，甚至连维简、大修、安全和管理费用也压缩到了极限，给安全生产埋下了极大的隐患；由于将精力放在煤炭销售和资金问题处理上，安全工作容易出现漏洞。这也得到了大量事实的证明。2014年、2015年，我国累计发生17起一次死亡10人以上的重大煤矿安全事故，2016年仅前四个月就发生了包括吉林通化矿业12人遇难、同煤集团同生安平煤业20人遇难、陕西铜川照金煤矿11人遇难等在内的4起一次死亡10人以上的重大煤矿安全事故，此后还相继发生了云南盐津煤矿瓦斯爆炸、山西晋城中村煤矿透水、辽宁本溪采北村小煤矿火灾、陕西白水鸿森煤矿爆炸等数起安全事故。
（4）对生态环境影响重大
目前，我国经济社会发展的环境承载能力已经达到或接近上限。随着环境问题的突出和环保意识的增强，人们对煤炭开采和加工过程提出了更高的环保要求，对煤炭产品提出了新要求。然而，随着煤炭产业经济形势的不断恶化，煤炭“清洁化”发展的道路严重受阻，不仅先进的煤炭清洁开采和加工利用技术难以推广、技术研发难以持续，而且生态环境欠账、环境治理滞后问题也越来越突出，一些煤炭企业在压缩生产成本的过程中在环保投入上也降低了标准，矿区环境恢复治理乏力，在煤炭企业纷纷采取以量补价策略的过程中，还出现了很多采肥弃瘦、忽视生态保护等现象，造成资源浪费的加剧和生态环境压力的加大。
（5）对矿工生活和矿区稳定影响重大
煤矿地理位置与工作属性决定了矿工家庭大多是农工结合，家庭收入主要依靠矿工工资。2002年国有重点煤矿在职职工月平均工资仅为901元，在49个行业中排名倒数第二，步入黄金发展期后，煤矿职工月平均工资逐步增长到7000元左右，职工家庭生活水平明显提高。但随着近几年煤炭产业经济形势的不断恶化，矿工生活已经不能得到保障，据有关机构调查，2015年煤炭产业欠薪比例高达97%，欠薪半年以内的占到70%，拖欠半年以上一年以内的占到11%，拖欠一年以上的占到8%。龙煤集团一次性实施10万员工大分流，社保兜底资金每人每月不足千元，矿工生活难以为继。淮南矿业集团实施了临时放假计划，其间职工月工资发放仅千元左右。潞安集团和淮北矿业集团也出台了鼓励员工内部休假以及停薪留职的办法。山东能源集团截至2015年年末，累计欠发工资超过10亿元，涉及职工27万人次，核心员工流失问题突出，职工队伍稳定压力增大，各类历史遗留问题集中凸显；降薪停薪对矿工家庭带来极大的冲击，已经出现了妻子迫于经济压力“抛夫弃子”离家出走的案例。
煤炭产业健康发展是矿区稳定的重要基础。21世纪以来，煤炭企业社会履责能力普遍增强，高度重视民生与和谐矿区建设。主要体现为，企业用工行为逐步规范，社会保险覆盖面逐步扩大，社保工作日趋规范，许多企业完善了员工休假制度，还建立了救济金、优秀员工疗养等制度；职工生产生活条件不断改善，矿区生态修复和环境治理成效显著，采煤沉陷区治理和矿区危房、棚户区改造等民生工程取得较大进展，保障房建设和新农村、城镇化建设得到有力促进；职工职业健康得到重视，工伤保险制度体系不断完善，伤亡事故经济补偿得到保障，不少企业建立了大病救助金、伤残员工疗养等制度。然而近几年煤炭产业的持续不景气，使得整个产业发展逐步陷入困境，社会履责能力普遍下降，矿区不稳定因素不断积聚，矿工集体讨薪上访维权等不稳定现象不断涌现。继2014年3月山东肥城杨庄矿600余名矿工徒步88公里至省政府追讨拖欠工资之后，2015年6月山东新汶潘西矿也发生了300余名职工徒步至集团公司上访讨薪的事件，2016年3月12日龙煤集团“欠薪”事件的发酵也引起全国范围内的强烈关注。
专栏11：龙煤集团3·12事件
2016年3月6日，全国“两会”期间，黑龙江省省长陆昊在黑龙江代表团开放日上谈到龙煤集团改革时公开表示，“龙煤井下职工8万人，到现在没有少发一个月工资，没有减一分收入”。这一说法引起龙煤集团长期被拖欠工资矿工的不满，并引发了3月12日龙煤集团双鸭山矿职工群体讨薪的事件，引起社会的强烈关注。
3月12日下午，陆昊在北京主持召开龙煤集团脱困发展工作专题会议，会议提到，由于多年历史积累问题，其万吨采煤用工是全国平均水平的3倍，导致人员富余和分布不合理，龙煤集团严重亏损导致现金流消耗，目前仍拖欠职工工资、税收和企业应上缴的各类保险，不少职工生活遇到困难。会议决定，黑龙江省政府将继续支持龙煤集团盘活资产和筹措资金，支持企业克服困难，尽力及时发放职工工资。龙煤集团要按照工作部署和工作情况报告的那样，不拖欠正在运行的煤矿井下职工工资，同时尽力集中调度资金，解决地面职工工资拖欠问题。
因20世纪20年代爆发的震惊中外的开滦煤矿工人大罢工以及五·卅运动重要组成部分的焦作煤矿大罢工，煤矿工人被毛泽东誉为“特别能战斗”的队伍。正是这种“特别能战斗”的精神，使得煤矿工人不仅成为无产阶级革命的先锋，更成为我国社会主义建设不可或缺的重要力量，为经济发展和社会稳定做出了巨大的贡献。李克强总理2016年1月在山西焦煤集团官地矿调研时称煤矿工人为“煤亮子”，不仅是山西的脊梁，也是国家的脊梁。然而，为国家经济社会发展发挥巨大作用的煤炭产业现在已经陷入极端的困境、濒临崩盘，为国家建设流过血、流过汗的煤矿工人现在却又到了流泪的地步，境况着实让人痛心。对此，十分有必要对陷入困境的煤炭产业采取切实可行的有效措施，实现产业的脱困发展，为煤矿职工的生存生活、产业的健康发展和经济社会的稳定发展创造良好的环境。
三 煤炭产业陷入困境的原因
无论是从陷入困境的中国煤炭产业现状，还是从其伤不起的重要产业地位看，精准施策、尽快摆脱困境、实现健康发展都显得十分重要和迫切。精准施策的前提是客观准确地分析煤炭产业陷入困境的原因。基于21世纪以来我国煤炭产业由盛转衰的客观实际，通过实证分析，我们认为，导致煤炭产业陷入困境的原因，除煤炭市场的有效需求不足外，主要是供给侧出现了投资过热、产能过剩、生产过剩、债务负担过重、投入产出率过低和转型升级滞后等结构性问题。
（一）十年黄金发展期出现社会投资过热
21世纪初，特别是2002年以后，亚洲金融危机结束并迎来社会经济快速发展，能源需求增速加快。在我国，煤炭供给出现持续紧张的局面，煤炭市场价格在逐步放开的背景下持续上涨，企业盈利水平不断攀升，煤炭产业由此迎来了新中国历史上从未有过的十年黄金发展期。这期间的煤炭产业，投入产出率高，对国民经济特别是煤炭主产区的经济产生了较强的拉动作用，并在财政税收、行政收费以及社会就业等方面做出了巨大的贡献。有关数据表明，煤炭产业销售利润率一度从-4%左右上升到10%以上甚至接近15%，税收贡献由2%左右上升到7%左右，从业人员从300多万增长至500多万（见图17）。这些过强的市场信号，诱发人们形成了煤炭产业非理性增量扩张型的发展思维。
图17 我国煤炭产业销售利润率与全部工业平均销售利润率比较（2001～2011年）
专栏12：我国煤炭价格形成机制沿革
新中国成立以来，我国经历了由计划经济向市场经济的巨大转变，市场化改革不断深入，我国煤炭价格形成机制由此经历了单轨制（计划价格）、价格松动、双轨制和向全面市场化方向发展（市场价格）四个阶段。
一、计划价格阶段（1949～1985年）
新中国成立初期，我国实行计划经济，受当时产品定价理论影响，对煤炭等生产资料实行低价政策。这一时期，煤炭价格由国家确定，煤炭交易由国家调拨等形式实现。随着经济的发展和煤炭生产成本的提高，这期间国家对煤炭价格进行了五次调整，但出于煤炭价格对经济运行稳定重要性的考虑，每次调整幅度都较小，煤炭价格尚不能真正体现煤炭价值。
二、价格松动阶段（1985～1993年）
为满足国民经济快速发展对能源的需求，国家出台政策支持小煤矿发展，并对其煤炭价格采取随行就市的方式；对国有煤矿进行总承包，并允许煤矿对超产煤和超能力煤进行加价销售。
三、双轨制阶段（1993～2009年）
随着我国市场经济体制改革方向的确立，煤炭经济体制顺应改革大潮也逐步向市场化演变。1993年起，国家逐步放开除电煤以外的煤炭价格；为缓解煤电矛盾，对电煤价格实行先放后收。1996年，国家对重点电煤实行政府指导价，超量部分由供需双方协商定价，形成以政府指导价为主的重点电煤价格和交易双方协商确定的市场电煤价格并存的两套价格体系，即电煤价格“双轨制”。2001年，国家再次决定放开电煤价格，但受煤电双方矛盾突出的影响，采取了发布参考价的做法。2004年开始实施煤电价格联动机制。2005年国家不再直接干预电煤价格。2007年取消延续50多年政府主导的煤炭订货制度，改为煤炭产运需衔接会定价的形式。
四、市场价格阶段（2009年至今）
2009年以后，国家鼓励煤炭供需企业签订长期合同。2012年12月20日，国务院办公厅发布《关于深化电煤市场化改革的指导意见》（国办发〔2012〕57号），提出自2013年起取消重点合同，取消电煤价格双轨制。
在增量扩张型发展思维驱动下，出现了从煤矿项目核准、项目投资到煤矿建设的大跃进。有的地方政府，尤其是煤炭主产区，对煤炭投资大开绿灯。以晋陕蒙为例，2006～2012年煤炭采选业投资累计超过1万亿元，占全国的46%；金融和社会资本更是积极推动涉煤项目，银行积极提高煤炭业务贷款占比，除正常信贷外，还推出非标类业务，涉煤债券、股票增发、信托产品受社会资本追捧，有关研究报告指出，2008年1月～2014年3月16家上市银行（包括五大国有银行）向168家上市涉煤企业累计发放5.5万亿元人民币的贷款。诸多非煤产业积极向煤炭产业渗透，某大型电力集团煤炭产量在2009～2014年间增长了114倍，从39万吨增加到了4478万吨。大量民间投资涌向煤炭领域，2005～2007年仅温州商人在山西的煤炭投资就超过了1000亿元。
国家统计局数据显示，“九五”“十五”“十一五”时期，我国煤炭开采和洗选业固定资产投资分别为1001亿元、2813亿元、12504亿元，呈现成倍乃至数倍的级数式跨越增长，“十五”“十一五”期间年均增速分别达到40.6%、26.6%。十年黄金发展期（2002～2011年），煤炭产业累计固定资产投资达到了2万亿元，相当于在2001年的基础上再造了两个煤炭产业（见图18）。过热的投资惯性在“十二五”头两年得到延续，2011年仍保持30%的同比增速，2012年继续同比增长接近10%，当年固定资产投资额达到5370亿元，创历史新高；后三年呈现缓慢下行趋势；尽管如此，“十二五”期间累计投资也达24180亿元，超过十年黄金发展期的投资总额。
图18 煤炭产业投资（1997～2015年）
（二）投资过热出现后调控不科学
投资过热问题出现后，产业管理部门本应利用经济、行政乃至法律的手段及时进行调控，引导社会合理投资，确保产业健康、稳定和可持续发展。然而，由于煤炭产能规划和管理体制机制落后等方面的原因，产业管理部门并没有很好地做到这一点，从某种意义上讲起到了推波助澜的作用。
一是规划对经济增长的估计过于乐观。煤炭产业“十二五”产能规划制定过程中，没能对国内外经济形势进行准确判断。规划认为，世界煤炭需求总量增加，发达经济体煤炭需求平稳，新兴经济体煤炭需求增长；国民经济继续保持平稳较快发展，工业化和城镇化进程加快，煤炭消费量还将持续增加。因此，仍然把增加供给作为规划重心，使得规划与实际情况存在差距。在这一增量型规划的指导下，我国煤炭产能从“九五”末、“十五”末、“十一五”末的15亿吨、25亿吨、35亿吨，增长到了“十二五”末的45亿吨左右（见图19）。
图19 煤炭规划产能与实际产能比较
二是规划缺乏刚性。《煤炭工业发展“十二五”规划》提出，“十二五”期末煤炭生产能力41亿吨、煤炭产量39亿吨。客观地讲，这样的预期目标与后来的实际基本上是相符的。但在“十一五”煤炭消费快速增长的惯性推动下，主要产煤省区都希望多建设煤矿、多生产煤炭，有的地方对未批先建煤矿睁一只眼闭一只眼，甚至纵容企业违规建设；有的企业批小建大，有的对煤矿进行技术改造，擅自扩大生产能力。由于规划缺乏刚性，违反规划的行为不需要承担法律责任，最多只是影响项目核准进度。
三是调控机制不健全。客观地讲，对产能的调控措施很难做到完全符合实际，但在已经出现供过于求矛盾迹象时，应该及时调整规划并进行及时调控。然而有关方面对煤炭供求形势的变化认识不到位，对控制产能的态度不坚决，有关部门习惯了做加法，不太会做减法，特别是对大型企业违规建设的煤矿、超能力生产等下不了手。2013年11月，煤炭产能过剩已经严重发酵，化解产能严重过剩矛盾的文件《国务院办公厅关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号）才得以出台。
四是淘汰落后力度不够。由于我国煤炭产业长期存在煤矿开采权垄断，而且盛行地方保护主义，加之煤炭的多头分散管理体制，在煤炭落后产能退出问题上难以形成合力，推进工作与客观要求存在较大差距。在我国，具有实质性意义的煤炭落后产能退出工作起始于“九五”时期后两年，其间关闭各类小煤矿4.7万处、减少产能3.5亿吨；“十五”期间小煤矿继续减少1万处左右；“十一五”期间累计关闭小煤矿9616处，淘汰落后产能5.4亿吨；“十二五”期间累计淘汰落后煤矿7250处、落后产能5.6亿吨。虽然每个阶段落后产能的退出基本都完成了既定的政策目标，尤其是2005年以后退出效果显著，但总体上与产能增长规模相比仍然是相差甚大（见图20）。中国煤炭工业协会公布的数据显示，截至2015年底，全国煤矿数量为1.08万处，其中年产30万吨以下的小煤矿仍有7000多处（9万吨以下小煤矿5400多处），产量占10%左右。
图20 2000年以来我国原煤开采新增生产能力变化以及2009年以来我国落后产能淘汰情况
正是由于规划的欠科学、调控的不及时以及落后产能退出力度的不足，形成了增量煤炭产能的大幅扩张与存量煤炭产能结构优化滞后的矛盾，造成了“十二五”时期新旧产能叠加背景下的产能严重过剩。根据对“十二五”期间我国煤炭供求状况与进出口情况的分析，煤炭产能实际供给与实际需求之间的矛盾逐渐加剧，2011～2015年的产能过剩率一路攀升，分别达到了8%、14%、20.7%、24.3%和30.4%。其中，2015年我国煤炭产量37.5亿吨，消费量39.6亿吨，净进口1.99亿吨，全社会库存3亿吨左右。按照1.5亿吨的必要库存标准，或2.5%作为缓冲产能系数，可以认为2015年我国煤炭产能实际需求数为34.5亿吨，而产能供给已经达到了45亿吨的水平，有近1/3的产能处于过剩状态，形势十分严峻（见表5）。
表5 “十二五”期间我国煤炭产能供需矛盾
（三）产能周期性释放导致产量集中产出
由于体制方面的原因，我国煤炭产业客观上存在行政性规划周期和政策性技术周期。行政性规划周期最为典型的是“五年规划”。我国以五年作为一个时间段来做国家的中短期规划，并将“五年规划”作为持续推进现代化战略目标的重要手段、推动经济社会发展不断上新台阶的重要工具。1953年以来，我国已先后实施了12个“五年规划[3]”。作为国民经济发展中最重要的内容，产业经济始终作为规划的核心内容，除了系统提出宏观目标外，其余内容往往围绕产业展开，而煤炭产业也在这一指导思想下，形成具体的“五年规划”。产能规划作为产业管理的直接手段，是产业五年发展规划的重要内容，对五年内产能发展目标和实现过程提出了量化和质化的要求，具有很强的引导性。如煤炭产业“十二五”产能规划便提出了以增量为特征的产能建设要求，并大力鼓励现代化大型煤矿的建设。煤炭企业则依据产业的产能规划编制自身的发展战略，安排这一期间的产能建设规模和节奏，普遍在扩充产能上做文章。而这种同一导向下的集体行为，加上煤矿建设周期的相似性，极易造成煤炭产能的集中形成和产量的集中释放。
政策性技术周期最为典型的是行政命令式的技术改造和先进技术与装备的推广采用。我国对煤炭产业技术和装备的管理实施宏观调控和产业自律的方式。国家发展改革委、国家能源局等产业管理部门制定产业技术和装备的发展政策并进行管理，通过“产业结构调整指导目录”“淘汰落后生产能力、工艺和产品目录”“先进适用技术推广目录”“先进技术与装备推荐目录”“生产技术与装备政策导向”以及相关的指导意见，对落后生产技术和装备进行限制和淘汰，对先进生产技术和装备进行鼓励和推广。产业自律组织则协助产业管理部门进行相关标准、政策法规的制定和实施，推动煤炭产业技术和装备水平的提升。这种带有明显的时间趋同性质的行政式技术推广与应用，促成了煤炭生产力周期性地提升。
上述两种人为周期状况，表现在企业行为上，则是呈现明显的趋同性采用新技术、新装备进行煤矿建设、煤矿改造升级，从而导致新增产能时间上趋同。一般情况下，产能一经形成，都希望尽快投入生产以实现其价值，其结果是形成煤炭产量的集中产出。我国煤炭产量从2000年的13.8亿吨，增加到2005年、2010年的23.5亿吨、32.4亿吨，呈现快速增长趋势；2013年煤炭产量更是达到39.7亿吨，接近2000年产量的3倍；黄金十年和“十二五”期间，形成了煤炭的巨量供给（见图21）。
图21 我国煤炭产量变化情况（1949～2015年）
（四）有效需求不足催生买方市场形成
新的历史条件下，国内外形势发生了重大的变化。一是2008年美国次贷危机爆发进而引发全球金融危机，世界经济增长乏力。虽然危机爆发早期世界各国普遍采用的经济刺激政策在短期内提振了经济，但并未形成世界经济增长的内生动力，反而埋下了巨大风险和隐患。发达经济体长期债券收益率持续处于历史低位水平，投资疲软、全要素生产率增长乏力；新兴经济体近年来的增长明显弱于预期，并且支持经济增长的宏观经济政策空间已经十分有限。二是受全球经济不景气影响，我国国民经济上行压力加大。中国作为世界经济的一部分，在全球经济不振的情况下，国外需求急剧萎缩，对外贸易受到严重冲击，出口增速下降明显，投资增速放缓，消费增速大幅下滑，经济发展由高速增长进入到中高速增长的新常态（见图22）。三是经济增长放缓，导致煤炭下游产业普遍不景气（见图23）。下游产业普遍面临产能过剩局面，至“十二五”末，我国火电机组产能过剩16%左右，钢铁产能过剩20%左右，水泥产能过剩30%左右，合成氨产能过剩25%左右。钢铁、建材等产业开工不足等现象越来越突出，各个下游产业对煤炭的需求拉动效应明显下降。四是能源结构调整步伐加快，煤炭消费比重降低。近年来，随着技术进步和理念改变，我国可再生能源取得了突飞猛进的发展，天然气在一次能源消费结构中的比重持续增加，在安全保障更高标准前提下重新启动了核电建设，煤炭在一次能源消费结构中的占比呈现下降趋势。非化石能源占一次能源消费的比重已经由2010年的9.4%增长到2015年的12%（见图24），而煤炭的比重从2010年的70.2%下降到2015年的64%。五是环保约束加大，煤炭消费承压。在全球气候变化和大气污染治理的多重压力下，我国出台和实施了一系列环保新政，对煤炭消费形成了较强的约束和实际的减量效果。如《大气污染防治行动计划》提出，控制煤炭消费总量、加快清洁能源替代利用、推进煤炭清洁利用、提高能源使用效率；《能源行业加强大气污染防治工作方案》提出，逐步降低煤炭消费比重，2017年京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长等。以上这些因素共同促使了我国煤炭有效需求不足局面的形成。
图22 世界经济增速与我国经济增速（2000～2015年）
图23 煤炭下游产业增速情况（2000～2015年）
有效需求不足情况下，如果供给不能及时调整，必然导致生产过剩，进而催生买方市场的形成。自2012年开始我国煤炭消费增速明显下降，甚至在2014年、2015年出现了负增长，供求关系失去平衡。
图24 我国煤炭消费增速与水电、核电、风电消费比重（2005～2015年）
供求失衡使得买方与卖方的市场地位发生变化，煤炭需求方充分利用市场不平衡状态下的买方优势，向卖方施加压力，极力压低煤炭价格，甚至无视长期的供需关系，随时“通知”煤炭企业降价；有些下游产业采用价格对标法，要求卖方的售价必须不高于某一生产者的产品售价或某一价格指数对应的售价；甚至，煤炭企业通过主动让价达成的长期稳价协议，也在买方市场条件下很快失去效力。
专栏13：市场三态及其表现形式——卖方市场、均衡市场、买方市场
通过供给水平与需求水平的比较，可将市场状态分为供给不足、供需平衡与供给过剩三种，它们分别表现出卖方市场、均衡市场和买方市场三种形式。
供给不足是指某种商品的供给总和小于其需求总和，即供不应求，严重的情况下会形成短缺经济。这种情况主要发生在经济建设初期，由于生产力水平有限，产品供给不足成为制约经济发展的瓶颈；或者严重的自然灾害导致某些产品短缺。持续的供不应求局面打破了商品交易中买卖双方的平等关系，形成卖方市场，这种情况下，买方之间展开竞争，卖方处于有利的市场地位，对商品价格及交易条件起支配作用，其主要行为是持续的抬高商品价格，直至供需关系重新达到平衡。
供需平衡是指某种商品的供给总和与其需求总和基本相等，它会促进产业均衡发展、市场井然有序，但这种均衡的出现往往是短暂的、相对的。供需平衡状态下，商品交易中买卖双方的关系平等，进而形成均衡市场，商品价格和交易条件由双方共同决定，双方都不单独起主导作用。
供给过剩是指某种商品的供给总和超过其需求总和，即供过于求，严重的情况下会形成过剩经济。这种情况发生在社会生产力获得长足发展的阶段，适度的供过于求也是市场经济下的常态。持续较严重的供过于求局面，同样会打破商品交易中买卖双方的平等关系，形成买方市场，这种情况下，卖方之间展开竞争，产生各式各样的价格战，买方处于有利的市场地位，对商品价格及交易条件起支配作用，其主要行为是持续地压低商品价格，直至供需关系重新达到平衡。从国民经济发展角度看，买方市场是社会生产力发展到一定水平的标志，是对过往短缺经济的一种修复性改观，某种程度上也是市场化改革的一种过渡性反应。从发展阶段看，市场化初期的买方市场尚属于不成熟的买方市场，它对买卖双方的交易状态产生较大的影响，会明显导致商品交换中买卖双方之间的平等关系由于商品的供大于求而被打破，卖方处于被动地位，相互之间竞争、竞相抛售产品，商品价格呈下降趋势，买方则在交易上处于主动地位，可在交易中提出不同程度偏向自身利益的要求。
（五）买方市场条件下的非理性竞争加剧煤价下行
正常情况下，市场的竞争机制会使市场价格围绕市场价值在正常范围内产生波动，既可以保证企业的活力和市场运行的效率，又可以促进产业的结构调整和资源配置的优化。但并非所有的市场竞争都可以带来正面的效果，这取决于竞争格局是否有序、竞争状态是否活跃、竞争手段是否正当、竞争环境是否公平。企业作为市场的主体，其行为方式影响着市场的结构与效率。当同类生产企业数量过多时，特别是产品总体的有效需求不足时，容易导致生产企业间的无序竞争和过度竞争，典型的行为就是出现形形色色的“价格战”。
一是薄利多销，为挽回煤炭价格下跌对营业收入和企业利润带来的巨大损失，通过以量补价的方式弥补企业经营的现金流，被动地化解生存和发展压力。这样做的实际效果却事与愿违，2015年在煤炭价格平均下跌18%的情况下，全国煤炭销量仅下降5.15%，但营业收入下降了14%，利润总额更是下降了54%。
二是让价不让市场，试图保住市场份额。煤炭生产者在供大于求、价格持续下跌且难以形成价格联盟的情况下，会轮番降价甚至产生很多主动对标、区域性对标的非理性行为，以保证市场份额不被其他煤炭企业抢占。有些煤炭企业还通过调整产品结构、改变销售模式、让渡货款回收周期等方式变相向买方让利。
图25 环渤海5500大卡市场动力煤综合平均价格
三是低于成本价销售。煤炭价格长期的非理性下跌，使得煤炭企业在成本线以下销售，导致煤炭市场价格严重背离价值，既不反映供给也不反映需求。
四是逆政策行为。为了扭转供大于求的局面，政府实施了减量限产政策，一些煤矿反而趁机加大生产力度，结果造成市场环境的进一步恶化，加剧了煤炭价格的下行。截至2015年底，环渤海地区发热量5500大卡市场动力煤综合平均价格已经由2011年底853元/吨的高位，下跌至372元/吨，每吨下跌481元，跌幅已达56%（见图25）。按照业内普遍观点，港口煤炭的合理价格应处于0.1元/大卡（即5500大卡市场动力煤550元/吨左右）的水平，而2015年末的价格仅相当于0.068元/大卡的水平，这意味着煤价超跌了30%以上。
（六）被动销售使产业呈现高杠杆状态
在市场需求不旺、产品积压严重、销售困难加剧的情况下，煤炭企业只能改变以往坐等购货订单的方式，纷纷向下游产业争取销售订单，通过各种方式拓宽销售渠道。以山西某大型煤炭企业为例，在严峻的销售形势和资金压力下，其不仅在港口增设煤炭营销中心，还将销售窗口前移，集团高管、行政人员也都领取销售任务带队前往一线销售煤炭。该省主要领导带领几大煤炭企业以及相关部门赴湖南、湖北考察拓宽煤炭市场，与五大电力集团商谈煤电互保与中长期合作协议等。被动销售除主动上门求销外，另一大特征是销售方大量赊销产品。在市场和经营压力下，煤炭企业不仅通过降低煤炭售价、提高供货品质、调整配煤方案、加大优惠力度等方式向下游企业让利，而且在产品严重积压问题难以化解的情况下，又大都通过赊销、先货后款的方式出售煤炭产品，有的货款不能及时到位，有的货款回收遥遥无期。数据显示，2015年我国煤炭企业占季度销售额三分之二的煤炭是由赊销、先货后款销售出去的。而且货款不仅不能及时回笼，反而回款周期在不断延长，2015年第四季度中经煤炭产业景气指数报告显示，煤炭产业应收账款周转天数达到了56.4天，创十余年来的新高，煤炭产业回款压力持续增加，再生产资金不能及时足额收回（见图26）。
图26 我国煤炭产业应收账款回款天数情况（2009～2015年）
在再生产资金不能及时回流的情况下，为维系再生产，煤炭企业只能通过追加流动资本的方式去应对。追加资本的方式主要有股本融资、企业债融资和信贷融资。股本融资如IPO、股票增发是目前形势下的最佳选择，但受我国股票发行制度改革进展缓慢、股票市场低迷状态难改影响而难以实现；企业债融资在成本过高和低利率难以发行的矛盾中步履维艰；增加信贷成为煤炭企业解决资金不足问题的主要手段，但银行又普遍采取抽贷、断贷、升息等方法增加贷款难度。融资难与融资贵并存导致企业财务成本不断上升，企业负债率不断提高，使整个产业处于高杠杆状态。从近十多年来煤炭产业资产负债率的变化可以看到，2011年以后资产负债率呈现逐年上升的趋势，达到接近70%的水平（见图27）。从近十多年来煤炭企业财务费用和利润总额的比较来看，“十二五”以来煤炭产业财务费用高速增长，同期煤炭产业利润总额急剧下降，财务成本不断升高（见图28）。另有数据显示，2015年我国煤炭上市公司平均负债率达60%左右，最高的达94%。有关统计表明，2015年山西省七大国有煤炭集团负债总额超过万亿元，总量相当于山西省当年的GDP，总体资产负债率达80%，而山西省煤炭企业的债务大部分在银行。
图27 我国煤炭产业资产负债率变化情况（2000～2015年）
图28 我国煤炭企业财务费用与利润总额（2000～2015年）
（七）产业税费负担过重，企业不堪重负
煤炭企业负担过重是一个不争的事实。2013年一项关于我国煤炭税费制度改革研究的统计表明，全国涉煤税费的名目不少于109种。在我国产业分类目录中，煤炭开采和洗选业属于工业类，按公平赋税原则，税负水平应与工业大致相当。但统计结果表明，煤炭开采和洗选业的综合税负水平（以营业税及附加、增值税、企业所得税为主）长期高于工业平均税负水平，尤其是十年黄金发展期，大部分时间高出6个百分点以上；从与相关产业比较结果来看，煤炭开采和洗选业的税负处于较高水平，2000～2015年煤炭开采和洗选业年平均税负水平为10.9%，而同期黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、化学原料及化学制品制造业、电力热力的生产和供应业分别为9.2%、6.5%、4.6%、7.2%。虽然近年来煤炭产业“清费正税”取得了一定的成绩，但产业负担较重的问题依然存在，2015年煤炭产业税负水平仍比工业平均税负水平高3.1个百分点，资源税改革过程中，不少地方、不少企业负担不减反增，铁路建设基金等该取消的收费项目仍然没有进入“清费”范围，企业办社会问题也一直没有形成较完善的解决方案（见图29）。这些在十年黄金发展期被掩盖的问题，在产业经济进入不景气的现阶段重新暴露出来，成为压垮煤炭企业十分重要的一环。
专栏14：我国煤炭税费制度安排
（根据中国煤炭经济研究院《加快推进我国煤炭税费制度综合改革研究报告》整理，2013年3月）
煤炭行业税收及功能划分
煤炭行业收费及功能划分
图29 我国煤炭及相关产业税负水平比较（2000～2015年）
专栏15：欲去还留的铁路建设基金
1988年，两位数的通货膨胀率使铁路建设成本加大、经营利润下降，铁路建设资金存在巨大缺口。在这种情况下，有人提出通过调高铁路运价提取铁路建设基金的建议。经过反复讨论，这一建议被国务院采纳。
1991年2月25日，铁道部发出第484号电称，“经国务院批准，自1991年3月1日起调整铁路货物运价。对属调价范围的整车货物按每货物计费吨公里2.5厘，对按轴计费的自轮运转工具按每计费轴公里7厘的调价幅度单独计算调价部分的运费，在货票上单独填写，在收入报表上单独列报，作为铁路建设基金上缴铁道部”。后经多次调整，到1998年4月1日，每吨公里建设基金增加到3.3分，增长了12.2倍。该标准一直维持至今。
世纪之交，受亚洲金融危机影响，我国经济增速下降，煤炭产业经济形势十分严峻，几乎全行业亏损。这一背景下，延续多年的铁路建设基金无疑成为煤炭企业身上沉重的负担，严重制约着煤炭产业的健康发展。在强烈要求取消的呼声下，财政部于2002年发布《关于公布保留的政府性基金项目的通知》（财综〔2002〕33号），明确将铁路建设基金延续至2005年底。2005年执行到期后，财政部于2006年1月发布《关于处理18项到期政府性基金政策有关事项的通知》（财综函〔2006〕l号），将铁路建设基金执行期限延续至2006年底。2007年1月，财政部在《关于延续农网还贷资金等17项政府性基金政策问题的通知》（财综〔2007〕3号）中又提出，铁路建设基金继续予以保留，并且没有设定新的执行期限。
2014年，铁路发展基金设立方案获批。方案中将早已决定取消又屡屡展期的铁路建设基金作为基金资金构成部分，并由中铁总公司作为出资人代表。
正是盈利能力的急剧下降和负担较重问题没有解决，使得煤炭企业不堪重负，经营状况不断恶化。2011～2015年，煤炭产业亏损企业家数迅速从892家增加到2027家，亏损企业亏损总额急速扩大，从73亿元增加至973亿元（见图30）。2015年煤炭产业实现利润494亿元，较2014年减少786亿元，降幅超过61%，若剔除中国神华331亿元的利润总额，煤炭产业实现利润缩水更为明显；全年煤炭产业销售利润率仅为1.86%，同比下降2.34个百分点，不及全部工业平均水平的一半。从净利润角度考量，煤炭企业已经基本陷入全面亏损，连产业内效益最好的煤炭企业、最先进的煤矿都出现了亏损，如内蒙古伊泰集团已经面临30年来的首次亏损，陕西煤业化工集团神南矿业公司红柳林矿已经陷入亏损局面。裁员降薪、减发缓发拖欠工资、变卖资产等方式成为煤炭企业实施自救和维系经营的普遍手段，30%的煤炭企业成为僵尸企业。
图30 我国煤炭产业亏损企业情况（2000～2015年）
专栏16：内蒙古伊泰集团
内蒙古伊泰集团有限公司是以煤炭生产、经营为主业，以铁路运输、煤制油为产业延伸，以房地产开发等非煤产业为互补的大型现代化能源企业。公司总资产超过1000亿元，职工7500余人。连续11年跻身中国企业500强，2015年位列第343位，同时，位居内蒙古煤炭企业50强之首。煤炭总生产能力超过5000万吨/年，煤矿全部实现了综合机械化开采，采区回采率达到80%以上。作为全国效益最好的煤炭企业，伊泰集团人均产值是很多煤企的几十倍。在煤制油领域深耕多年，也使其成为我国煤制油产业的排头兵。
专栏17：陕西煤业化工集团神南矿业公司红柳林矿
陕西煤业化工集团神南矿业公司红柳林矿是经国家发改委2006年批复的在神府南区总体规划的大型矿井之一，井田面积138.3平方公里，属低瓦斯矿井，核定生产能力1500万吨/年。红柳林矿作为新建煤矿，不仅赋存条件好，而且人员少、素质高，设备先进，机械化程度近95%，并以过程控制精细化管理著称，是当之无愧的中国最先进、效益最好的煤矿之一。
综合上述分析，煤炭产业陷入困境的原因除了有效需求不足外，大多数问题都发生在供给侧，产能过剩、生产过剩、债务负担过重、投入产出率低等供给侧结构性问题是煤炭产业陷入困境的主要原因。
对上述分析结果，我们从马克思的理论宝库中也找到了同样的答案。
马克思曾指出：“一个社会不能停止消费，同样它也不能停止生产。因此，每一个社会生产过程，从经常的联系和它不断更新来看，同时也就是再生产过程。”[4]如果生产在原有规模上重复，称为简单再生产；如果生产在原有规模上扩大，称为扩大再生产。扩大再生产有两种类型：外延型或粗放型和内含型或集约型。其中，前者指依靠生产要素投入量的增加而形成的扩大再生产；后者指依靠生产要素配置优化和使用效率的提高形成的扩大再生产。
为了能深刻揭示社会再生产的内在机理，马克思运用货币资本循环公式做了系统说明。他指出，在社会再生产开始时，生产者首先要用货币资本（G）购买作为生产要素的商品（W），其中一部分是生产资料（Pm），一部分为劳动力（A）；然后，按照科学的资本有机构成形成产能进入生产过程（…P…），经过一定的生产周期，生产出含有新增价值的产品（W′）；作为劳动产品的商品（W′）进入流通领域，通过交换，实现其原预付资本价值（G）和新增价值（Δg）。原预付资本价值（G）再次用作购买作为生产要素的商品（W），新增价值（Δg）或全部用作收入分配，或一部分用作收入分配，另一部分用作积累或扩大再生产。
我们将上述描述公式化，则：
1.简单再生产公式
2.扩大再生产公式
通过上述对社会再生产公式的分析，可得出如下结论：
（1）社会总资本必须按比例存在于三种职能形式，即货币资本（G）、生产资本（P）和商品资本（W），而且需要不断接替顺畅转换形态；
（2）一定规模的货币资本是社会再生产的先决条件，或第一推动力；
（3）满足需要的生产要素供给是社会再生产的物质基础；
（4）由生产要素投入并有机融合而形成的生产能力要与社会实际需要相匹配；
（5）每一个生产过程生产出的产品数量、质量必须满足当前消费者的需要；
（6）社会再生产过程阶段性终结时，实现的商品价值要大于或至少等于投入生产要素的价值之和；
（7）所耗费生产要素价值的补偿是社会再生产阶段性终结首先要考虑的问题；
（8）积累和生产要素结构优化是扩大再生产的唯一源泉。
运用马克思社会再生产理论，结合我国煤炭产业目前的客观实际，不难发现，煤炭产业陷入困境的根本原因是再生产规律被破坏。从煤炭产业再生产过程的循环周转公式看，黄金十年发展期产业投资过热，尤其是“十二五”期间巨额投资难以降温，大量货币资本G进入煤炭产业；这些货币资本在购买生产资料商品W进而转化为生产资本的过程中，积累了大量的生产资料Pm、吸收了大量的劳动力A，具体表现就是大量煤矿的建设和不断投产、煤矿职工数量的快速增长乃至超员，整个产业的生产能力P严重过剩；在有效需求不足的情况下，生产出来供出售的煤炭产品W′积压严重，不仅难以出售，售出的货款也不能及时回收，商品资本W′向货币资本G′转化得不到有效实现；并且，受煤炭价格持续下跌的影响，实现了的货币资本G′已经不足以足额补偿所耗费的生产资本，造成正常态的资本循环和周转出现困难，扩大再生产出现停滞，又进一步演变为简单再生产都难以维系；随着再生产条件的恶化，很多煤炭企业只能通过增加信贷维持简单再生产，导致负债率不断上升，企业负担加重，并逐渐演化到牺牲劳动力成本即降薪裁员以维系简单再生产，甚至直接用销售货款或通过贷款发放职工工资，更有甚者，将维简、维修、安全等费用压缩到了极限，相当多的企业只能通过加大负债或者政府支持而维持简单再生产，成为典型的“僵尸企业”。
四 供给侧结构性改革——产业脱困发展的治本之策
2015年11月10日，习近平同志在中央财经领导小组第十一次会议上讲话指出，“要牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，适应经济发展新常态”，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给侧体系质量和效率，增强经济的持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升”。由此，供给侧结构性改革这一适应和引领经济发展新常态的重大战略决策拉开序幕。
（一）供给侧结构性改革的政策含义
准确把握供给侧结构性改革的政策含义，首先需要正确理解供给与有效供给、供给侧及其结构等相关范畴。
1.供给与有效供给
供给，通常指的是“供应与给予[5]”。马克思指出，供给是“能够提供给市场的产品[6]”。供给有广义和狭义之分。狭义的供给主要指生产者在某一时期某价格水平上愿意并能够提供的商品或劳务[7]。从一般意义上讲，供给具有时间上的有效性、行为上的自主性、现实上的可能性；在商品经济及其高度化的市场经济条件下，其还具有公平性，因为作为生产者提供的商品和劳务的价格水平是公平竞争的结果。广义的供给，不仅包括狭义供给的内涵，还包括政府或社会组织和个人在某一特定历史条件下，提供的思想、文化、理论、政策和制度等等。一般情况下，若不加说明，“供给”一般指狭义的供给。
供给是为了满足人类社会日益增长的物质和文化需要，即通常所说的需求。供给与需求的关系，是人类社会经济中既对立又统一的辩证关系。马克思曾指出：“如给供给和需求两个概念下一般的定义，真正的困难在于，它就好像是同义反复。”[8]供给与需求互为条件，相互依存，没有供给，需求将成为无源之水、无本之木，无法成为有效需求；没有需求，供给将成为没有消费对象的无效供给。煤炭供给从历史上的供给短缺到目前的供给过剩，从本质上讲，就是供求矛盾运动的结果。
在商品经济条件下，供给是商品“正常交换的条件之一”。商品正常交换一般要求，一是卖（买）者遇到买（卖）者；二是公平竞争、等价交换，即价值规律能够充分发挥作用。理论上讲，供给与商品价值决定无关，但当它与需求相互作用时会影响商品的市场价格。当供给大于需求时，商品的市场价格下跌；反之上升。著名经济学家孙冶方曾提出“千规律、万规律，价值规律是第一规律”。为更好发挥价值规律在市场经济条件下的作用，我们必须在煤炭产业经济研究中重视供给这一范畴的研究。
有效供给是指与一定历史阶段和生产力发展水平相适应的能够满足人类社会日益增长的物质和文化需要的供给。马克思认为，要形成有效供给，首先供给的商品是“一个外界的对象，一个靠自己的属性来满足人的某种需要的物”[9]；其次供给的商品要有质量保证，他强调“在资本主义生产方式的基础上，奴隶制是非正义的；在商品质量上弄虚作假也是非正义的”[10]；再次这种供给“不仅要生产使用价值，而且要为别人生产使用价值，即生产社会的使用价值”[11]，“它们不仅是满足人类需要的使用价值，而且这种使用价值还以一定的量出现在市场上”[12]；最后供给的商品“包含的劳动量要代表社会必要的劳动。因而，商品的个别价值要同它的社会价值相一致”[13]。由此可以认为，供给的有效性主要取决于总量适度、结构合理、质量先进、价格公平。其中总量适度是指供给的产品或劳务在数量上与现有消费能力的需要相适应；结构合理是指供给品的类别、花色满足消费者的需求；质量先进是指供给的商品质量能够体现当前社会生产力水平，提供的劳务为优质服务；价格公平是指商品出售价格要以价值为基础，不过分偏离价值。具体到煤炭产业，其有效供给要求煤炭产能与经济社会发展对能源的需求水平和能源结构调整趋势相适应；煤炭产量在略有盈余的情况下与下游产业总体的煤炭需求量相吻合，不过多地形成库存积压；产业所提供的燃料煤、原料煤在不同品质、不同区域满足不同客户的需求；煤炭商品质量符合国家标准和下游产业的使用要求；煤炭价格要反映生产成本，以价值为基础在合理的范围内波动。
2.供给侧
供给侧，即供给方面。当我们把存在供求关系的事物作为研究对象时，相对于需求侧而言的方面即为供给侧。
供给侧与需求侧作为同一事物的两个方面，共同处于同一系统中，相互依存、相互制约，如同一枚硬币的正反两面，具有不可分性。美国纽约大学教授、诺贝尔经济学奖获得者迈克尔·斯宾塞在“中国发展高层论坛2006”发言时指出：“今天我们说到供给侧和需求侧的时候，它们是密不可分的。”
供给侧与需求侧虽然共同处于同一系统中，但其在系统中的地位并不相同。一般情况下，供给侧处于支配地位，起着决定性主导作用。主要表现在：供给的种类、数量、质量决定着需求的品种、满足程度和水平。马克思在论述社会再生产过程中的生产、分配、交换、消费之间的关系时，曾指出“生产生产着消费”。在这里，马克思虽然没有直接讨论供给侧与需求侧的关系，但其本意的“生产”“消费”是指生产供给方面和消费需求方面，我们可以理解为供给侧与需求侧。马克思认为一定的生产决定一定的消费，因为：（1）生产为消费创造材料，（2）生产决定消费的方式，（3）生产靠它起初当作对象生产出来的产品在消费者身上引起需要。因而，它生产出消费的对象、消费的方式和消费的动力。[14]。客观实际也恰恰如此，例如，动力煤的生产为下游火电厂提供了燃料，并由于长期供应的动力煤热值、灰分等性质的不同，产生了为适应不同煤种而设计和使用的燃煤锅炉，由此，只要燃煤电厂一直运行下去，就会持续体现对动力煤的需要。
作为供给侧对应面的需求侧，起着为解决主要矛盾营造环境的作用，在一定的条件下影响并反作用于供给侧。当有效需求不足时会导致供给侧的供给相对过剩，由此引发一系列的矛盾。正如马克思所言，“正是消费替产品创造了主体才是产品。产品在消费中才能得到最后完成”，“因为产品只是在消费中才成为现实的产品，例如，一件衣服由于穿的行为才现实地成为衣服；一间房屋无人居住就不成为现实的房屋。因此，产品不同于单纯的自然对象，它在消费中才证实自己是产品，才成为产品”[15]。他还强调，“某种商品的产量超过了当时社会的需要，社会劳动时间的一部分就浪费掉了。这时，这个商品量在市场上代表的社会劳动量就比实际包含社会劳动量小得多。因此，这些商品必然要低于它们的市场价值出售，其中一部分甚至会根本卖不出去”[16]。以我国煤炭产业为例，“十二五”期间，在产能严重过剩背景下，煤炭产量远远超过了实际需求量，库存积压严重，大量煤炭难以顺利出售，而且煤炭价格持续下跌，最终煤炭价值得不到真实的体现。
3.供给侧结构
结构是指物质及其运动的分布状态，是事务内部各组成要素之间相对稳定、互为条件的有机组合系统。供给侧结构是指构成供给侧的诸要素之间的相互联系和比例关系。具体而言，除直接与供给侧相对应的需求侧之间的关系外，还包括：产业结构、产权结构、生产要素结构、产能结构、企业结构、产品结构、成本结构、价格结构、收入分配结构等。
系统理论认为，系统的功能由系统的结构所决定。所谓系统功能，是指一事物对它事物的影响力和对反作用力的抵抗和承受力。物理学的研究结果证明了结构决定功能的命题。金刚石和石墨都由碳元素组成，但因它们的碳原子排列方式不同，由此决定了金刚石质硬，石墨质软，再由此决定了金刚石可用作工艺品中高档首饰和工业上用的切割工具；石墨则主要用作耐火、耐磨、润滑、导电等材料。结构决定功能，功能产生效益。结构的优化能使系统功能充分发挥，能用等量的要素投入获取相对较多的产出。
供给侧结构的形成，是人类社会生产实践过程中各相关因素相互作用的结果，是人类主观行为结合于客观实际的产物。因此，它是可以通过提高供给侧结构的质量，即结构优化的手段改变其功能，产生最佳效益。优化供给侧结构，可以靠供给侧内在矛盾的运动自然而然形成，如市场竞争、优胜劣汰，乃至于危机；也可以在尊重客观规律基础上，充分发挥人的主观能动作用，如通过改革，建立健全有利于实现结构优化的体制机制，不断完善政策来实现。两种途径，同一结果，但后者优于前者，不仅周期短，而且付出的代价要小。这也正是我们选择通过供给侧结构性改革实现煤炭产业脱困发展的根本所在。
4.供给侧结构性改革的政策含义
习近平同志在中央财经领导小组第十一次会议上做出供给侧结构性改革的重大战略部署之后，又在不同场合、反复多次对供给侧结构性改革问题发表了系列讲话，深入系统地阐述了供给侧结构性改革的政策含义。
在2015年中央经济工作会议上，习近平同志发表重要讲话，强调要“更加注重供给侧结构性改革”，加大力度，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给侧结构性改革的适应性和灵活性，提高全要素生产率，并明确2016年这一改革的重点是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。
2016年1月18日，习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上讲话指出：“供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性”，“我们讲的供给侧结构性改革，既强调供给又关注需求，既突出发展社会生产力又注重完善生产关系，既发挥市场在资源配置中的决定性作用又更好发挥政府作用，既着眼当前又立足长远。从政治经济学的角度看，供给侧结构性改革的根本，是使我国供给能力更好满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要，从而实现社会主义生产目的”。
2016年4月26日，他在安徽考察期间，听取安徽省委、省政府工作汇报后指出：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，是对我国经济发展思路和工作着力点的重大部署。各地要结合自身实际，认真贯彻新的发展理念，围绕去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，优化现有生产要素配置和组合、增强经济内生增长动力，优化现有供给结构、提高产品和服务质量，培育发展新产业新业态、提供新产品新服务。归结到一点，就是要进一步解放和发展社会生产力，用新供给引领需求发展，为经济持续增长培育新动力、打造新引擎。”
综合习近平同志关于供给侧结构性改革的系列讲话，结合党中央、国务院系列文件和会议精神，供给侧结构性改革政策含义的主要内容是：“按新的发展理念要求，从提高供给侧体系质量和效率，增加经济持续增长动力出发，用改革的办法推动供给侧结构调整，矫正要素配置扭曲，提高全要素生产率，扩大有效供给，提高供给对需求变化的适应性和灵活性，以适应和引领经济发展新常态，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。”[17]
5.供给侧结构性改革不同于供给学派
党中央、国务院关于供给侧结构性改革的战略部署引起国内外的广泛关注。经济学界、产业界及有关部门的解读见诸各类媒体，总体看来，比较认同。但也出现了一些错误的理解，有人错误地将供给侧结构性改革理解为西方供给学派的翻版，这是对我国改革发展实际的误判和对两种经济理论的混淆。对此，习近平同志在2016年1月18日召开的省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上明确指出：“我们讲的供给侧结构性改革，同西方经济学的供给学派不是一回事，不能把供给侧结构性改革看成是西方供给学派的翻版，更要防止有些人用他们的解释来宣扬‘新自由主义’，借机制造负面舆论。”
西方供给学派的鼻祖是被马克思称为“庸俗经济学家”的让·巴蒂斯特·萨伊（1767～1832）。萨伊是法国资产阶级革命和第一次产业革命时期的经济学家，赴英国留学期间受亚当·斯密《国富论》经济学思想影响，后成为在欧洲大陆系统传播古典自由主义的经济学思想的第一人，也是法国古典经济学的创始人。在1803年出版的《政治经济学概论》中，提出了著名的“萨伊定律”——供给自动创造自己的需求或生产给产品创造需求；在制度创新上，认为“鼓励生产是贤明的政策，鼓励消费是拙劣的政策”。在经济运行机制方面，萨伊反对政府干预经济活动及其政策，认为“干涉本身就是坏事”[18]。
萨伊的经济学思想在20世纪30年代被“凯恩斯革命”否定，直至20世纪70年代“滞胀”这一新的经济危机现象在美国出现、凯恩斯主义需求管理和“干预”政策失效，萨伊的供给思想重新兴起，并促成了“供给学派”的诞生和大发展。这一时期，南加利福尼亚商学院教授阿瑟·拉弗因著名的“拉弗曲线”成为这一学派的学术领袖，他用拉弗曲线形象地说明了降低税率和扩大财政收入之间的关系。他认为，美元与黄金脱钩使货币政策失去约束，从而带来通胀，由于税收基于名义价值，人们的税务负担也随着通胀而上升，因此建议以紧缩的货币政策及降税来重建激励并增加货币需求[19]。20世纪80年代，供给学派遭遇凯恩斯主义的复辟，直至2008年美国在次贷危机后实施“供给管理”，供给学派才又一次回归。
专栏18：凯恩斯革命
自19世纪初“萨伊定律”问世以来，供给决定需求、自由主义的思想一直占据经济学界的主流。直至20世纪30年代，美国爆发经济危机并波及许多资本主义国家，引发世界经济“大萧条”。在这一背景下，英国经济学家约翰·梅纳德·凯恩斯于1936年发表了《就业、利息与货币通论》，掀起了经济学理论的一场革命。
凯恩斯的经济思想几乎是对“萨伊定律”的全面否定，在经济学领域有着重大突破；否定了萨伊定律“供给会自动创造需求，因而不存在经济危机”的思想，明确承认经济危机的存在及其严重破坏性。对亚当·斯密“看不见的手”的机理提出质疑，认为经济危机的解决不可能通过市场机制的自动调节而实现，坚决主张采用强有力的政府干预手段；否定了传统经济学经济危机的外因论，认为有效需求不足是经济危机的主要原因，创立了有效需求原理及三大心理定律；开创了现代宏观经济分析理论，研究总就业量、总生产量和国民收入及其变动的原因，以区别于微观经济分析。
凯恩斯侧重“需求侧”管理的经济政策的实施，一定程度上缓和了资本主义的经济危机，促进了经济增长，使美国等西方国家实现了长达25年之久的经济“繁荣”。
专栏19：拉弗曲线
1974年，南加利福尼亚商学院教授阿瑟·拉弗为说服时任福特总统白宫助理的切尼，使其明白只有通过减税才能让美国摆脱“滞胀”的困境，即兴在华盛顿一家餐馆的餐巾纸上画的一条抛物线，即著名的“拉弗曲线”。
拉弗曲线描绘了政府的税收收入与税率之间的关系，当税率在一定的限度以下时，提高税率能增加政府税收收入，但超过这一限度时，再提高税率反而导致政府税收收入减少。因为较高的税率将抑制经济的增长，使税基减小，税收收入下降，反之，减税可以刺激经济增长，扩大税基，税收收入增加。
与切尼一同赴宴的《华尔街日报》副主编、综合经济分析公司总经理贾德·万尼斯基对拉弗的这个理论极为赞赏，并利用记者身份在报纸上广为宣传，很快“减税主张”便获得社会各界认可，最终被里根政府所采纳。拉弗也由此成为里根总统的经济顾问，为里根政府推行减税政策出谋划策。
客观地讲，供给学派的经济思想在西方国家经济发展实践中发挥过积极的作用，对经济学的发展也具有重要意义，对很多国家的经济政策和经济发展都有着深远的影响。我国正在推进的供给侧结构性改革也重视供给，重视发挥市场机制作用，努力减轻生产者税负等方面的政策主张与这一思想是一致的。但与其也有本质区别。
首先是背景不同。供给学派的兴起，源于20世纪70年代西方发达国家普遍面临的经济滞胀问题。滞胀在当时来讲是一种新的经济危机现象，表现为经济增长停滞并引发大量失业的同时，通货膨胀也在加剧。自20世纪30年代开始就占据经济学领域主导地位的凯恩斯主义无法解释该现象，其主张从需求侧进行宏观调控的干预政策也无力化解这种危机，由此被强调供给管理的政策主张所取代。而我国的供给侧结构性改革的提出并非因为具有总量性质的经济滞胀，而是经济发展经历长期高速增长后，向中高速增长换挡过程中，供给与需求不平衡的结构性矛盾集中凸显，亟须通过结构调整的方式化解矛盾。
其次是对供求关系认识不同。供给学派认为供给自动创造需求，因此片面地注重供给而忽视需求。供给侧结构性改革则既强调供给又关注需求，既突出发展生产力又注重完善生产关系，认为只有有效供给才能自动创造需求；而且需求并不是处于完全次要的地位，它与供给之间是对立统一的辩证关系，没有需求，供给无法实现，并且新的需求可以催生新的供给。
再次是理论基础不同。供给学派源于新古典经济学，并继承了古典经济学的经济自由主义，该学派强调自由主义，只注重市场功能而忽视政府作用，在反对政府干预的同时，还主张削减政府开支。供给侧结构性改革则是以马克思有效供给理论为指导思想的理论基础，主动以改革的办法去推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，这一过程中既注重发挥市场在资源配置中的决定性作用又要求更好发挥政府作用。供给侧结构性改革有减少行政性成本、提高服务质量的主张，但也要求统筹兼顾，必要的财政支出不可避免，特别是一定要有充裕的财政资金对社会托底政策做保证。
专栏20：新古典经济学
新古典经济学是19世纪70年代由“边际革命”带来的一种经济学流派，以英国经济学家艾尔弗雷德·马歇尔发表《经济学原理》为开端。新古典经济学由古典经济学发展而来，古典经济学源自亚当·斯密，后经大卫·李嘉图、西斯蒙第、穆勒等，逐渐形成了一个经典的经济学理论体系，它集中反映了18世纪至19世纪中期西方的主流经济思想，其重要贡献是劳动价值理论，核心要义有自利的经济行为、“看不见的手”原理、最低限度的政府干预、市场经济的运行是有规律的等。新古典经济学一方面对古典经济学的自由主义有继承关系，另一方面也发展了许多新的概念与方法，特别是以边际效用价值论代替了古典经济学的劳动价值论。新古典经济学的学派主要包括奥地利学派、洛桑学派、剑桥学派。直至20世纪30年代，新古典经济学一直在西方经济学中占据统治地位。
复次是目标取向不同。供给学派以解决滞胀问题为初衷，着力化解经济停滞、失业增多与通货膨胀问题。试图通过充分发挥市场机制的作用，消除不利于生产要素供给和利用的因素，促使生产要素供需达到均衡及有效利用，同时保持货币价值的稳定。供给侧结构性改革着眼于经济的长期稳定发展，力求增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，提高供给体系质量和效率，进而推动经济增长；其根本是使我国供给能力更好地满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要，从而实现社会主义生产之目的。
最后是手段措施不同。供给学派以减税为核心，推行减少福利、稳定货币价值等一系列政策。减税政策中，过分突出税率的作用；稳定物价则主张通过限制货币发行量的方式实现。供给侧结构性改革并不仅限于税收和税率政策工具的运用，而是通过一系列相互配合的宏观政策、产业政策、微观政策、改革政策、社会政策等政策举措，特别是推动科技创新、发展实体经济、保障和改善人民生活的政策措施，来解决我国经济供给侧存在的问题。即使在税收问题上，也不是绝对的减税或降低税率，而是通过清费正税等一系列手段，实现降成本与稳财政的共同目标。供给学派强调以紧缩货币供给来应对通货膨胀是相对片面的。金融市场与经济环境复杂多变，供给侧结构性改革更多地强调全面分析、准确判断和把握国内外经济金融形势，坚持稳健的货币政策，而且强调货币政策的灵活适度，增强货币政策操作的针对性和有效性，更好地发挥各种工具的综合效应，为供给侧结构性改革营造良好的货币金融环境。
（二）供给侧结构性改革的客观性
纵观世界经济发展史，一国某一历史阶段的经济政策以供给侧为重点还是以需求侧为重点，要依据国内外经济形势作出抉择。着力加强供给侧结构性改革政策的实施，是党中央、国务院依据我国经济形势做出的重大选择和部署，其客观性主要体现在以下几个方面。
1.大势所趋、形势使然
世界经济的发展变化由不同的长周期组成。根据熊皮特技术创新理论与康德拉季耶夫周期理论，世界经济每个长周期大约持续50年左右，而且不同的经济增长动力决定着不同的经济发展周期。第一次工业革命以来，世界经济经历了四次完整的长周期，目前正处于第五次长周期中。第一个长周期始于1780年。18世纪中叶，英国人瓦特改良了蒸汽机，由此引发了一系列技术革命，推动生产方式由手工劳动向机器制造转变，世界经济开启了第一个长周期的上行阶段（约35年），直至1815年拿破仑战争结束，欧洲大陆战后恢复缓慢与生产力快速提高形成矛盾，出现工业生产过剩引发的经济危机，世界经济也由此走向第一个长周期的下行阶段（约30年）。第二个长周期始于1844～1851年。19世纪中叶钢铁工业迎来大发展，煤炭作为能源得到广泛使用，铁路建设获得大规模发展，推动经济进入高涨期（约30年），但同时也因为过于看好经济前景带来了巨大的投资泡沫，生产远远超过需求，终于在1873年债券交易危机下引发了经济衰退，世界经济进入下行阶段（约20年）。第三个长周期始于1890～1896年。电的发现和电力普及，以及汽车工业的初步发展，使得世界经济进入快速增长期（约30年），但生产的高涨，不仅带来投资的扩张，也带来了信用的膨胀，1929年证券市场崩溃，并引发严重萧条、大量失业，过剩危机重现，经济再次步入下行阶段（约20年）。第四个长周期始于1938～1949年。石油化工业的发展以及汽车工业的繁荣，特别是“二战”后亚欧国家进行恢复与重建，形成了世界经济发展的黄金期（约30年），但财政与信贷的扩张，助推了投资过热，1973年第四次中东战争爆发使得石油价格飞涨，世界市场需求快速萎缩，形成全球范围的生产过剩，经济深受打击，进入下行阶段（约20年）。从四次长周期的运行过程可以看出，每个长周期的上行阶段均由技术革命催生，并在繁荣发展过程中酝酿着危机，又在下行衰退中孕育着繁荣，从而迎来新一轮的经济上行，而每个经济上行或下行阶段均维持20～30年的时间，其中，科技创新是经济由衰退转变为繁荣的“启动器”。
第五次长周期起始于20世纪80年代。以信息技术和人口红利为经济增长的推动要素，迎来了30年左右的上升期；2007年美国次贷危机爆发并由此引发全球金融危机后，世界经济出现拐点，并由此进入下降阶段。由于推动世界经济长期向好的新技术、新产业尚在孕育之中，结合世界经济长周期测算，目前第五次长周期的下行阶段预测维持到2030～2035年，届时随着新的经济增长动力的成熟，将开启世界经济第六次长周期的上升期。
专栏21：美国次贷危机
美国次贷危机缘起于次级房贷。所谓次级房贷，即“次级住房按揭贷款”，是针对收入不高、信用程度较差、还债能力较低的购房者提供的贷款。美国次级抵押贷款市场通常采用固定利率和浮动利率相结合的还款方式，即：购房者在购房后头几年以固定利率偿还贷款，其后以浮动利率偿还贷款。
2006年之前的5年，美国住房市场持续繁荣，加之利率水平较低，次级抵押贷款市场迅速发展。其后，随着短期利率的提高，次贷还款利率大幅上升，购房者的还贷负担大大加重。并且，住房市场的持续降温也使购房者出售住房或者通过抵押住房再融资变得困难。这种局面直接导致大批次贷的借款人不能按期偿还贷款，银行收回房屋，却卖不到高价，大面积亏损，引发了次贷危机。
2008年，美国房地产抵押贷款巨头房利美、房地美申请破产保护，紧接着美国第四大投资银行雷曼兄弟也申请了破产保护。次级抵押贷款机构破产、投资基金被迫关闭、股市剧烈震荡等一系列金融震荡，致使全球主要金融市场出现流动性不足危机，并逐渐演变成世界金融危机。
2007年金融危机后，即进入第五次长周期的下行阶段，世界经济发生了结构性的变化。发达经济体在经历一轮“去杠杆”式的金融体系改革之后，借贷消费模式趋弱，经济发展由“虚”向“实”，普遍形成了“再制造业化”的浪潮，甚至吸引制造业从发展中国家回流。实体经济的驱动力增强，对世界经济增长的拉动作用也由弱转强。尤其是美国在能源开采技术取得突破性进展后向世界第一大产油国进军，不仅打破了俄罗斯、中东、拉美等地区向全球提供能源的石油市场的平衡，成本更低的能源也为其重振制造业创造了良好条件，朝“自给自足”的方向更进一步，一定程度上削弱了新兴市场经济体和发展中国家的竞争力。新兴市场经济体和发展中国家则在国际资本流动压力加大、市场竞争加剧、结构矛盾突出、劳动力成本增加、传统产业动能衰退的背景下，普遍面临经济增速较大幅度的下滑，对世界经济增长的拉动作用由强转弱。发达经济体积极推动成立区域贸易组织，重塑了长期以来较为稳定的全球经济贸易规则和贸易格局，对区域之外的国家形成新的竞争压力。国际大宗商品结束十多年来的牛市格局，在石油、煤炭、铁矿石、玉米等领域均形成买方市场，贸易竞争加剧。
我国在成为世界第二大经济体之后，已发展成为全球第一贸易大国，并在国际分工格局的进一步调整过程中，由“世界工厂”向“世界市场”转变。长期以来，因劳动力成本等方面的比较优势，并得益于人口红利，我国在全球经济一体化进程中受益匪浅；随着土地、劳动力成本的大幅提高，这种优势逐渐褪去，劳动密集型的制造业、加工业开始向外转移，同时具有技术优势的高铁、核电等产业正不断“走出去”，但整体来讲，传统产业转型升级和新兴产业提速的需求仍然迫切。一方面，“中国制造”已走向世界，如2016年的巴西里约奥运会，大到奥运场馆、地铁列车、酒店建筑，小到安检装置、运动器械、电器设备、餐具、国旗，都随处可见“中国制造”的身影。另一方面，国内庞大的消费市场让世界很多国家都成为中国消费品的供应者，上至发动机、机器人、电子元器件、新材料等生产领域，下至智能电器、奶粉奶瓶、化妆品等生活领域的很多中高端产品需要由国外市场提供；其自身低端需求过度供应和中高端需求难以满足的矛盾较为突出。受资本利用率下降影响，我国还由吸引外资最多的发展中国家，演变成世界前列的对外投资大国，充分发挥资本在国内市场的作用已经面临不小的挑战。在全球价值链分工重构的背景下，我国亟须从供给侧发力，大力推动供给侧结构性改革，在世界经济周期性调整中找准中国经济在世界市场上的定位。
专栏22：人口红利
所谓“人口红利”，是指一个国家的劳动年龄人口占总人口比重较大，抚养率比较低，为经济发展创造了有利的人口条件，整个国家的经济呈高储蓄、高投资和高增长的局面。
新中国成立以来，我国劳动年龄人口快速增长，占总人口的比重由1953年的59%提升到2000年的70%，成为经济快速发展的重要源泉。受人口结构向“低出生率、低死亡率、低自然增长率”转变的影响，我国劳动力规模由2012年的9.37亿人降至2015年的9.11亿人，连续4年下降，抚养率在2013年降到最低后开始上升，老龄化进程正在加快，人口红利正在逐渐消失。
2.问题倒逼、必经关口
在历史长河中，我国经济发展经历了多次盛衰的转换。黄河、长江孕育了中华民族辉煌的农业文明，我国成为历史最悠久的农业古国。我国古代自然农业生产水平长期领先于世界，农耕文明十分发达。西汉时，我国人口达6000万，占世界人口的1/3，垦田800多万顷，缔造了“汉武盛世”，为当时世界的东方经济中心。唐朝鼎盛时期，全国人口达8000万，疆域辽阔，为当时世界最强大的国家，经济体量超过世界总量的一半，长安城面积达84平方公里，人口超过百万，宫殿佛寺交相辉映，东西两市极为繁华。北宋，为我国历史最富有的朝代，经济规模占世界总量的八成，都市繁荣，百姓富庶。明朝时期，我国经济体量仍然占据世界总量的一半左右，并已出现了资本主义萌芽，但长期封建社会的经济制度阻碍了其发展。英国工业革命后，我国没有跟上世界经济发展的步伐，很长时间内处于落后的局面；新中国成立后的较长一段时间内，我国工业化建设也并不顺利；直到改革开放以后，在后发优势的作用下，用几十年的时间走完了发达国家几百年的发展历程，经济总量跃居世界第二位。
受世界经济周期性调整的影响，我国经济发展进入新常态并产生新需求，增长速度要从高速转向中高速，发展方式要从规模速度型转向质量效率型，经济结构调整要从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展动力要从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。随着经济规模的不断扩大，我国经济发展也进入增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期“三期叠加”阶段。在这一新的发展阶段，经济发展的结构需要调整，技术含量高、附加值高的中高端产业需要加快发展，低端产业过剩产能需要尽快消化，尤其是钢铁、煤炭、水泥等传统产业中的过剩落后产能要及时消化，经济增长需要更多的创新驱动力。
处于转型期的中国，虽然经济发展长期向好的基本面、经济韧性好潜力足回旋余地大的基本特征、经济持续增长的良好支撑基础和条件、经济结构调整优化的前进态势都没有变，但必须破除长期积累的一些结构性、体制性、素质性突出矛盾和问题。这些突出矛盾和问题在当前阶段主要表现为“四降一升”，即经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率上升。其中，经济增速由两位数降为7%乃至6%左右的水平；工业生产者出厂价格指数自2012年以来持续下降，2015年同比降幅达到5.2%；规模以上工业企业实现利润增幅逐步下降，直至2015年出现负增长；财政收入增幅由2011年的20%以上降至2015年的5%左右；截至2015年底，我国债务总额为168万亿元，全社会杠杆率为249%。为应对2007年世界金融危机对国民经济带来的冲击，我国实施了大规模的刺激政策，在化解危机的同时，也阻碍了产业转型升级的步伐，不少本该进入结构调整阶段的产业反而又经历了一轮数量型的大发展。特别是“三高”（高投入、高耗能、高污染）产业问题更为突出，依然没有摆脱重规模轻效率、要效益弃节约、先污染后治理的发展老路；钢铁、煤炭等传统产业低碳发展任务艰巨，落后产能与先进产能并存矛盾突出。这些问题主要是结构性的，需要以结构性的改革为手段加以解决。
新中国成立特别是改革开放以来，我国经济持续高速增长，但同时也消耗了大量的资源和资本，留下了大量的环境问题。我们愈来愈意识到这种粗放型发展方式的局限性和危害性，特别是“十二五”时期，我国以转变经济发展方式为主线，大力推进经济发展从粗放向集约、从简单分工向复杂分工的高级形态演进，取得了不错的成绩。但总体上看，粗放型的经济发展方式仍然没有彻底转变。粗放型经济发展方式是不可持续的，国际国内各方面条件也不支持这一发展方式的继续，加快推进我国经济发展方式的转变，是客观要求。一个国家的人均收入达到中等水平后，如果不能顺利实现经济发展方式的转变，导致经济增长动力不足，最终就会出现经济停滞，陷入“中等收入陷阱”。通过转变经济发展方式实现持续性地向更高水平发展，这是中等收入国家跨越“中等收入陷阱”的必经阶段和必须要跨越的历史关口。发挥我国经济巨大潜能和强大优势，加快转变经济发展方式，在适度扩大总需求的同时，着力推进供给侧结构性改革，加快培育形成新的增长动力，是我们不得不采取的措施。
专栏23：中等收入陷阱
中等收入陷阱是指一个经济体的人均收入达到世界中等水平（人均GDP在4000～12700美元的水平）后，由于不能顺利实现发展战略和发展方式转变，导致新的增长动力特别是内生动力不足，经济长期停滞不前；同时，快速发展中积聚的问题集中爆发，造成贫富分化加剧、产业升级艰难、城市化进程受阻、社会矛盾凸显等。
拉美地区和东南亚一些国家，如巴西、阿根廷、墨西哥、马来西亚、菲律宾等，在20世纪70年代均进入了中等收入国家行列，但之后发展动力减弱，至今仍然没有实现向发达经济体的转变，被认为是“中等收入陷阱”的典型代表。在东亚，只有日本和“四小龙”（韩国、中国台湾和香港与新加坡）成功跨越了“中等收入陷阱”，发展成为发达经济体。
十多年来，我国人均国民收入快速增长，由2000年的930美元跃升到2014年的7575美元，已处于中高等收入发展阶段，既面临成为高收入国家的机遇，也面临落入“中等收入陷阱”的危险。
3.经验教训、实践证明
从国际经验看，一个国家的发展从根本上讲要靠供给侧推动。英国乃至欧洲大陆依靠第一次工业革命，经济发展领先世界经济近100年。19世纪，美国铁路建设得到大规模发展，有力地促进了其商品经济和中西部地区的发展，使美国经济迅速超越英法等国，跃居世界首位。此后相继出现的电力、汽车、石油化工、计算机、信息技术等科技创新、普及或繁荣，大都首先在美国发生，不断推动其社会生产力升级，并对其经济发展起到巨大的促进作用，使得美国长期占据世界经济增长中心的地位。从世界经济发展周期角度看，每一次长周期的上行阶段，也都开启于供给侧的生产力变革。因此，从供给侧出发，推动新技术、新产业的发展，可以不断为经济持续发展提供内生动力。
20世纪70年代，第四次中东战争引发石油危机，世界经济衰退，美国、日本等经济体出现滞胀危机。1980年，美国国内通货膨胀率高达13.5%，失业率高达7.6%，经济增速为-0.2%，这种滞胀现象意味着美国长期实行的凯恩斯主义经济政策失效。日本则在20世纪80年代后期出现短暂的大发展后，随着90年代初的“泡沫”破裂，又陷入“失去的二十年”，经济发展长期不振，进入21世纪，日本经济问题已经演变为通缩背景下的经济停滞。面对“通货膨胀”与“通货紧缩”背景下经济停滞的不利局面，美国和日本分别选择从供给端和需求端入手，试图解决经济发展的重大问题。1981年里根就任美国总统后，实施了一系列大规模的供给侧方面的政策，包括控制货币供应量、大规模大幅减税、削减政府支出、放松经济管制等，其后，美国经济逐步复苏，1983年经济增长6.5%，通货膨胀率由10%下降到5%左右。反观日本，为解决持续的通货紧缩、经济停滞问题，2012年安倍上台后，推行以“需求管理”为重点的“安倍经济学”，实施超量化宽松、大规模财政刺激以及经济结构改革，并预期达到十年内实际GDP年均3%的增长。实际效果则是GDP增长率高开低走，2013年日本经济增长1.6%，2014年零增长，2015年仅增长0.4%，而且国民实际工资水平缓慢下降，就业状况没有得到结构性改善。“里根经济学”和“安倍经济学”分别从供给侧和需求侧入手应对重大经济发展问题的两种选择带来的两种结果，其经验和教训值得总结。
我国在经济发展方面的实践也证明了，在目前的时间窗口开启供给侧结构性改革的必要性。20世纪90年代末我国着力实施供给侧结构性改革曾成功实现了纺织、有色等产业产能过剩的化解和产业结构的优化。当时，我国是世界最大的纺织生产国，但产能严重过剩、落后产能过多，富余人员达到三成左右，产业亏损严重。国务院决定从1998年开始用三年时间实现去产能，实现扭亏的目标。通过财政直接补贴和贷款补贴鼓励淘汰落后设备，实施兼并破产等倾斜性政策和分流安置职工等政策，实现了纺织业面貌的大改观，2002年劳动生产率比1998年提高了近1倍，就业人数减少、产业负债率下降、利润率提升。有色金属产业是重要的基础原材料产业，产品种类多，包括铜铅锌等重金属、铝镁钾等轻金属、金银铂等贵金属以及钨锂钛等稀有金属，应用领域广，如建筑业、机械制造业、电子工业、航空航天、核能利用、新能源领域等，在经济建设、国防建设、社会发展等方面都发挥了重要作用。有色金属产业在1996年、1997年、1998年连续三年出现全面亏损，1999年国务院将其确定为结构调整的重点行业之一，提出三年脱困的发展思路，出台了包括改制重组和上市、破产重组、“国债贴息技改”、重点骨干企业的“债转股”在内的系列政策措施。改革过程中关闭了一大批产品质量低劣、浪费资源、污染严重和不具备安全生产条件的企业，完成政策性破产项目154个，核销呆坏账近80亿元，涉及员工48万人。这一系列措施使得有色金属产业结构得到明显的优化，市场调节能力获得明显的提升，因此，在近几年经济下滑的背景下，其抵御风险的能力表现得较为突出。
近年来，我国很多企业在供给侧结构性改革方面也做了许多成功的探索。例如，在竞争激烈的手机市场，我国一些手机厂商着手生产端，坚持创新，在高端智能手机领域满足了多元化的需求，国内外市场占有率均有提升。最为典型的是华为手机，其长期坚持高比例研发投入、开放式创新模式，在全球拥有16个研究所，集合不同地区科技优势，打造满足和引领消费者最新需求的手机产品，在国际市场上占据了重要的市场地位。重庆市坚持推进自主研发和不断创新，形成了全球最大的电子信息产业集群和国内最大的汽车产业集群，全球1/3的笔记本电脑产自重庆，网络终端产品产销量占全球的1/3，汽车产量占全国的1/8。2016年以来，我国在钢铁、煤炭产业实施供给侧结构性改革，去产能、去库存等措施已初见成效，产品价格回升，企业效益出现较明显的好转。以煤炭产业为例，随着去产能、控产量、去库存等工作的推进，煤炭市场价格出现了显著回升，环渤海5500大卡动力煤平均价格从2015年底的371元/吨上升到2016年三季度末的561元/吨，每吨上涨190元，涨幅达51%，不少煤炭企业实现扭亏或业绩转好。
世界在变，中国在变，济国思想也应改变。国内外的实践证明，经济发展仅靠需求拉动是不够的，必须在注重需求侧的同时，加强供给侧的改革和管理，提高供给有效性。推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。要解决我国经济深层次问题，必须下决心推进供给侧结构性改革，在经济结构性改革方面做出更大努力。
（三）供给侧结构性改革的基本要求
2016年5月9日，权威人士在中共中央机关报《人民日报》谈当前中国经济时指出：实施供给侧结构性改革，是当前和今后一个时期我国经济工作的主线；也是我们跨越中等收入陷阱的“生命线”；更是一场输不起的战争。在这一具有重大意义的改革进程中，我们要以马克思有效供给理论为指导思想的理论基础，吸收借鉴西方经济学中被实践证明了的科学成分，全面认真贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，坚持解放和发展社会生产力，坚持以经济建设为中心不动摇，坚持“五位一体”总体布局，坚持市场经济改革方向的原则，按照“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的总体思路，围绕“三去一降一补”重点任务，优化现有生产要素配置的组合，增强经济内生增长动力，优化现有供给结构，提高产品和服务质量，培育发展新产业、新业态，提供新产品和新服务，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。
1.以马克思有效供给理论为指导思想的理论基础
马克思作为“千年第一思想家”，在深入研究德国古典哲学、英国古典政治经济学和法国空想社会主义学说的基础上，批判地吸收、借鉴和发展了前人的思想，创立了马克思主义哲学、政治经济学和科学社会主义，深刻揭示了自然界、人类社会和人类思维的发展规律，为人类提供了观察、改造世界和分析、解决问题的思想武器。尽管马克思主义诞生在170年前，但迄今依然有着强大生命力和重要影响力。美国学者海尔布隆纳曾在他的著作《马克思主义：赞成与反对》[20]中表示，“要探索人类社会发展前景，必须向马克思求教，人类社会至今仍然生活在马克思所阐明的发展规律之中”。实践也证明，马克思主义在不同时代背景、不同科技条件下，都显示出其科学思想的伟力。
专栏24：千年第一思想家
1999年，由英国剑桥大学文理学院教授发起，对于谁是人类纪元第二个千年“第一思想家”这一问题进行了校内的推选。投票结果是马克思位居第一，而被习惯公认第一的爱因斯坦却屈居第二。1999年9月，英国BBC广播公司，又以同一问题，在全球互联网上公开征询投票，汇集全球投票的结果，仍然是马克思位居第一，爱因斯坦第二。
2002年，英国路透社又邀请政界、商界、艺术和学术领域的名人评选“千年伟人”，结果是马克思以一分之差略逊于爱因斯坦。但这并不影响马克思作为千年伟人的地位。
2005年7月，英国广播公司又以古今最伟大的哲学家为题，调查了3万名听众，结果是马克思得票率第一、休谟第二（马克思以27.93%的得票率荣登榜首，居于第二位的苏格兰哲学家休谟得票率仅为12.6%，远远落在其后）。西方其他著名思想家柏拉图、康德、苏格拉底、亚里士多德等更是望尘莫及，黑格尔甚至没有进入前20名。
马克思政治经济学作为马克思主义的重要组成部分，不仅传承了前人经济思想的精华，还在坚持辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观和方法论的基础上，进行了升华，形成了科学的经济理论大厦。马克思从商品范畴入手，深刻分析了商品二重性和劳动二重性，从而揭示了价值决定和价值实现规律，并提出价值规律发生作用的条件是供求规律作用的发挥。早在19世纪40年代，马克思便开始研究亲身经历的周期性生产过剩引发的经济危机问题，形成了系统的有效供给理论，特别是在产能过剩的化解方面，形成了系统的思想。他说，“由于生产力提高一倍，以前需要使用100资本的地方，现在只需要50资本，于是就有50资本和相应的必要劳动游离出来；因此必须为游离出来的资本和劳动创造出一个在质上不同的新的生产部门，这个生产部门会满足并引起新的需要。……于是，就要探索整个自然界，以便发现物的新的有用属性；普遍地交换各种不同气候条件下的产品和各种不同国家的产品；采用新的方式（人工的）加工自然物，以便赋予它们以新的使用价值；要从一切方面去探索地球，以便发现新的有用物体和原有物体的新的有用属性，如原有物体作为原料等等的新的属性；因此，要把自然科学发展到顶点；同样要发现、创造和满足由社会本身产生的新的需要。……新生产部门的这种创造，即从质上说新的剩余时间的这种创造，不仅是一种分工，而且是一定的生产作为具有新使用价值的劳动从自身中分离出来；是发展各种劳动即各种生产的一个不断扩大的日益广泛的体系，与之相适应的是需要的一个不断扩大和日益丰富的体系”。[21]
马克思关于化解产能过剩的思想，至少给予我们如下的启示。（1）当出现严重产能过剩时，必须要把过剩的产能“游离出去”，即去掉过剩产能；（2）对“游离出来”的资本和劳动（马克思在这里指的是劳动力——作者注）等生产要素，要有一个能“引起新的需求”的新的生产部门做新的配置；（3）实现生产要素的新配置，要加大科学探索和科学研究的力度，以发现资源新的使用价值，采用新的生产工艺，生产出具有新的使用价值的新产品；（4）创新商业模式，扩大对外开放，拓展过剩商品的贸易空间；（5）形成一个扩大的、日益广泛和日益丰富的、相互适度的新供给和新需求体系，提高供给对需求变化的适应性和灵活性。
深刻领会马克思关于化解产能过剩的思想，结合马克思关于有效供给的系列理论，不难发现，目前我国正在着力推进的供给侧结构性改革，其政策思想含义与马克思是一脉相承的。我们要把马克思有效供给思想作为正在推进的供给侧结构性改革指导思想的理论基础。当然，由于时代的变迁、经济社会发展环境的改变，我们在运用马克思思想时，不能教条化，而是保留其思想内核，用马克思的立场、观点与方法，与供给侧结构性改革的实践结合起来。正如1938年毛泽东在中共六届六中全会《论新阶段》报告中所指出：“离开中国特点来谈马克思主义，只是抽象的空洞的马克思主义。因此，马克思主义的中国化，使之在每一表现中带着必须有的中国的特性。”更重要的是，要在做到“真懂”马克思主义的前提下，“会用”马克思主义。因此，必须首先要学习马克思主义，在学习中深刻领悟马克思主义思想，在推进供给侧结构性改革过程中，将其世界观、方法论、立场和观点作为指导。同时，我们还要吸收借鉴西方经济学中被实践证明了的科学成分，充分发挥西方经济学中数理计量分析等方法的作用，服务于我国供给侧结构性改革。
2.全面认真贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念
“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念，是以习近平同志为核心的党中央，为实现“十三五”发展目标、破解发展难题、厚植发展优势而提出的，是科学发展理论的又一次重大发展。
五大“新发展理念”具有非常丰富的内涵，明确了引领新发展的第一动力是创新，持续发展的内在要求是协调，永续发展的必要条件和人民对美好生活的追求是绿色，国家进一步繁荣富强的必由之路是开放，本质要求是共享。
五大“新发展理念”是新的历史条件下社会发展的新要求。创新是以新思维、新发明、新描述为特征，通过改进或创造新的事物、方法、元素、路径、环境，获得有益效果的行为；作为新发展理念第一要义的“创新发展”就是要在国际发展竞争日益激烈和我国发展动力转换的新形势下，把发展基点放在创新上，形成促进创新的组织架构，推动更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。协调一般指正确处理组织内外各种关系，为组织正常运转创造良好的条件和环境，促进组织目标的实现；“协调发展”的特定内涵是要坚持区域协同、城乡一体、物质精神文明并重，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲，着力形成平衡发展的组织结构。“绿色”代表大自然的颜色，它是指人类生产生活在资源消耗低、环境污染少的方式下，建立环境友好、生态文明、可持续的人与自然和谐相处的模式；“绿色发展”是要坚持绿色富国，绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、家园美丽。积极主动扩大对外交往，放开或取消各种限制，减少各类封锁或保护，即开放的一般含义；“开放发展”是要丰富对外开放内涵，提高对外开放水平，协同推进战略互信、经贸合作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局。共享即共同拥有；“共享发展”是要按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈向全面小康社会。
五大“新发展理念”是关系我国新常态下全面发展的新理念。在我国，传统增长动力的能量正在递减，经济增速由曾经的10%以上降到目前的不足7%。长期片面追求经济发展速度，导致我国发展中的结构性问题越来越突出，“短板问题”与“木桶效应”愈来愈凸显，特别是煤炭等传统产业经历一轮过热的投资潮后出现产能严重过剩，成为国民经济发展中的“短板”，已经影响了国民经济的健康、协调发展。随着经济的发展、物质条件的不断丰富，良好的生态环境已经成为人们追求生活质量重要的组成部分，但多年积累的生态环境问题，如近年来频繁出现的雾霾极端天气，人民已经很不满意。在全球经济一体化程度加深、我国经济与世界经济关系更加紧密的大趋势下，特别是“一带一路”倡议的实施和推进，我们需要积极承担更多的国际责任和义务。当前我国经济社会存在的总体收入水平提高、生活质量改善但收入差距加大、分配不公平的问题比较突出，如2015年我国居民人均可支配收入结构中，20%的高收入组与20%的低收入组的人均收入比达到了10.45倍，迫切需要缩小收入差距，克服“两极分化”，实现共同富裕。“新发展理念”正是针对我国发展的实际提出的，是今后乃至相当长时期指导我国政治、社会、经济、文化全面发展的共同纲领。
供给侧结构性改革是新发展理念的内在要求，全面认真贯彻新发展理念是确保供给侧结构性改革沿着既定方向深入推进的根本保证。在供给侧结构性改革实践中，要努力把思想认识统一到新发展理念上来，并用这一理念作为供给侧结构性改革的指导思想，要将新发展理念作为供给侧结构性改革的行为准则，按其要求变革一系列落后的思维与行为方式，调整一切阻碍社会生产力发展的制度安排和社会关系，并在这一变革和调整的基础上，以是否满足了新发展理念要求为标准，检验供给侧结构性改革的成败。
3.坚持四大基本原则
原则即言行所依据的准则或规范，基本原则是指某项事物所普遍适用、体现其基本价值的原则。基本原则贯穿于事物的始终，集中反映其目的与方针，对事物的发展起着统领和指导的作用，是事物顺利发展的共同基础和根本保证。客观事物的健康发展，必须坚持符合其发展规律的基本原则。结合我国国情和经济社会发展的实际，供给侧结构性改革，要在坚持解放和发展生产力，坚持以经济建设为中心不动摇，坚持“五位一体”总体布局，坚持市场经济改革方向四大基本原则的基础上着力推进。
（1）坚持解放和发展生产力
生产力是人类征服自然、改造自然，运用生产要素生产物质财富和精神财富的能力。劳动力、生产资料与生产对象构成了生产力最基本的要素。除了三大基本要素之外，科学技术、管理、分工协作、自然力等也都是生产力的构成要素。其中科学技术渗透到其他要素当中，对生产力的提升起到积极的推动作用，因此是第一生产力；管理也是生产力，它通过调整生产要素的配置和结构影响生产力水平。
生产力又称社会生产力，是社会发展的最终决定力量，人类社会的一切进步都是生产力发展的结果。人类要生存，社会要进步，就要进行生产，就要发展生产力，坚持发展生产力是硬道理。生产力的发展是一个自然的历史过程，发展过程中会遇到落后的政治势力造成的阻力、不适应的生产方式带来的束缚、不适宜的体制机制形成的桎梏等反作用力；但生产力的进步，是不可抗拒的，会突破各种反作用力，呈现螺旋式上升的趋势。马克思曾指出：“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。”[22]马克思提到的“革命”，实际上就是代表先进生产力的社会进步力量组织开展的解放和发展生产力的变革与发展实践。正由于此，我们每个人最大的社会责任就是积极主动参与到社会政治、经济和科学实践中去，为解放和发展生产力奉献自己的聪明才智和力量。
在供给侧结构性改革中坚持解放和发展生产力。一是要始终把解放和发展生产力作为第一宗旨目标。推进供给侧结构性改革，就是要实施创新驱动、推动转型升级，不断提高资源配置效率和全要素生产率，从而最大限度地解放和发展生产力，改革过程中的政策、任务和具体工作都要以此为导向。二是要增强自觉性和主动性。要深刻认识新阶段的发展特征，科学把握改革大势，自觉遵循生产力发展规律，积极主动地参与到供给侧改革当中去，充分发挥主观能动作用，破除观念与制度障碍，改善组织与管理机制，加大科研与创新力度，全力以赴地优化供给侧结构、提升生产力水平。三是要坚持将“五个有利于”作为供给侧结构性改革的评价标准。“有利于保持党和国家活力，调动广大人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性；有利于解放和发展社会生产力，推动经济社会全面发展；有利于维护和促进社会公平正义、实现全体人民共同富裕；有利于集中力量办大事、有效应对前进道路上的各种风险挑战；有利于维护民族团结、社会稳定、国家统一”。这“五个有利于”是几十年来党和人民奋斗和实践的理论成果，也是指导今后经济社会发展的科学评价标准，供给侧结构性改革，要以此作为判断决策是否合理的依据、监督执行是否彻底的参考、实践效果是否成功的准绳。
（2）坚持以经济建设为中心不动摇
以经济建设为中心是指在社会、政治、经济、文化、生态建设全面发展的总布局中，将经济建设放在相对突出的地位。以经济建设为中心是中国共产党在关键时期做出的具有转折性的战略决策。38年前，邓小平同志根据新的实际和历史经验，做出了把党和国家工作重心从“以阶级斗争为纲、政治挂帅”转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来的战略性决策。实践是检验真理的唯一标准，改革开放以来，我国经济社会发展取得的举世瞩目的成绩，充分证明了“以经济建设为中心”这一决策的正确性。由供给侧结构性改革的性质所决定，推进供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期经济发展和经济工作的主线，也必然要遵循以经济建设为中心的原则不动摇，着力解决经济方面的问题。
在供给侧结构性改革中更好地坚持以经济建设为中心不动摇。一是始终要以经济建设为纲，用以经济建设为中心统领供给侧结构性改革的各项工作，不能因追求短期或局部利益而影响改革方向、阻碍改革进程。二是供给侧结构性改革具体任务要突出以经济建设为中心，要将加快转变经济发展方式、推进经济结构调整、完善市场经济体制、提升经济发展水平、提高人民生活水平作为主要任务。三是要着力解决制约经济发展的结构性、体制性矛盾和问题，而不是利用改革的机会，另搞一套。
（3）坚持“五位一体”总体布局
经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”是党的十八大为推进中国特色社会主义事业作出的总体布局。作为建设“富强、民主、文明、和谐”社会主义现代化国家的总目标的具体体现，“五位一体”是为了更好地促进全社会要素的高效结合、更好地实现现代化建设各方面的协调统一，同时它也是生产力、生产关系、生产方式以及上层建筑和经济基础相互作用、相互影响的客观必然，是五大新发展理念在社会发展总体结构中的具体体现。以经济建设为中心，着力推进供给侧结构性改革，并不意味着顾此失彼、不及其余，忽略总体布局中的其他建设，而是在以经济建设为中心的基础上，统筹兼顾、相互协调地推进“五位一体”建设。
客观地讲，在推进供给侧结构性改革过程中，遇到的问题是全方位的，有经济效益改观不易、分流职工安置困难、社会保障水平不足等问题，也有生态环境破坏难以遏制、安全生产难以保障、创新动力难以形成等矛盾；也不排除解决长期问题过程中会出现短期的、突出的问题，如企业在推进改革过程中出现现金流短缺甚至资金链断裂等问题。因此，在推进供给侧结构性改革的过程中，必须坚持战略与战术的结合，既要抓住主要矛盾、化解焦点难题，又要统筹解决全方位的问题，处理好整体与局部、重点与全部、长期与短期之间的关系，以更好地服务于“五位一体”的总体布局，促进经济、政治、文化、社会、生态文明整体和谐发展。
在供给侧结构性改革中坚持“五位一体”总体布局，就是要在以马克思有效供给理论为指导思想理论基础的前提下，将五大新发展理念作为指导思想，坚持以经济建设为中心，从建设社会主义现代化国家的总目标出发，统筹考虑“五位一体”总体布局，并将其总要求作为供给侧结构性改革的约束条件。
（4）坚持市场经济改革方向
1978年党的十一届三中全会在决定将工作重心转移到经济建设上来的同时就着重指出，为了实现社会主义现代化，必须对经济体制进行改革。1982年党的十二大又明确提出了有系统的进行经济体制改革的任务，并指出这是实现社会主义现代化的重要保证。1984年党的十二届三中全会作出关于经济体制改革的决定，并要求加快改革步伐，更好地开创社会主义现代化建设的新局面。1987年党的十三大又进一步明确我国正处在社会主义的初级阶段，这一理论成为我国经济体制改革的总纲领，使商品经济、市场体系、市场机制成为经济体制改革的关键词。1992年党的十四大最终确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。
回首我国38年经济体制改革的历程，在经历目标探索、框架构建、体制建设与完善不同阶段的实践后，改革取得了举世瞩目的成绩。经济制度创新已经成功，由高度集权的计划经济，转向中国式市场经济；所有制结构由“一大二公”的单一化结构，转向以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的混合结构，非公有制经济占GDP的比重已超过60%；市场主体不断成熟，国有企业由行政机构附属物转向自主经营、自负盈亏的经济实体，民营经济发展迅猛；市场体系不断完善，形成了集生产资料、消费资料、劳动力、科技信息、知识产权、金融证券、土地等多种要素为一体的统一开放、竞争有序的现代市场体系；收入分配制度改革取得突破，构建了按劳分配和按生产要素分配相结合的分配制度；形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局，国际地位显著提升，成为全球第一贸易大国，并成为国际合作的引领者；经济思想观念大改变，市场经济思想观念已经深入人心。
从计划经济到市场经济，两种体制，两种结果。理论分析和实践证明，一国选择什么样的经济体制，要依据该国所处的阶段，要充分考虑国情实际。当代中国处于社会主义初级阶段，这是中国最大的国情、最大的实际。市场经济与社会主义初级阶段生产力发展要求是相适应的，在当前和今后相当长的时期内，坚持市场经济改革方向已成为中国社会发展不可抗拒的历史趋势。顺者昌，逆者亡，别无选择。
不可否认，目前我国在市场经济体制改革实践过程中，遇到了“四降一升”等问题。这些问题的发生并非偶然，是发展中国家普遍出现的问题，是长期积累的一些结构性、体制性、素质性矛盾的产物，不能据此否定坚持市场经济体制改革方向的正确性和全面深化改革的紧迫性。正在着力推进的供给侧结构性改革必须坚持市场经济体制改革方向不动摇。
在供给侧结构性改革中坚持市场经济体制改革方向，首先要做到在市场经济体制框架内推进，要大力发展混合所有制经济，强化市场的决定性作用，转变政府职能，使其由经济的主宰者转变为服务者。其次要始终坚持市场经济规则，要增强企业自主性，进一步扩大开放，开展平等竞争，实现优胜劣汰。此外，还要处理好供给侧结构性改革与市场经济体制改革的关系，二者是局部与全局、策略与战略、阶段与全程、当前与长远的关系，供给侧结构性改革作为全面深化改革全局战略的阶段性战役，应服务于市场经济体制改革大局；同时也要通过全面深化市场经济体制改革，为供给侧结构性改革攻坚战创造条件。
4.努力完成供给侧结构性改革五大任务
习近平同志在2016年1月18日召开的省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上指出，“推进供给侧结构性改革，要从生产端入手，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。简言之，就是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。这一讲话，明确了供给侧结构性改革的入手点、重点要解决的问题、战略目标和主要任务。
去产能是针对社会再生产生产资本环节的问题提出来的，其问题主要表现为生产能力过剩。去产能是五大任务的核心和首要任务，重点战役在煤炭和钢铁产业。经济发展进入新常态后，我国供需结构失衡越来越严重，已严重制约了经济的健康、稳定发展。特别是煤炭、钢铁两大产业2015年产能利用率均不足70%，处于产能严重过剩状态，对国民经济健康运行造成极大的负面影响。去产能的总基调，是“去”过剩产能，营造新业态；淘汰落后产能，实现转型升级；处置“僵尸”企业，为先进产能腾出发展空间。去产能的政策难点是“人往哪儿去”和“钱从哪儿来”，即如何妥善解决分流职工的安置、所需资金的落实以及债务的处理等问题。
去库存是针对社会再生产产品环节的问题提出来的，其问题主要表现为库存积压，是产能过剩的集中表现形式。目前看，楼市库存问题越来越凸显，商品房待售面积由2010年的1.92亿平方米增长到了2015年的6.86亿平方米，使得房地产业成为我国去库存的首要领域。煤炭等传统产业的去库存任务也很重，全社会煤炭库存一度运行在3亿吨左右的高位，已呈刚性。高库存状态已经影响了社会再生产的顺利进行，增加了杠杆率和财务成本，阻碍了新供给的形成。去库存的总基调，是充分考虑我国市场大而复杂、消费群体多样、生产力发展不平衡等特点，分类、分区域处理，避免一刀切。去库存的难点在于一些不合时宜的制度安排，政策导向的重点是推进制度创新，增强购买力，扩大有效需求。
去杠杆是针对社会再生产货币资金形态环节的问题提出来的，其问题主要表现为负债率过高，是产能过剩的直接推手。资本市场的高杠杆资金是去杠杆的重点；企业的高负债率也不容忽视，其中煤炭产业整体负债率过高的问题已经十分突出。目前，煤炭产业整体负债率达到70%左右，部分企业负债率超过90%。为防止负债率过高、资金杠杆率过高带来资金链失控，进而产生“多米诺骨牌效应”，引发系统性风险，去杠杆工作刻不容缓；同时去杠杆也是优化资金使用效果，解决转型升级与跨越“中等收入陷阱”的内生动力缺失问题的重要手段。去杠杆的总基调是，将其与去产能、去库存以及金融改革、国企改革紧密联系起来，突出运用法制手段。去杠杆的难点在于，处理不当容易导致资本市场崩盘、实体经济资金链断裂、金融企业经营秩序混乱，造成经济发展的大震荡。因此，“去杠杆”绝不能操之过急。
降成本是针对经济效益方面的问题提出来的，其问题主要表现为产品成本过高，丧失价格优势，缺少市场竞争力，企业效益下滑。降成本，其目的不仅在于相对地提高企业效益，而且也是为了抵消“去产能、去库存、去杠杆”造成的效益滑坡。降成本的重点是降低制度性成本，降低税费、行政审批成本和社保缴费；还要降低融资成本、中介收费等制度性交易成本。降成本的总基调，政府层面要坚持改革创新，继续清费正税，主动降低制度性成本，减少行政审批，降低机会性成本，营造良好的外部环境，降低交易成本、物流成本；企业层面是坚持技术创新、管理创新、产品创新、营销模式创新，实施技术替代劳动力、精细化管理、新市场开拓、扁平化经营。降成本的难点在于，处理好制度性成本、税费降低与财政支出压力加大的矛盾，依靠技术降低成本与科研投入增加的矛盾，以及企业降成本与社保、利率等刚性成本之间的矛盾。其策略思想是应量力而行。
补短板是针对内生动力方面的问题提出来的，其问题主要是内生动力不足，表现为转型升级迟缓。例如，我国虽为“世界工厂”，但核心技术却过度依赖国外；煤炭、钢铁等产能过剩、库存积压严重的同时，中高端产品和服务供给严重不足。科技发展水平不平衡，科技创新力度小，高新技术产业发展慢，是造成短板的主要原因。补短板是五大任务当中唯一一个做加法的任务，其总基调是，站在全局战略的高度，利用好国内国外两种资源、两个市场，利用好技术引进和自主创新两种手段，补足供给短板，增加有效供给，推动产业升级，改善供给质量。补短板的难点在于，如何处理好补短板的投入与去杠杆、降成本之间的矛盾，如何形成跨行业的、不同企业间的共性技术联合引进、协同研发和共同推广的机制。
“三去一降一补”五大任务是一个系统的设计，具有以下特点。（1）主体分工明确、定位准确，政府为引导主体，产业协会等中介为服务主体，企业为落实主体。（2）政策性强，既涉及财税金融等宏观经济部门，也涉及改革发展等产业管理部门，还涉及市场价格、社会保障等服务监督部门，单靠市场无法得到有效解决，必须综合施策。（3）重点是存量的优化，即优化现有要素配置，调整产业结构，主要手段是做减法，当然也要利用一定的加法起到催化剂的作用。（4）差异性大。五大任务在不同地区、不同产业和企业间存在差异性，比如虽然都体现为产能过剩，但过剩的原因、种类、质量等都有差别，有的企业通过改进可以重新发挥作用，对这样的企业就要保留，有的僵尸企业通过整改也无法达到预期状态，对此就要果断放弃。（5）五大任务在宗旨目标上具有高度一致性，即提高供给体系的质量和效率，推进经济增长，增强内生动力，优化现有供给结构，由低水平供需平衡向高水平供需平衡升华，减少无效和低端供给，提高产品和服务质量，防止“需求”外溢，用新供给引领新需求，形成新业态，培育发展新产业，提供新产品和新服务，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。
要努力完成供给侧结构性改革“三去一降一补”五大任务。一是要统筹兼顾、动态优化、实事求是、稳中求进。各主体要各自谋划设计，按设计的路线图稳步推进，不打无准备之仗，同时要调动各方面的积极性，并结合实际，持续优化行进路线。二是要两手抓、两手都要硬。既要充分发挥市场这只“看不见的手”的作用，利用优胜劣汰的竞争机制，刺激创新；又要运用好政府这只“看得见的手”，以法制化的形式严把环保、能耗、质量、安全、标准等门槛，加大执法力度，推动制度创新和法制建设。三是要有保有压。对关键的、先进的、质量好的但处于困难阶段的优势企业，要给予救助。对落后的僵尸企业原则上不施救，由市场或用法律手段将之淘汰。四是要突出重点、抓住关键。有理、有节、有力、有度、有效，地落实好五大任务。要以搞好试点为基础，重点推进煤炭、钢铁产业五大任务的贯彻落实。五是要处理好当前和长远的关系，推动五大任务的落实要兼顾解决短期的突出问题，为供给侧结构性改革创造良好条件；处理好化解产能过剩与能源安全、经济社会稳定的关系，既要实现化解过剩产能的目标，又要满足能源安全与经济社会发展的需要；处理好供给与需求的关系，推动供给侧结构性改革任务落实的同时，也要创造增加有效需求的市场环境；处理好价格与价值的关系，形成价格围绕价值合理波动的健康机制；处理好存量与增量的关系，优化存量的同时，保持适度的增量，尊重市场的选择；处理好取与予的关系，稳定税收的同时，要加大降低税负以及财政支持的力度；处理好降成本与稳定经营的关系，在合理降成本的同时，不造成安全隐患，不对企业健康发展造成破坏；处理好改革与发展的关系，要以改革促发展，避免改革的运动式倾向，要以发展作为改革的评判标准，在改革和发展中化解发展难题。
5.构建相互配合的五大政策支柱体系
习近平同志在2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上明确提出，要构建宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的五大政策支柱体系，以确保供给侧结构性改革的成功。
2015年12月召开的中央经济工作会议进一步明确了五大政策支柱体系的具体内容。宏观政策方面，要求财税、金融等部门为结构性改革营造稳定的宏观经济环境，积极的财政政策要加大力度，稳健的货币政策要灵活适度，优化信贷结构，完善汇率形成机制，加强定向调控和相机调控，保证宏观经济稳定运行。产业政策方面，要求产业管理部门准确定位结构性改革方向，合理规划、规范管理、科学调节，形成产业间资本流动的良好机制，推动形成新的增长点，坚持创新驱动，发展实体经济。微观政策方面，要求经济管理部门完善市场环境、激发企业活力和消费者潜力，做好为企业服务工作，在制度上、政策上营造宽松的市场经营和投资环境，提高有效供给能力，通过创新供给、提高供给质量，扩大消费需求。改革政策方面，要求发展改革部门加大力度推动改革落地，要完善落实机制，把握好改革试点，加强统筹协调，调动地方积极性，加快推进对经济增长有重大牵引作用的国有企业、财税体制、金融体制等改革，抓好改革举措落地工作，尽快形成供给侧结构性改革所需的新体制和新机制，使改革不断见到实效，使群众有更多获得感。社会政策方面，要求社会保障部门守住民生底线，要更好发挥社会保障的社会稳定器作用，把重点放在兜底上，保障群众基本生活，保障基本公共服务，确保不发生因供给侧结构性改革而引起的社会问题。
政府政策，作为国家管理的智谋策略，是政府根据社会发展要求和一定时期亟待解决的问题而提出的建议主张和行为准则，具有引导行为导向、规范与控制、协调关系、体现政府意愿的功能。中国共产党和新中国历届政府都非常重视政策问题。中国共产党的创始人、新中国的缔造者毛泽东同志曾指出：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意”[23]、“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿”[24]。
“五大政策”支柱体系的确立，是党中央、国务院所提出的供给侧结构性改革要“综合施策”的具体化。五大政策支柱构成了全面改革共同目标下的政策体系，具有整体功能性，各项政策相互协调、相互配合，某项政策的实施要求对其他政策不构成阻碍，并且每项政策都要在动态协同的过程中为其他政策的实施创造有利条件。其政策正态功能效益最大化存在于整体之中，虽各政策支撑点有所侧重，但其整体功能是一致的。要在供给侧结构性改革中贯彻、落实和执行好“五大政策”。一是要切实做好综合施策。政策具有纵向的级次性和横向的相互制约性，供给侧结构性改革过程中，各部门要全面协调、相互配合，并因地制宜地运用好经济、法律、技术、安全、环保、质量等差别化手段，以打政策“组合拳”的方式推进改革。二是要确保“五大政策”在供给侧结构性改革过程中不走样、不变形，不能搞“上有政策、下有对策”，也不能打“擦边球”。要在保证速度和力度基础上，在坚持供给侧结构性改革这条主线的条件下，全面、准确、不折不扣地执行“五大政策”。三是要确保“五大政策”落地生根。好的政策只有执行好才能产生好的效果，如果政策信息在传递过程中出现歪曲、在执行过程中部分人敷衍了事，就很难达到预期效果。在供给侧结构性改革过程中落实好“五大政策”，要特别注重发扬“钉钉子”的精神，一锤一锤地钉，一颗一颗地钉，钉实钉牢，将每项政策都落到实处，并把握好时序与节奏，完善工作机制，严格督察落实，不断提高完善，确保供给侧结构性改革顺利推进，取得成功！
五 着力推进煤炭产业供给侧结构性改革
日益恶化的煤炭产业经济形势，引起了业内外和全社会的广泛关注。早在2014年7月，国家发展改革委就牵头建立了部际煤炭脱困联席会议机制，至本报告截稿时已召开40余次会议，研究讨论提出了一系列脱困发展政策建议。2015年10月，中国煤炭经济30人论坛（CCEF-30）专家学者在煤炭经济形势研讨会上，呼吁要让高层知晓煤炭产业岌岌可危的实情，尽早出台政策化解危局。2015年11月，中国煤炭经济研究院与经济日报社、中央人民广播电台组成的“煤炭隆冬季”联合采访组，顶风冒雪行万里路，深入晋陕蒙鲁等煤炭主产地展开调研。之后，中央人民广播电台连续播出了《腰斩的煤价》《艰难的煤企》《失灵的机制》《脱困的路径》等专题文章，向社会披露了煤炭企业的现实困难，分析了煤炭产业陷入困境的原因，反映了煤炭企业对于脱困发展的诉求。12月20日，中央经济工作会议期间，《经济日报》在头版头条登载了联合采访组的长篇文章，对产业陷入的困境以及加强应对的紧迫性进行了深度报道。
专栏25：中国煤炭经济30人论坛（CCEF-30）
中国煤炭经济30人论坛（英文名称为Chinese Coal Economists 30 Forum，缩写CCEF-30），是由中国煤炭经济研究院于2012年6月在北京发起设立的非官方、公益性学术组织，旨在于通过自由、深入地研讨和交流，激发彼此的创造力，形成更多的优秀成果，“繁荣煤炭经济理论，深化体制改革，完善产业政策，破解经营难题，促进产业健康、稳定、可持续发展”。该论坛聚集了一批具有国内一流学术水准、享有较高社会声誉并且致力于中国煤炭经济问题研究的煤炭产业管理专家、企业家和经济学家，成为具有较高知名度的智库。2016年6月，CCEF-30变更管理主体，成为中国能源研究会直属非独立法人机构。中国能源研究会成立于1981年1月，是中国能源领域研究能源政策和技术的最具影响力的学术团体之一，现任理事长为国家能源局原局长吴新雄。中国能源研究会的宗旨目标与CCEF-30的宗旨目标高度吻合，两者工作内容具有相关性，CCEF-30将在中国能源研究会的指导下开展活动。
业内外的反映和社会的呼声，引起党中央、国务院的高度关注。2016年1月初，李克强总理亲临钢铁煤炭生产一线调研并下矿井考察；在太原主持召开会议，明确提出要以壮士断腕的勇气化解过剩产能。2月初，国务院分别以国发〔2016〕6、7号文件对钢铁、煤炭化解过剩产能、实现脱困发展做出战略部署；国土资源部、人社部和国家发改委、国家安监总局、国家质检总局、环保部、一行三会、财政部、国家税务总局等国家部委及相关职能部门也相继出台了配套政策，并重点集中于钢铁、煤炭产业“去产能”，提出了更为具体的有针对性的政策与具体实施措施；山西、陕西、内蒙古、河南、山东等煤炭主产省（区）也相继出台了明确各省（区）煤炭供给侧结构性改革的具体任务与举措的政策文件，力争因地制宜地打好这场攻坚战。
（一）有关煤炭产业供给侧结构性改革文件综述
1.国发〔2016〕7号文件为煤炭产业供给侧结构性改革纲领性指导意见
为贯彻落实党中央、国务院关于推进结构性改革、抓好去产能任务的决策部署，进一步化解煤炭行业过剩产能问题，推动煤炭企业实现脱困发展，国务院于2016年2月1日向各省、自治区、直辖市政府，国务院各部委、各直属机构下发了《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7号）（以下简称7号文件）。文件提出要通过发挥市场机制与政府引导作用，以市场倒逼与政府支持相结合为手段，严格控制新增产能、淘汰落后产能、有序退出过剩产能，促进煤炭企业转型升级，达到化解产能与转型升级相结合的目的，完善整体推进与重点突破相结合的工作方法。明确提出了从2016年开始，用3至5年时间，再退出煤炭产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右的工作目标。
文件重点围绕“去产能”进行了具体的工作布置。在严控新增产能方面，自2016年起，三年内不再审批新增产能项目，全年作业时间不可超过276个工作日，严格治理违法违规产能新建；在淘汰落后产能方面，13类落后小煤矿、产能小于30万吨/年且发生重大及以上安全责任事故的煤矿、采煤技术及安全系数不合格的煤矿，要在1至3年内予以淘汰；在过剩产能退出方面，严守安全生产、质量和环保、技术和规模、债务及责任红线，实现相关不达标产能的有序退出。
在明确具体任务的基础上，文件还从奖补支持、职工安置、金融支持、盘活资源、技术改造等方面提出了具体政策措施。政策重点从职工安置方面细化措施安排，给出了企业内部转岗、内部退养、补偿下岗、帮扶再就业的人员分流政策。此外，文件还从金融支持的角度提出了具体措施，包括支持骨干煤炭企业发债以降低融资成本、以市场化手段处置煤炭企业不良资产、完善产权二级市场交易拓展煤炭企业融资渠道、鼓励社会资本参与煤炭企业并购等。
为保障政策措施的有效实施，文件提出要建立以国务院牵头、地方政府负责的统筹推进机制与组织架构，并在此基础上，建立健全目标责任制，加强对化解煤炭产能过程中各级责任主体的专项检查；结合适时适当的舆论引导，强化煤炭企业的社会和法律责任感，促进煤炭行业自律。
2.多部委综合施策，贯彻落实7号文件精神
7号文件下发后，多个国家部委及相关职能部门先后发布了落实7号文件主要任务和政策的文件。
2016年3月30日，国土资源部下发《关于支持钢铁煤炭行业化解产能过剩实现脱困发展的意见》（国土资规〔2016〕3号，以下简称《资源意见》）。《资源意见》牢牢把握严控新增产能的要求，重点从土地供应及矿权审批两方面，严格限制新增产能项目的落地，并从煤炭源头进行把控，规定从2016年起3年内停止煤炭划定矿区范围审批。另外，《资源意见》支持盘活土地资源，对退出企业、兼并重组转产企业、停建项目等土地的处置做出了具体规定，以此实现煤炭产业相关土地再开发再利用。同时，《资源意见》还强调要加强国土资源执法监管，加大对煤炭企业违法用地采煤行为的查处力度。
2016年4月7日，人社部及国家发改委等7部委印发《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》（人社部发〔2016〕32号，以下简称《职工安置意见》）。《职工安置意见》重点明确了采取多渠道分流方式进行职工安置，具体方法包括：支持企业内部分流，鼓励企业在转型升级中优化就业空间；促进转岗就业创业，为停工失业人员进行转岗培训，增强跨行业、跨地区劳动力流动性；符合条件人员可实行内部退养，并通过发放生活费、缴纳养老医疗保险费等方式保证其基本生活；在充分发掘企业内部吸收失业人员潜力的基础上，要运用公益性岗位托底帮扶。在职工安置过程中，为保证企业与员工的合法权益，《职工安置意见》强调要妥善处理劳动关系，对失业特别是有困难的人员要切实做好社会保障衔接。
2016年4月15日，国家安监总局、煤矿安全监察局印发《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（安监总管四〔2016〕38号，以下简称《安监意见》）。《安监意见》从安全生产的角度，明确从2016年起3年内原则上停止新审核项目和新增产能的技术改造项目安全设施设计审查工作，并不再进行煤矿生产能力核增。在此基础上，《安监意见》强调要对“已有”产能的安全生产状况进行全面排查，加强煤矿安全监督执法力度；对已有产能进行重新核定，严格执行276个工作日制，做好停产复工的安全工作保障。
2016年4月17日，环保部、国家发改委及工信部联合发布《关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（环大气〔2016〕38号，以下简称《环保意见》）。《环保意见》明确要从规范项目建设环境准入条件上，控制新增产能。从2016年起3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造和产能核增项目；要全面调查煤炭行业环保情况并加强环保监管执法，彻底清理违法违规项目；督促煤炭企业排放达标并依法征收排污费，促使煤炭企业补足环境短板。在进行环保监督的过程中，要充分发挥部门联动作用，加大环境信息公开力度，发挥公众监督、舆论监督作用。
2016年4月18日，“一行三会”（中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会）联合发布《关于支持钢铁煤炭行业化解产能实现脱困发展的意见》（银发〔2016〕118号，以下简称《一行三会意见》）。《一行三会意见》主要围绕去产能、去杠杆、降成本三个主题，坚持“区别对待、有扶有控”原则，对煤炭行业予以金融支持。《一行三会意见》提出要在满足煤炭行业合理资金需求的前提下，严控对违规新增产能的信贷，加快煤炭产业“去产能”。在目前煤炭企业资金及融资结构主要以银行信贷的间接融资为主，负债率及融资成本较高的背景下，《一行三会意见》提出改进利率定价管理，支持煤炭企业扩大直接融资，加快股债、贷债结合产品创新的意见，既有利于煤炭企业优化资本与融资结构，降低煤炭企业杠杆率，也有利于降低煤炭企业融资成本。同时，为提高煤炭产业集中度，《一行三会意见》支持拓展煤炭行业融资渠道，支持企业债务重组和兼并重组。另外，《一行三会意见》还提出要加快信贷产品及绿色债券创新，支持煤炭产业转型升级，为煤炭产业“补短板”。
2016年5月，财政部、国家税务总局联合发布《关于化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展的意见》（财建〔2016〕151号，以下简称《财税意见》）。《财税意见》首先提出要安排专项奖补资金帮助煤炭行业解决人员安置问题，其次提出，要通过对煤炭企业进行增值税抵扣、城镇土地使用税暂免征收等方式，减轻企业负担。另外，为促进煤炭企业破产、重组，加速市场出清，《财税意见》还进一步提出对煤炭破产、重组企业给予税收优惠，让其按规定享受退出土地出让收入。财政部、国家税务总局于5月19日发布《工业企业结构调整专项奖补资金管理办法》（财建〔2016〕253号，以下简称《奖补办法》），规定了奖补资金的发放标准，即以化解产能任务量、职工安置人数及企业困难程度为衡量标准进行资金的发放。
2016年7月23日，国家发改委、国家能源局、国家煤矿安全监察局联合发布《关于实施减量置换严控煤炭新增产能有关事项的通知》（发改能源〔2016〕1602号，以下简称《产能意见》）。《产能意见》提出，为积极化解过剩产能，促进煤炭供需平衡，在2018年12月31日前实施建设煤矿与关闭退出煤矿产能置换、严控煤炭新增产能的措施。文件要求，未经核准擅自开工的违规建设煤矿一律停建停产，并按是否纳入规划、是否取得路条、是否属先进产能、是否有重大历史贡献等标准，实施不小于建设产能120%、110%、105%、100%不等的煤矿产能关闭退出；7号文件印发前已核准的在建煤矿项目，项目单位以20%的比例通过核减或关闭的方式承担一定规模的化解过剩产能任务；2016年起的3年内原则上停止核准新建煤矿项目。《产能意见》还对边疆少数民族地区的煤电、煤化工一体化项目，关闭退出煤矿应具备的条件，煤矿项目申请核准，停建缓建煤矿安全管理等事宜做出了规定。
3.煤炭主产省（区）因地制宜，打好各自改革攻坚战
为推进与贯彻落实国家供给侧结构性改革的战略，完成化解煤炭产能过剩的紧迫任务，在7号文件及各部委相关文件的指导下，山西、陕西、内蒙古、河南、山东、安徽、黑龙江等主要产煤省（区）相继出台了保障煤炭产能顺利退出的具体落实文件。这些文件将核心问题归置于有效化解煤炭过剩产能，并重点围绕煤炭安全高效生产、煤炭企业改革、煤炭职工分流安置、金融保障支持等方面制定具体实施方案。
山西省明确规定了自2016年起不再进行涉煤项目审批，强调了276个工作日生产制，并要求2020年实现全省有序退出过剩产能1亿吨；陕西省则给出了至2018年煤炭产出6.5亿吨的限制；黑龙江省更是具体指出了要退出的44处约2567万吨的落后产能。此外，各省（区）均明确提出要加强煤炭安全生产及监管，通过科研创新提高煤炭生产技术与产品质量，在效率上助力“去产能”。针对煤炭“去产能”将会引发企业结构改革与职工分流安置的问题，各主要产煤省（区）纷纷提出要对企业制度及组织结构进行优化改革，促进行业大调整，适应煤炭行业供给侧结构性改革大形势；借助7号文件提出的内部转岗、内部退养、补偿下岗、帮扶再就业四大职工分流安置意见的指导，制定了各省（区）职工安置策略，如黑龙江省就制定了“十三五”期间安置龙煤集团6.2万职工的分步走计划。另外，为了保障煤炭行业落后产能的顺利退出，加大财政、金融支持力度，盘活土地资源也成为各省（区）完成煤炭“去产能”的必要保障手段。
专栏26：各产煤省（自治区、直辖市）“十三五”煤炭去产能计划情况
中国煤炭工业发展报告（2016）
专栏26：各产煤省（自治区、直辖市）“十三五”煤炭去产能计划情况-续表1
专栏26：各产煤省（自治区、直辖市）“十三五”煤炭去产能计划情况-续表2
（二）思考与建议
针对煤炭产业供给侧结构性改革攻坚战的迫切需要，2016年初召开的中国煤炭经济研究院理事长工作会议决定，要组织力量，加强煤炭产业脱困发展与供给侧结构性改革的研究。随后，在中国煤炭经济研究院牵头下，煤炭蓝皮书编委会组建了“煤炭产业脱困发展与供给侧结构性改革”专项课题组，着手研究，并在山西省煤炭工业厅、山东省煤炭工业局、神华集团、同煤集团等企事业单位的配合下，组建了12个实证课题组。课题组对供给侧结构性改革有关的系列政策文件进行了认真学习和领会，在探求供给侧结构性改革的理论渊源过程中，向伟大先哲马克思求教，充分吸收其供求理论的思想，确定了马克思有效供给理论对供给侧结构性改革指导思想的理论基础地位；联系国内外经济发展改革的历史经验与教训，并在系统梳理大量文献的基础上，不断深化研究，形成了较为系统的供给侧结构性改革理论与政策研究成果。课题组集思广益、海纳百川，先后召开中国煤炭经济30人论坛（CCEF-30）成员中的人大代表座谈会、太原研讨会、北京研讨会等会议，向企业界、专家学者征求意见，对研究成果进行反复论证，吸收了大量有益的意见和建议。在此基础上，经反复深入思考，形成如下思考与建议。
1.提高认识，把握实质
着力推进煤炭产业供给侧结构性改革，是全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，按照经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局和全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党“四个全面”战略布局，牢固树立和落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，推动能源生产和消费革命长期战略的重点任务和重大举措；是打响和打好煤炭产业革命的突破口；是贯彻落实基本国策、矫正煤炭生产要素质量扭曲、实现优化配置的重大措施；是提高全要素生产率和供给有效性、确保国家能源安全的根本性措施；是形成进入新常态的煤炭产业由数量扩张型向质量提升型升级的历史性拐点的助力器；是陷入困境中的煤炭企业涅槃重生、脱困发展的治本之策。
对于这场意义重大的改革，国际社会和国内各方面总的看是比较认同的，但也并非完全一致，有必要加大正面宣传力度，通过报刊、广播、电视、互联网等媒体，加强宣传着力推进煤炭供给侧结构性改革的重大意义；加大研究力度，要组织力量系统研究有关供给侧理论，包括基础理论，特别是马克思关于社会再生产和有效供给理论，并通过研讨会、报告会、论坛、研究班、著书立说、开辟报刊专栏、办学习班重点学习马克思经济思想和习近平系列重要讲话等形式做好普及；还要时刻关注新情况、新问题，有针对性地答疑解惑，纠正偏离，以确保这场意义重大的改革顺利推进。
2.加强领导，形成合力
煤炭产业陷入困境后，各级政府都在千方百计地采取措施，帮助煤炭产业稳运行、脱困境、求发展。然而，严峻的形势和困难局面并没有因为这些脱困政策措施的出台和实施而好转，甚至出现“越脱越困”的悖论迹象。
这种局面的形成，与政策效应滞后、致困因素难以化解、产业经济下行压力巨大等因素有关，但重要的原因还在于我国煤炭产业管理体制不完善，“九龙治煤”问题依然突出，没有形成集中、统一、专业、权威的产业管理部门，在煤炭产业脱困政策制定、论证、实施、督查和终结等过程中，各部门、各地方目标出现差异、缺少协同，很多政策文件过于独立、过多过滥，缺少综合性和统筹性，影响了政策效果。
建议在现有煤炭行业脱困部际联席会议基础上，成立煤炭产业脱困发展与供给侧结构性改革部际领导小组，并由国务院主管煤炭产业的领导任组长，全面负责该项工作；国家发改委负责编制产业脱困发展方案，具体工作由国家能源局负责组织实施。煤炭主产省（自治区、直辖市）要成立由主管领导负责的煤炭脱困发展工作指导组，将脱困发展的具体安排，分解到市、县，落实到企业，并负责监督实施。各级煤炭产业协会发挥桥梁纽带作用，加强行业自律和协调，协助有关部门做好煤炭产业脱困发展工作。各煤炭企业（集团）要认清形势，积极响应，全面贯彻落实脱困发展的有关政策。
专栏27：煤炭行业脱困部际联席会议
2014年7月14日，国务院副总理马凯听取了中国煤炭工业协会关于煤炭经济运行情况的汇报，当即指示由国家发改委牵头，各相关部门建立联席会议制度，研究煤炭行业脱困及发展政策。当日下午第一次联席会议召开。财政部、人社部、人民银行、国家能源局、国家煤监局、中国煤炭工业协会等相关部门与重点煤炭企业多次参与，共同研究煤炭行业脱困及发展政策，并提出了煤炭经营监管、行业自律、遏制煤矿超能力生产、调控煤炭总量、化解产能过剩、淘汰落后产能、治理违法违规煤矿等方面的一系列政策建议。
3.顶层设计，规划先行
改革开放以来，随着产权多元化、产业多极化、产品多样化的发展，生产关系日益复杂，涉及的利益主体多，级次差异大，协调管理难，加上产业陷入困境原因的复杂性，决定了煤炭产业供给侧结构性改革是一项复杂的系统工程，客观要求改革的主导者要做好顶层设计，煤炭产业规划管理部门要先行做好改革规划。
煤炭产业供给侧结构性改革的顶层设计已经出台，中央明确要求，要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及中央经济工作会议精神，推动煤炭产业供给侧结构性改革，坚持市场倒逼与政府支持相结合、化解产能与转型升级相结合、整体推进与重点突破相结合的基本原则，以煤炭过剩产能得到有效化解、市场供需基本平衡、产业结构得到优化、转型升级取得实质性进展为工作目标，主要任务是严格控制新增产能、加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能、有序退出过剩产能、推进企业改革重组、促进行业调整转型等。
煤炭产业供给侧结构性改革的规划，一是要明确任务，即搞清楚到底要干什么，确定的任务要具体化、可操作；二是要落实责任，即搞清楚谁来干，做到可督查、能问责；三是措施要有力，搞清楚怎么办，用什么政策措施来办，政策措施要符合实际、有效有用、有可操作性，让地方和相关部门知道怎么干。在中央明确的供给侧结构性改革“三去一降一补”五大任务上，煤炭产业具有一定的特殊性，“去产能”是要将过剩煤炭产能尽快出清，同时妥善处理职工分流安置问题，“去库存”是要将煤炭库存降低到合理水平，“去杠杆”是要有效降低高企的产业负债率，“降成本”是要降低生产经营成本、深化税费制度改革，“补短板”是要加快转型升级、完善体制机制。在责任落实上，要明确各级地方、管理部门以及企业主体的职责，并强化监督检查，建立健全目标责任制、考核问责机制，必要时开展专项督查。在措施方面，要对改革推进过程中可能出现的问题有充分的估计，比如留存土地资产、剩余矿产资源的处置难题，分流职工再就业难题，工资补偿、社保兜底资金筹措难题等，都是改革过程中容易出现的问题，并且针对这些可能出现的问题，还要有相应的切实可行、能落实到位的保障措施。
4.标本兼治，重在治本
煤炭产业产能严重过剩是毋庸置疑的事实；想方设法化解产能过剩，努力减少无效供给，实现有效供给，是煤炭产业脱困发展和健康发展的治本之策。统计数据分析证明，我国煤炭产业产能实用比仅为77%左右，1/3左右的生产能力没有被市场消化，供求总量严重失衡；产业集中度过低，煤矿总数仍达1.08万处，小煤矿仍有7000余处，供给秩序相对混乱；新的消费点增长缓慢，整体供求结构欠合理；原煤入选率60%左右，洗选加工力度不足，仍有不少安全性差、煤炭品质低的落后煤矿在生产，商品煤质量以及整个供应体系的质量仍有很大提升空间。这些问题的解决都不是一朝一夕的事，因此，煤炭供给有效性的提升是一个循序渐进的过程，不是短期可以实现的。以化解过剩产能为例，7号文件提出，“从2016年开始，用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右”，即按现行政策目标，化解产能过剩尚需三五年时间，而且并不见得能如期完成。
专栏28：产业集中度
产业集中度亦称市场占有率，是指某一特定市场中少数几个最大企业（通常是前四位或前八位）所占的市场份额（即CR4或CR8），它是反映产业组织结构的一个指标。产业集中度是一个相对的指标，过低和过高都不利于产业的发展。衡量产业集中度是否适度的标准是既能满足规模经济要求，又能保持有效竞争。
长期以来，我国煤炭产业集中度都处于较低状态，近年来虽呈现逐渐提高的趋势，但提高的速度十分缓慢，目前集中度仍然低于世界主要产煤国家平均水平。2015年，我国煤炭产业CR4为23.6%，CR8为35.5%。而世界上其他产煤大国中，2010年，美国CR4为67%，澳大利亚CR5超过70%，印度CR2为93%，南非CR4为87%，印度尼西亚CR5为75%，俄罗斯CR4为96%。
分析观察表明，长期陷入“隆冬季”的煤炭产业，当前已面临产业危机！如果爆发危机，其破坏性将难以估量，不仅危及国家能源安全，也会造成经济上的巨大损失，更会冲击社会稳定的基础。因此，应本着“标本兼治、重在治本”的原则，当务之急是要想方设法稳住煤炭价格，使长期处于隆冬季、面临危机的煤炭产业能得到喘息机会；而且这也是推动煤炭产业供给侧结构性改革、化解产能过剩的重要前提和基础条件。前一段时间煤炭价格严重了背离了价值，既不能反映供给，也不能反映需求，就需要政府像实施成品油保护价那样实施电煤最低保护价，保价水平可参照“30%的煤企无法盈利、40%的煤企或进或退、30%的优势煤企迈上新台阶”这一标准设置。同时还可以在限产量、去库存方面采取措施，通过直接减少供给来适度缓解产业压力，除国家发改委等四部门联合发布的《关于进一步规范和改善煤炭生产经营秩序的通知》提出的276个工作日制之外，还可以采取全产业同比例减产的方式，必要时还可通过停产或半停产来化解库存超储的问题。在产业危机得到缓解的基础上，可对有关政策进行适当调整，给市场机制更大的发挥空间。当然，最终还是要通过化解过剩产能、提升供给有效性的治本之策，来实现煤炭产业的脱困发展和健康发展。
5.稳中求进，大胆创新
稳中求进是党中央、国务院面对错综复杂的国内外经济形势，为应对后金融危机时期世界经济普遍复苏乏力、国民经济下行压力加大而提出的新常态下的发展方针。“稳”主要是保持宏观经济政策基本稳定，保持经济平稳较快发展，保持物价总水平基本稳定，保持社会大局稳定；“进”主要是要在转变经济发展方式上取得新进展，在深化改革开放上取得新突破，在改善民生上取得新成效。
稳中求进不是墨守成规，而是要在“稳”的前提下求“进”，因此要大胆创新。习近平同志在中央全面深化改革领导小组第二十三次会议上强调指出，“改革既要往有利于增添发展新动力方向前进，也要往有利于维护社会公平正义方向前进，注重从体制机制创新上推进供给侧结构性改革，着力解决制约经济社会发展的体制机制问题”。煤炭产业供给侧结构性改革，是新形势下新的改革与发展思路在特定产业的体现，要十分注重理论创新和体制机制创新。
（1）理论创新
早在19世纪40年代，马克思在考察资本主义生产过剩导致的经济危机时，形成了化解产能过剩、增加有效供给的系统思想。由于历史条件的原因和认识上的误区，这一思想过去没有得到重视。我们应在新的历史条件下，深入挖掘，深刻领会，结合实际，创新发展，并将此作为我国供给侧结构性改革指导思想的理论基础。
从19世纪初“供给创造自己的需求”萨伊定律发展而来的供给学派，在20世纪80年代美国的滞胀危机以及2008年美国次贷危机的应对和化解方面，发挥了不可忽视的作用，该学派的诸多思想也为经济学界所接受。如：（1）强调市场机制的作用，倡导经济自由。（2）产量增长决定于生产要素投入和生产率增长，生产要素投入的变动取决于对各种要素投入的激励。（3）政府政策是对经济活动的有力激励因素。（4）主张减税、削减社会福利支出。（5）反对政府对经济的不必要和不适当干预。西方经济学中的科学成分可以在我国供给侧结构性改革中被吸收借鉴。
结合我国煤炭产业发展的实际，煤炭产业经济理论创新至少有以下几点：（1）煤炭产业有效供给理论。在全球经济一体化、能源发展多元化的背景下，我国煤炭产业在供给结构、供给方式、供给质量上要做出转变，形成与需求相匹配的供给体系。（2）供求有条件相互决定理论。一般情况下，煤炭有效供给决定有效需求，一定条件下，需求反决定于煤炭供给。（3）部门平衡和投入产出理论。长期以来我国煤炭与燃煤发电产业经济形势呈“跷跷板”的现象，给两个产业的发展带来了极大的不健康的波动性；应按照平均利润率理论的要求寻求部门间的平衡发展，此外还要尽快建立煤炭产业完整的投入产出分析理论，为产业结构优化奠定理论基础。（4）产能商品化理论。要还原煤炭产能的商品属性，以市场为基础手段对煤炭产能进行配置，在产能规划、产能建设、产能释放、产能调整等方面实现市场化交易手段下的科学发展。（5）煤炭成本构成和价值决定理论。完善煤炭资源价款构成内容，合理纳入生态环境成本，建立健全煤炭产业完全成本核算体系，并在此基础上形成煤炭价值决定理论。
（2）体制创新
①要素配置体制创新
一是资源配置体制创新。全面实施资源商品化，推进煤炭资源一级市场的招拍挂制度，强化煤炭资源二级市场探矿权、采矿权的依法流转、公开竞价转让；促进资源资本化，以政府投资的方式进行煤炭资源的初次配置；改变资源价款支付方式，由一次性支付改为按开采年限定期支付；矿区用地变买为租，以缓解企业发展的资金压力。
二是资本配置体制创新。加快构建煤炭产业混合所有制，清除所有制歧视、行政壁垒和产业准入限制，打破所有制、地区和产业界限，破除制约产权主体积极性、主动性和创造性的体制障碍，实现投资主体的多元化；建立健全资源、资金、技术、管理等多要素产权构成体系，实现产权形式的多样化；加快融资体制改革，持续推进股票、债券发行为主的直接融资方式，加强第三方资产评估体系建设，稳妥实施债转股、贷改投。
三是劳动就业体制创新。全面实施就业市场化改革，用市场的手段实现人力资源的有效流转，用市场的办法进行劳动力的再配置。在煤炭产业实施职工安置过程中，要细化失业类别，对主动辞职与被动失业、对不同劳动技能、对不同工龄的失业职工要因情施策。实施弹性就业，在劳动标准、劳动关系、劳动形式等方面创新，提高就业灵活性。
四是技术要素配置的体制创新。煤炭产业技术作为煤炭产业实践中积累的经验和技巧，是煤炭企业发展的第一生产力。要继续推进煤炭技术创新体系建设，建立健全以市场为导向、企业为主体、产学研相结合的煤炭技术创新新体系。为推动技术成果转化为现实生产力，有必要加快技术商品化体制改革，以市场化的方式和手段开展技术的研发和成果的应用。
②管理制度创新
一是产权管理制度创新。继续推进政资分开，规范政府管理事项，国有资产管理机构授权行使国有资本出资人代表的职责，并稳步推进国有资产投资运营公司的组建，实现政府从管企业向管资本的转变，作为产权载体的煤炭企业行使经营权，以契约化的形式明确双方的权责义利，给经营者更大的自主权，实现国有资产资本化运作、公司化管理。加大国有独资公司的改革力度，大胆吸收民间资本的进入，有序推进职工持股和管理层收购，增强企业活力和凝聚力。
二是产业管理制度创新。深化煤炭产业管理体制改革，简政放权，政府增强服务意识，完善产业政策，着力营造公平竞争市场环境。在煤炭产能规划和管理工作上，要以需求和发展趋势为导向，改“能做什么”为“应做什么”。对产业重新分类，明确煤炭产业为第一产业，在产业结构优化中有针对性地实施不同政策。加强法律法规以及安全、质量、技术等标准体系建设，产业运行从政府政策目标化发展改为依法依规法治化发展，充分发挥市场机制作用，提高煤炭产业全要素生产率。
三是企业管理制度创新。以“去行政化”为突破口，以改革国有煤炭企业和企业集团为重点，建立健全现代企业制度和法人治理结构，国有企业一律“去官阶、脱官服、摘官帽”。完善和发展多种形式的股份制，实现产权界定清晰、主体明确、保护严格、流转顺畅，特别是要解决好所有权借以实现形式的公平性问题，突出和保障出资人的合法权益；深化企业改革，把企业办成具有充分自主性的真正企业。进一步创新集团管控和企业管理模式，重视职业经理人的作用，探索国有民营新体制；全面实施精细化管理，提高企业、矿井管理水平，实现降本增效。
专栏29：精细化管理
精细化管理，是我国于20世纪末，基于泰勒的科学管理，借鉴日本“丰田生产模式”和美国“精益生产方式”而形成的一个新的管理模式。作为一种管理理念和管理技术，它通过管理的系统化、规范化、标准化、数量化和信息化等现代手段，加强对管理对象和流程的严密管控，以最大程度节约资源、降低成本、提高效率与效益，是转变粗放发展方式为集约发展方式的新举措。其理论基础是作业成本管理理论、企业内部市场化管理理论、全面预算管理理论。其主要特点是数量化、精抓细管、不断创新、全员参与、刚性制度等。
精细化管理对转变煤炭产业经济发展方式具有重大意义。我国煤炭企业从20世纪末开始了精细化管理的探索。一些煤炭企业结合自身情况，在引进的基础上，大胆创新，创造出一些具有特色的精细化管理模式。其中，陕西煤业化工集团公司所属的大型核心骨干企业黄陵矿业集团的岗位精细化管理模式是一个成功的案例。2007年开始，黄陵矿业集团围绕转变经济发展方式，提高企业经济运行质量和效益，在学习和借鉴国内外精细化管理先进经验基础上，积极探索和研究基于内部市场机制的岗位价值精细化管理模式，实施了“一个机制、三个体系、五项管理、一个平台”（即内部市场机制；岗位价值核算体系、绩效考评体系、薪酬管理体系；全面预算管理、全员目标成本管理、全员安全管理、全面质量管理、全员现场管理；岗位精细化管理信息平台）的管理模式，取得了显著效果。2010年，中国煤炭经济研究院组织团队对黄陵矿业集团精细化管理问题进行深入调研，并总结经验、深化研究，于次年完成了《煤炭企业精细化管理研究报告》。基于该研究报告和黄陵矿业集团的实践，国家能源局于2011年10月在黄陵矿业集团现场组织召开了“全国煤炭企业精细化管理研讨会”，在煤炭产业推广精细化管理模式。时任黄陵矿业集团董事长宋老虎应邀在当年的全国煤炭工作会议上对该矿的精细化管理模式作了经验介绍。
③运行机制创新
一是树立市场经济新理念，突出市场在煤炭供给规划中的决定性作用。加强预测预警，建立科学的煤炭产能规划需求响应机制，根据市场需求合理确定煤炭产能总量、供给主体结构、区域分布及产业集中度，而且还要考虑节能减排、环境保护目标，注重战略与战术、预期与即期、全局与局部、规划与需求、生产与消费的关系，实现政府、企业和市场之间的信息对称，包容互动。
二是建立系统完整、信号准确、交易公平、竞争有序、保障有力的煤炭产能交易市场，实现市场化的煤炭供给管理。煤炭产能以商品形式进入市场交易，包括新规划产能、在建产能、形成的产能，其中还包括限制性过剩产能、应退出的落后产能等。政府通过建立健全产能总量政策、产能布局政策、产能标准要求和交易细则，合理合法地界定产能归属关系，明确产能主体的责任与义务，保障产能主体的合法权益，对产能交易进行引导，确保煤炭产能商品的顺畅流转。
三是在产能交易市场和产能优化政策基础上，形成市场化落后产能退出机制，实现市场化的煤炭供给优化。规划新增先进产能作为标的的，要面向社会公开招、拍、挂，并明确参拍主体必须有一定数量的落后产能退出作为必要前提条件，具体数量视产能过剩程度而定，当前阶段可要求与新增产能等量；若参拍主体落后产能退出规模不够，可采取多家企业联合竞拍，或购买非参拍主体拥有的落后产能的方式；也可主动退出或转让自己拥有的非落后产能。
四是建立相应的激励机制、约束机制、协调机制和保障机制。激励机制方面，对煤炭产业供给侧结构性改革予以财政支持，重点解决职工安置、企业转产等方面的问题，对于供给侧结构性改革积极的地区和企业，在信贷授信、债券发行、增发股票等融资审批上予以优先安排，免收产能交易税费，在转产资金支持、转产项目核准备案、土地开发利用等方面，予以适当的政策倾斜。约束机制方面，建立健全供给侧结构性改革的行为规范，产业管理部门、地方政府认真履职，工商、环保、安全、金融等部门协同工作，建立煤炭主管部门、产区和企业的考核体系和惩处机制。协调机制方面，明确各职能部门、各级政府的工作范围、职责分工，明确主管部门牵头，相关部门各司其职、高效配合、联合行动的协调工作机制，强化供给侧结构性改革的信息公开制度，充分发挥政府转移支付方面的作用，协调各方利益。保障机制方面，认真落实和完善职工安置政策，支持企业转产，加强带薪培训，做好转岗工作衔接，做好职工社保关系转移和接续工作，酌情办理内退手续，发挥财政性专用基金的补偿和奖励作用，完善煤炭生产要素流转制度，建立健全突发事件应急机制，不断完善相关政策法规，加强舆论引导，加强党的领导，将供给侧结构性改革工作纳入有关党委的议事日程和管理内容。
6.实事求是，综合施策
政策和策略是党的生命，也是一切工作的生命线。煤炭产业供给侧结构性改革，不仅需要科学的政策引导和指导，而且需要有力的政策支持和推动。政策的生命力在于施策的精准性、及时性和力度把握，而这一切取决于实事求是。
实事求是的基本内容是从客观存在的实际出发，探求事物的内部联系及其发展规律，认识事物的本质。“求”就是要我们认真去研究，因而调查研究是实事求是的基础，摸清情况是精准综合施策的必要前提。要在深入调查研究、反复论证和充分评估的基础上，按照宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的供给侧结构性改革政策支柱体系的基本要求，有针对性地出台和实施煤炭产业供给侧结构性改革的相关政策，并因时制宜、因地制宜地进行综合施策。
基于我们的调查研究，在目前行政体制机制下，我们认为：
（1）国家和地方发展改革委，要适时调整煤炭产业规划目标，以减为主，将落后产能的退出作为重点，对其进行目标分解和责任落实，从严、从紧规划，确保未来一段时间煤炭产能的发展符合国民经济社会发展和能源发展趋势的要求。严格控制煤炭资源配置，在产能过剩矛盾没有明显缓和前或“十三五”期间，原则上不再实施煤炭资源的增量配置，必要时暂时停止煤炭矿业权的出让、暂时停止煤炭探矿权转采矿权。完善煤炭价格形成机制，在市场价格长期处于非理性状态下，果断出手进行必要的行政干预，在平衡上下游产业基本生存空间的原则下，实施最低保护价和最高限制价。
（2）产业管理部门（国家能源局，地方煤炭厅局、能源局等），要从严控制煤矿项目审批，严格新建煤矿项目、新增产能技术改造项目和产能核增项目的核准审查；已核准项目要有序稳妥推进，对适时安排缓建和停建的项目予以手续办理支持；对违规项目一律实施停工停产措施。加大落后产能的淘汰力度和小煤矿的关闭力度，因地制宜推广先进的采煤工艺和技术，重视煤矿瓦斯（煤层气）的安全治理与科学利用，加大对煤制油气等现代煤化工产业的支持力度，鼓励发展一批自主创新能力强、技术优势明显的中小型煤炭技术类与服务类企业。
（3）国家和地方财政税收部门，在煤炭税费制度综合改革的基础上进一步“清费正税”，加快实施“营改增”，合理降低煤炭企业增值税率，扩大和规范煤炭企业所得税税前扣除项目，科学评估资源税改革进展，将各地区煤炭资源税率调整到合理水平，建立涉煤收费项目清单制，严禁违规收费。中央财政设立政策性专项资金，用于解决煤炭产业供给侧结构性改革中的职工安置等问题，在建立健全供给侧结构性改革考核机制的基础上，结合职工安置规模和困难程度，对煤炭企业实施有针对性的奖补。综合考虑资源、环境、安全、职工健康以及可持续发展成本，建立健全煤炭完全成本构成体系，规范煤炭企业固定资产折旧及维简费、安全费用的提取，完善煤炭企业会计核算制度，特别是要做好供给侧结构性改革过程中煤矿退出的采矿权价款等核算工作。
（4）金融管理部门，在从严控制煤炭新增产能信贷规模的同时，要在鼓励先进和淘汰落后两个方面采取“一宽一紧”的区别对待政策，对有竞争力的煤炭企业以及通过改革转型可以实现可持续发展的煤炭企业，要满足其合理的资金需求，提供综合性的信贷服务支持其转型升级，对失去竞争力并无望扭转局面的煤炭企业进行信贷的压缩，对违法违规的煤矿项目和企业停止授信支持和贷款。债务处理方面，在做好债务评级和质量评估的基础上，对仍有发展前景的煤炭企业，实施贷款利率、还款期限、还款方式调整等债务重组措施，对于风险较大的企业债务和银行不良资产，采取破产重整、破产清算等手段妥善处理，提高金融资产管理公司处置不良资产的能力，稳妥开展“债转股”“贷改投”，有序开展不良资产证券化试点。联合银行等金融部门，加强煤炭交易第三方结算平台建设，缩短企业回款周期。
（5）国资管理部门，要推进国有资本投资、运营公司的组建，国有资产监管职能向管资本为主转变，防止“国有资产流失”成为“去产能”的阻碍，允许去产能过程中对关停、整合等发生的相关资产损失予以国有权益的核销。改革国有资产收益分配制度，进一步理顺中央与地方国有资产收益分配权关系，由高度集权向适度分权转变，赋予地方必要的国有资产收益分配权，以更大程度发挥地方政府协调区域经济、妥善处理国有资产的能力和作用。
（6）贸易管理部门，进一步推进对外开放，加快实施“走出去”战略，推动国际产能合作。鼓励煤炭企业参与国际贸易、创新国际贸易方式，鼓励优势煤炭企业“走出去”。建立高层次境外投资领导协调机制，减少“走出去”过程中的无序竞争。加强煤炭企业“走出去”的政策性融资支持，拓宽融资渠道，实施出口信贷、项目融资等，允许境外资产抵押贷款。强化煤炭企业“走出去”的风险保障，建立海外投资风险国家担保制度，设立海外资源勘探风险基金，建立“走出去”风险保障机制，创新保险品种，规避汇率等风险。
（7）劳动管理部门，要联合有关部门，与煤炭企业衔接好职工安置工作。在煤炭企业分流职工过程中，对依法依规实施劳动合同解除和终止的员工，企业免费提供就业指导、义务提供在岗培训的，要给予必要补贴；对有创业意愿的职工、分流人员，提供创业培训和指导，对个人创业担保贷款实施贴息，在工商、财税等环节实施必要的优惠；对吸纳煤炭企业分流人员的小微企业予以信贷支持；加大公益性岗位的托底力度。
（8）社会保障部门，要与煤炭企业共同做好社会托底工作。对煤炭企业员工按年龄或工龄实施提前退休的，社保部门要按规定发放各类保险金。实施内部退养或进一步放宽法定退休年龄提前退休的，由企业发放生活费、承担必要的基本养老和医疗保险费，至法定退休年龄正式办理退休手续，社保部门做好后续保险金的发放。企业主体消亡的，需为该类员工一次性预留至法定退休年龄的基本生活费和社会保险费，社保部门做好接收工作并履行各项保险金发放的工作职责。
7.依法推进，制度保障
煤炭产业供给侧结构性改革是具有中国特色的市场经济体制机制的重大变革和自我完善。市场经济从某种意义上讲是法治经济。法治是市场经济的内在要求和基本保障，是确立市场经济主体地位、维护市场经济竞争规则的重要基础。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“必须以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度”。依法治国已成为新时期国家治理的一切行为的准则。
同一法律框架下的制度安排，不仅是政府政策的保障，也是法律的具体规范。政府政策贯彻落实和目标实现要以配套办法和制度措施为工具。立法环节要完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，建立科学的法治建设指标体系和考核标准，健全法规、规章、规范性文件备案审查制度；执法环节要完善行政执法程序，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。因此，煤炭产业供给侧结构性改革，不仅要求依法推进，而且要求建立健全相关制度加以保障。
（1）依法推进煤炭产业供给侧结构性改革
依法推进是指各项改革事务的运行要处于依法治理的状态。其重要体现在于，一是科学立法，即具备完善而良好的法律体系，实现有法可依；二是严格执法，即执行法律法规时做到有法必依、执法必严、违法必究；三是司法公正，即司法活动体现公平、平等、正当、正义；四是全体守法，即任何主体的行为都在法律框架下，法律面前人人平等。
煤炭产业供给侧结构性改革，要在维护《宪法》权威的基础上，严格按照有关法律的要求开展工作。要在《煤炭法》《矿产资源法》《安全生产法》《矿山安全法》《环境保护法》《产品质量法》《企业国有资产法》《公司法》《企业破产法》《证券法》《反垄断法》《反不正当竞争法》《物权法》《劳动法》《国家赔偿法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等法律框架下实施煤矿或煤炭企业的关停并转，煤炭企业的兼并重组、破产清算、资产处置和债务处理，以及产权的处理和职工的安置等。
煤炭产业供给侧结构性改革过程中，要求加强法律的完善和补充。要加快修订《煤炭法》，完善煤炭产业准入与退出机制，特别是有关过剩产能的条文，适应改革发展需要。要进一步完善《物权法》《公司法》，突出财产平等，消除所有制歧视。及时修订《商业银行法》《企业破产法》，为煤炭企业债转股提供法律支撑，包括“僵尸企业”的法律界定问题。完善《价格法》《反不正当竞争法》，为治理非理性的价格策略和市场竞争提供依据。还要加快《能源法》的颁布与实施，为能源结构调整确定方向。制定《煤炭产业退出和新兴产业扶持的具体实施办法》，稳定产业退出和升级模式，为煤炭产业转型提供法律保障，确保煤炭退出畅通、稳妥、有序。
确保法律实施的正确性和有效性，是煤炭产业供给侧结构性改革顺利推进的必要条件。要进一步健全宪法和各项法律的实施监督机制和程序，建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法和各项法律的制度。在依法推进煤炭供给侧结构性改革过程中，出现违法违规等现象，要严格按照《刑法》《行政处罚法》等法律进行处罚。坚持法律面前人人平等，确保不同性质的所有权人有平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的权力，任何组织或者个人都不得有超越宪法和有关法律的特权，不允许“权大于法”的现象存在，一切违反宪法和有关法律的人和行为都必须予以追究。
（2）在法律框架下做好相应制度安排
建立健全现代产权制度。实现产权界定清晰、主体明确、保护严格、流转顺畅，特别是要解决好所有权借以实现形式的公平性问题，这是市场经济存在和发展的基础，也是供给侧结构性改革顺利进行的前提。煤炭产业供给侧结构性改革过程中的一些问题和矛盾，都会直接或间接涉及产权问题，而且很大程度上就是产权的交易和处理问题，如关闭煤矿的剩余资源处置，退出煤矿的资产划转与交易，存续煤炭企业大量债务处理，包括债转股问题，都需要在现代产权制度的基础上展开。
进一步完善投融资制度。调整财政性资金投资方式，更多地以股权投资等市场化方式实现，推动政府和社会资本合作（PPP）模式的推广，增强各投资主体盈亏自负、风险共担的责任观。建立多层次资本市场，发展区域性、产业性股权市场，推进信贷资产证券化，提高直接融资比重。对煤炭落后产能退出、供给侧结构性改革积极和效果突出的煤炭企业，在信贷授信、债券发行、股票增发、IPO等融资审批上予以优先安排、提供绿色通道。为煤炭企业自主融资提供保障，鼓励煤炭企业采取浮动利率债券、可转债、优先股等方式实现融资。
建立健全现代企业制度。以改革国有煤炭企业和企业集团为重点和突破口，实现产权清晰、管理科学、规范经营、自负盈亏的现代企业制度和现代法人治理结构。加快设立国有资产投资、经营公司，实现国有资产资本化运作，企业主体公司化管理，增强煤炭企业决策与经营的自主性。还原煤炭企业行为的市场化属性，剥离企业办社会职能，避免长期以财政补贴、补助的形式维持“僵尸企业”的生存，要以壮士断腕的决心和市场化、法治化的手段处置“僵尸企业”和落后煤炭企业。
进一步完善财务成本制度。在全面推行资源有偿使用制度、环境治理和生态恢复保障制度、生产要素足额补偿制度的基础上，进一步完善煤炭企业成本核算制度和财务核算办法，实现煤炭成本完全化、真实化、合理化，使煤炭产品价格充分体现资源稀缺性、职业健康投入、安全生产投入和生态环境补偿的外部性成本等各种因素。在实现完全成本核算体系的条件下，构建煤炭产业生产中位成本与合理价格确定机制，形成正确反映投入产出关系和供求关系的煤炭价格机制，建立健全煤炭价格自律与监管机制。
建立健全收益分配制度。坚持以人为本、补偿优先、企业发展为基、稳定国家收入的原则，在充分体现按要素分配的基础上，合理确定企业利润分配中国家、企业、职工三者之间收益分配的比重，改善分配秩序，发挥企业职工积极性，提高企业经营效率效益，壮大国家税源基础。理顺中央与地方的收益分配关系，给予地方更大国资收益和财政分配权，提高地方政府的自主性，厘清行政收费项目，实施费转税改革，营造良好的税收氛围和经济发展环境。企业在坚持依法纳税的基础上开展生产经营活动。
进一步完善社会保障制度。对供给侧结构性改革过程中出现的职工安置问题实行分级保障、分类解决的办法。对于主动离职的员工，依法依规解除劳动合同。符合年龄或工龄条件的员工，在自愿的情况下，酌情实施内部退养，或提前退休，纳入社保体系。符合再次就业条件的，以提供带薪转岗培训、培养再就业技能为主，辅以政府帮扶再就业以及公益岗位托底；不符合再就业条件的且未达到内部退养要求的，实施失业救济。此外，还要适当下调企业社保与公积金缴费比例，减轻企业负担。
进一步完善政绩考核制度。改变以往过多偏重于生产总值、固定资产投资、工业产值、财政收入等经济指标，并将地区生产总值及增长率作为主要评价指标的正向政绩考核方式，引入民生问题、生态问题、资源浪费、投资低效、不作为与乱作为问题等要素的逆向政绩考核方式，通过市场倒逼机制转变政府部门作风。建立健全涵盖政治、经济、社会、文明等各领域的全要素政绩考核机制，将应对潜在危机、处理各类问题的能力，以及为企业和社会服务的质量，作为政府部门和干部群体的考核重点。
建立健全监督查办制度。建立多层次、透明公开的监督体系，健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，对供给侧结构性改革领域的行政权力实行全过程动态监督，形成常态化监督制度，确保各项政策措施落到实处，见到实效。落实行政问责制，对各参与主体违反有关法规、政策和规定的、工作严重失职或失误、对改革形成严重负面影响的，要问责到底。完善奖惩和赔偿制度，充分利用财政、税收、金融、投资等经济杠杆实施奖优罚劣，对供给侧结构性改革实施经济性杠杆驱动。对决策失误、违法行政造成的损失，政府应当依法予以补偿赔偿。
8.及时总结，确保成功
作为供给侧结构性改革首役的煤炭产业供给侧结构性改革，是事关全局的决胜之战，意义重大，影响深远，必须确保成功！
打胜煤炭产业供给侧结构性改革攻坚战，对此，我们抱有坚定的信心。从整个大背景和产业基本面看，总体上是好的，发展潜力大，回旋余地充分；同时，还要看到困难和面临的挑战，对此不能掉以轻心。
众所周知，我国煤炭产业长期存在的生产主体多、矿井规模小、产业集中度低、市场秩序混乱、投入产出率偏低的问题仍然没有解决；寄希望通过“三个打破”即打破所有制、打破区域、打破产业界限实施兼并重组的措施，虽然能使产业状况有所改观，但可能又派生出一些新的矛盾：助推产能过剩和优势企业杠杆率上升，而且使得产权关系、区域空间、产业间的关系变得更为复杂。另外，“十年黄金期”形成的发展惯性，在“急刹车”式的供给侧结构性改革背景下，停下来也需要一个缓冲过程。
客观地讲，对于供给侧结构性改革特别是煤炭产业供给侧结构性改革，尽管顶层设计经过了深思熟虑，但底层的准备工作并不充分，理解上也不完全正确。习近平同志2016年1月28日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上讲话时已指出这一问题，他说：有些同志“对供给侧结构性改革还不是很明白，社会上很多讨论看来也不是很清楚”，“不能把供给侧结构性改革看成是西方供给学派的翻版，更要防止有些人用他们的解释来宣扬‘新自由主义’，借机制造负面舆论”。在实践方面，有些地方政府、有些煤炭企业，把供给侧结构性改革片面地理解为就是“减税”，就是社保财政兜底甩包袱，把意义重大的改革演绎成向政府讨价还价要补助。凡此种种，说明对供给侧结构性改革准备，包括精神准备和物质准备，并不充分。除上述指出的理论、认识上的分歧外；还有政策舆论宣传不够；人们在“钱从哪来”“人往哪去”等关键问题上提出的疑问，足可证明这种不充分性。而且，随着改革的推进，还会出现一些新的问题。例如，债务违约事件的频频发生；资金链断裂风险的加剧；政策能量集中释放导致的产业经济形势的“假逆转”、煤价非理性反弹；等等。对此，还需做好充分的心理准备和应对措施准备。
专栏30：煤炭产业资金链断裂风险
资金链断裂风险是煤炭产业供给侧结构性改革过程中出现的新问题。
在推进去产能、去库存、去杠杆等改革任务过程中，金融信贷部门对煤炭企业普遍采取只收贷、不续贷的做法，导致很多企业无法采用借新还旧的方式维系资金链；2016年2月16日，中国人民银行等八部委联合发布《关于金融支持工业稳增长调结构增效益的若干意见》，明确对煤炭、钢铁等五个产能过剩行业采取“有保有压”政策，对要保的企业实行“白名单”，要压的企业实行“黑名单”。但由于“白名单”一直没有公布，各大信用机构、投资机构都持观望态度。
在本身负债率过高、财务费用高企、亏损严重的被动局面下，很多煤炭企业又遭遇营收下降、续贷困难等情况，现金流越来越紧张，资金链出现了断裂的风险。产业内相继发生了中煤华昱、安泰集团、云南煤化、川煤集团等数起债务违约事件。2016年5月13日在太原召开的中国煤炭经济30人论坛（CCEF-30）第十四次内部研讨会上，同煤集团、潞安集团、阳煤集团、焦煤集团等煤炭企业均反映有关资金链断裂风险的问题。其中，某大型煤炭企业集团2016年下半年到期债务合计600多亿元，其中1/3以上存在偿还困难。类似的情况在产业内较为普遍，若不及时采取措施，则会爆发资金链断裂风险，产业将会失去稳定发展的动力和能力，甚至会导致费尽千辛万苦才得以出台的系列脱困发展与供给侧结构性改革措施的前功尽弃，并严重危及经济社会的稳定，造成极大的冲击，后果不堪设想。
针对这一情况，地方政府做出了不少努力。如2016年8月，山西省提出全面推广转型升级中长期专项贷款，计划最晚到2016年9月底，将焦煤、同煤、阳煤、潞安、晋煤、晋能、山煤等七大省属煤企的银行贷款全部重组为转型升级中长期专项贷款，涉及资金4000多亿元，以支持省属七大煤炭集团化解过剩产能、加快转型升级、稳妥推进供给侧结构性改革。
煤炭产业供给侧结构性改革实践证明我们对其认识还存在某些局限性，对其规律还缺少把握。究其原因，除缺少有关理论修养外，还与缺少必要的实践分不开。伟人毛泽东在著名的《实践论》中指出，“一个正确的认识，往往需要经过由物质到精神，由精神到物质，即由实践到认识，由认识到实践这样多次的反复，才能够完成”[25]。因此，我们要“在游泳中学会游泳”，通过不断的实践，努力提高认识，进而更好地指导实践，将煤炭产业供给侧结构性改革推向深入。
在实践中提高认识过程中，及时总结是必不可少的环节。通过及时总结，发现问题，吸取经验教训，有助于理论上的升华、政策的完善和制度的创新，进而有助于指导实践。“没有调查就没有发言权”的至理名言告诉我们，及时总结要建立在深入调查研究的基础上。在煤炭产业供给侧结构性改革过程中，要始终把调查研究作为日常工作的第一要务。调研的重点是相关政策措施的落实情况和实施效果；主要任务是及时掌握在解决性质各异的问题和协调错综复杂的关系过程中，政策是否贯彻、进度如何、效果如何、有无走样、有无新问题产生等。在调研过程中，要注意广泛性和深入性，不要道听途说、走马观花、蜻蜓点水，要广泛听取各地方、企业的反馈。在调查研究中，有无一支高素质的调查队伍是关键。建议由政府政策研究机构牵头，建立产业管理部门、产业协会、社会公益组织、科研院所等共同参与、广泛交流、协同研究的调研队伍。同时，我们还应充分发挥广大民众的智慧力量，调动社会各方面的积极性、主动性和创造性，集思广益。对调研结果进行分析、处理、反馈，并为进一步理论升华、政策完善、制度创新、方法改善奠定基础，进一步服务改革实践是最有实际意义的环节。建议各级煤炭产业供给侧结构性改革组织领导部门，要经常性地组织召开咨询会、研讨会、论证会、现场会、经验交流会等。对于取得的成功经验，要在因地适宜、因时制宜的情况下科学推广。在政策与实践面前，要敬畏实践，对于错误的决策，要吸取教训、勇于纠偏，对政策进行及时调整和进一步完善，以确保煤炭产业供给侧结构性改革的最后成功。